Introducción
La Constitución Española (LA LEY 2500/1978) cumplió el año pasado cuarenta y cinco años de vigor y vigencia. Un plazo amplio que arroja luz sobre la solidez del proyecto democrático en nuestro país y que, pese a las diversas circunstancias políticas o sociales, permite el optimismo en cuanto al futuro más próximo.
Resultado del consenso de todas las fuerzas políticas para la superación del régimen franquista, la Constitución ha sido capaz de ofrecer a toda la sociedad española un marco firme de convivencia, sustentando en la aplicación de la legalidad, en el respeto a los derechos y libertades fundamentales y en la democracia como mecanismo político para la participación de todos en la decisión de los asuntos públicos.
Desde 1978 hasta la actualidad la Norma Fundamental ha experimentado, únicamente, dos reformas: la primera, en 1992, para la añadidura de la expresión "y pasivo", referida al ejercicio del derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales; la segunda, en 2011, del artículo 135, con la finalidad de garantizar el principio de estabilidad presupuestaria vinculando a todas las Administraciones Publicas, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y garantizar la sostenibilidad económica y social. Finalmente, el pasado 29 de diciembre de 2023 los grupos parlamentarios Popular y Socialista presentaron ante el Congreso de los Diputados la Proposición de Reforma del artículo 49 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978), con la que se pretende conferir un nuevo y más ajustado tratamiento normativo-constitucional a la discapacidad, tanto en lo que atañe al lenguaje como a la estructura y al mismo contenido del precepto.
Tres reformas en cuarenta y cinco años y una pregunta que tal vez sea imprescindible: ¿Cuál es el estado de salud de la Constitución Española? Y quizá otra más: ¿Son necesarias más reformas?
Los interrogantes anteriores no son nimios si atendemos al contexto político, social y sobre todo institucional de nuestros días. La Constitución, como cualquier norma jurídica, debe estar sujeta a examen, crítica y debate, pues sólo de esta manera es posible salvaguardar su finalidad al propósito de la convivencia pacífica de todos los españoles. Por ello, desde el compromiso firme con el diálogo sobre los temas jurídicos de actualidad, este «Diálogo» ambiciona radiografiar la Constitución, sus preceptos modificables, y su futuro a corto y medio plazo.
La Constitución es hija del diálogo, y a ese diálogo se deberá. Ayer, hoy, siempre.
1º.- ¿Cuál es el actual «estado de salud» de la Constitución Española de 1978? ¿Cómo han sido estos últimos cuarenta y cinco años desde una perspectiva constitucional?
Manuel Fernández-Fontecha Torres (Letrado de las Cortes Generales. Ex Letrado del Tribunal Constitucional)
«La Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978) es la que está vigente desde hace más tiempo en la historia de España. A pesar de algunos cambios interpretativos, que prácticamente han afectado a varios de sus artículos, ha resistido el paso del tiempo con solidez, como texto original y con una carta de derechos fundamentales muy completa.
Ha de destacarse que internacionaliza el derecho español, incluso dando lugar a un Derecho Europeo que tiene primacía sobre las leyes.»
Elisa De La Nuez Sánchez-Cascado (Abogada del Estado. Socia en GClegal)
«El estado de salud de la Constitución Española de 1978 (LA LEY 2500/1978) como texto formal no es malo. El problema es que en la práctica se desconocen cuando no se vulneran muchos aspectos fundamentales de la Constitución, en particular en lo que se refiere a los checks and balances (contrapesos institucionales) que han sido capturados por los partidos políticos. Los ejemplos del CGPJ, Tribunal de Cuentas, Tribunal Constitucional, etc., etc. son paradigmáticos. El diseño constitucional no es el problema, pero si se transforman los grandes consensos que pide la CE por reparto de cuotas partidistas se vacía de contenido lo que establece la CE. Algo parecido ocurre respecto al reparto competencial entre Estado y CCAA, la legislación mediante decretos-leyes, el principio de mérito y capacidad en el acceso a los cargos públicos…Hay muchísimos ejemplos. El último quizás es la ley de amnistía: se pretende que se respete formalmente la CE (lo que ya parece difícil) pero se vulneran varios principios constitucionales sin más justificación que la necesidad puntual de los apoyos parlamentarios del partido cuyos dirigentes van a ser sus beneficiarios. En definitiva, la CE no se respeta en lo esencial, sus principios, valores y fines y eso principalmente por nuestros propios representantes que la han convertido en un terreno de lucha partidista más.»
José Amérigo Alonso (Socio responsable de Derecho regulatorio de PwC Tax & Legal. Letrado del Consejo de Estado en excedencia)
«En un balance global desde su aprobación, en ocasiones eclipsado por vicisitudes políticas circunstanciales o debates mayor o menor recorrido, la Constitución se muestra como un cuerpo jurídico estable, por ser capaz de albergar la alternancia política e, incluso, permitir el legítimo desenvolvimiento en el sistema democrático de fuerzas abiertamente contrarias a algunos de los pilares en los que el texto constitucional descansa, ya sea la jefatura del Estado, el régimen territorial o los principios del modelo económico.
Quizás esta es la mayor virtud que pueda predicarse de nuestra Constitución —o de cualquier otra norma suprema que aspire a su perdurabilidad—. Dados sus sólidos fundamentos democráticos, compatibles con la permeabilidad a los cambios que se producen en los sucesivos escalones de la pirámide normativa, la Constitución ha servido y sirve de marco para el desarrollo de una sociedad que ha vivido bajo su vigencia la etapa de mayor prosperidad de su Historia. Ciertamente, ello ha sido posible gracias al respaldo social mayoritario al texto constitucional en su conjunto.
Ahora bien, este balance global no será óbice para identificar aspectos en los que el transcurso de tiempo hace conveniente, aunque no apremiante, la revisión. O para constatar que, en función del peso que lleguen a alcanzar las fuerzas políticas que cuestionan alguna de las decisiones nucleares de la Constitución, pueda ser oportuno o necesario invocar el poder constitucional para ratificar o alterar tales decisiones.»
José Joaquín Jiménez Vacas (Doctor en Derecho, investigador colaborador del Centro de Investigación para la Gobernanza Global (CIGG) de la Universidad de Salamanca (USAL)
«Tras un largo proceso de negociación, el texto definitivo de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) fue aprobado por el Congreso y el Senado el 31 de octubre de 1978 y sometido a referéndum popular el 6 de diciembre del mismo año. El entonces Rey, Juan Carlos I, la sancionó en sesión conjunta del Congreso y del Senado el 27 de diciembre de 1978 y dos días después, el 29 de diciembre, se publicó en el Boletín Oficial del Estado, entrando en vigor el mismo día.
La Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978), así, es la séptima en toda la historia constitucional española (la octava, si se cuenta también el Estatuto Real, de Martínez De La Rosa, de 1834). Historia constitucional a la que Luís Sánchez Agesta refiere como "historia de un fracaso": el de la continuidad y estabilidad constitucionales, que bien puede achacarse a la ausencia de un auténtico sentido constitucional, en la medida en que las distintas constituciones españolas han venido a ser instrumento en manos de las distintas tendencias políticas. Sánchez Agesta define, en efecto, la historia del constitucionalismo español como "una fiebre devoradora de constituciones" basada en la presencia de dos fuerzas hegemónicas, liberales y conservadoras, que tratan de imponer sus ideales a través de esos textos constitucionales.
Aquí radicará entonces, precisamente, la gran importancia de la actual Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978). En su vigencia durante cuarenta y cinco años (en 2023) y en el hecho de que es una Constitución aprobada con el consenso de todas las fuerzas políticas, en un momento, además, especialmente complejo como lo fue la transición de una dictadura a un régimen democrático.
La Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978) muy pronto tendrá el honor de resultar ser la más longeva de la historia de España, superando, por fin, a la de 1876, que durante el periodo de la Restauración monárquica permaneció en vigor durante cuarenta y seis años, hasta el comienzo de la dictadura de Miguel Primo de Rivera, en 1923.»
2º.- La reforma del artículo 49 CE será, con seguridad, la última de nuestra Norma Fundamental. ¿Es una modificación necesaria? ¿Qué posición debe tener el fenómeno de la discapacidad en nuestra Constitución?
Manuel Fernández-Fontecha Torres (Letrado de las Cortes Generales. Ex Letrado del Tribunal Constitucional)
«Es una modificación necesaria. La norma constitucional tiene que utilizar un lenguaje adecuado al referirse a personas o a grupos de personas, sin términos que en sí mismos sean ofensivos o discriminatorios, que es lo que se contiene en la redacción original del artículo. La referencia a disminuidos es claramente peyorativa y por tanto no es aceptable.
La discapacidad debería ser en mi opinión considerada como situación a tener en cuenta desde el punto de vista constitucional, remitiendo a la ley las normas de protección, pues es el vehículo normativo adecuado.»
Elisa De La Nuez Sánchez-Cascado (Abogada del Estado. Socia en GClegal)
«Me parece bien esta reforma, que tiene un contenido simbólico muy claro para los colectivos afectados. Está bien que los textos normativos se acomoden también formalmente (me refiero respecto al lenguaje) a la evolución y sensibilidad de la sociedad. Sin embargo, llama la atención que sea tan fácil reformar este precepto constitucional (o, en su momento, el famoso art. 135 CE (LA LEY 2500/1978) por imposición de la UE) y tan difícil abordar otros cambios constitucionales que, además de efectos simbólicos, podrían tener una incidencia muy grande en nuestra vida política y democrática. Estoy pensando por ejemplo en regular los plazos para la investidura del Presidente del Gobierno una vez celebradas elecciones generales, en una mejor regulación del título VIII, con todo lo que llevamos aprendido, la igualdad en la sucesión a la Corona y por supuesto en el reforzamiento de las instituciones de contrapeso y la separación de poderes, empezando por el CGPJ y el Ministerio Fiscal, visto lo visto. Pero esto, por lo que parece, no está en la agenda porque a los partidos no les interesa que estas instituciones funcionen adecuadamente, sino ocuparlas y controlarlas. Una lástima.»
José Amérigo Alonso (Socio responsable de Derecho regulatorio de PwC Tax & Legal. Letrado del Consejo de Estado en excedencia)
«La reforma del artículo 49 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) es, sin duda, procedente.
La evolución de la sensibilidad hacia el fenómeno de la discapacidad en las últimas décadas ha convertido en anacrónica la referencia a "disminuidos"
La evolución de la sensibilidad hacia el fenómeno de la discapacidad en las últimas décadas ha convertido en anacrónica la referencia a "disminuidos", con una connotación peyorativa, que contiene dicho precepto en su redacción actual. Por este motivo, la sustitución de dicha referencia por la de "personas con discapacidad", ya extendida en la normativa internacional y patria, es pertinente.
Con todo, conviene evitar la tentación de ceñir esta reforma a una cuestión terminológica, pues lo cierto es que tiene un mayor calado. En primer lugar, porque la adaptación terminológica, como se infiere de la exposición de motivos de la propuesta de reforma constitucional, engarza con la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad como claves de bóveda de nuestro Estado social y democrático de Derecho. En segundo lugar, porque dicha propuesta también está encaminada a declarar el ejercicio por las personas con discapacidad de los derechos constitucionales en condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas.
La reforma prevista consagra, así, al más alto nivel normativo los avances hacia la inclusión social de las personas con discapacidad que se venían produciendo en el escalón legislativo (del que es ejemplo la Ley 8/2021, de 2 de junio (LA LEY 12480/2021), por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica, paso decisivo en la adecuación de nuestro ordenamiento jurídico a la Convención internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, hecha en Nueva York el 13 de diciembre de 2006 (LA LEY 14088/2006)).»
José Joaquín Jiménez Vacas (Doctor en Derecho, investigador colaborador del Centro de Investigación para la Gobernanza Global (CIGG) de la Universidad de Salamanca (USAL)
«La Constitución Española de 1978 (LA LEY 2500/1978) es, sin dudas, una Constitución rígida que requiere de procedimientos particulares preestablecidos para su reforma y que tienden a garantizar el régimen político diseñado. En la Constitución, el procedimiento especial para su reforma, como garantía de estabilidad jurídica, aparece recogido en el Título X, vid. art. 167 y 168.
La Constitución ha sido modificada en dos ocasiones, a saber: En 1992 el art. 13.2, y el art. 135 en 2011, en ambos casos para adaptarla a la normativa comunitaria europea. En sendos casos, se siguió el procedimiento simplificado de reforma que recoge su art. 167.
La supremacía de la Constitución sobre el resto de las fuentes del Derecho, se articula técnicamente mediante dos institutos que se complementan: la rigidez constitucional y la jurisdicción constitucional. La rigidez constitucional, a tal primer término, supone que la Constitución establece sus propios procedimientos de reforma, diferenciándose así de las fuentes legales e impidiendo que la modificación de sus preceptos pueda ser llevada a cabo por el legislador. Es preciso advertir que la reforma constitucional es una fuente con una doble naturaleza: las leyes de reforma están sometidas, durante el procedimiento de su elaboración, a los requisitos establecidos en la propia Constitución. Pero, una vez que se incorporan al ordenamiento, son Constitución. De ahí que se haya llegado a afirmar, incluso, que la reforma es la única fuente del Derecho constitucional del ordenamiento.
Por otra parte, la reforma constitucional no es sólo una técnica al servicio de la supremacía constitucional, sino también un mecanismo de adaptación de la Constitución a las nuevas exigencias sociales y de corrección técnica de las deficiencias de los preceptos constitucionales. La vida de los sistemas constitucionales oscila entre dos polos. Por un lado, la necesidad de una progresiva evolución de la Constitución, para evitar un alejamiento de la realidad que puede favorecer la aparición de tensiones que conduzcan a una ruptura constitucional. Por otro, la conveniencia de una estabilidad constitucional que favorezca el conocimiento popular de la Constitución, así como el arraigo en la sociedad de lo que se ha denominado "sentimiento constitucional", pues el valor simbólico y socialmente integrador de la norma constitucional resulta esencial. Desde esa perspectiva, los mecanismos de reforma constitucional deberían basarse en el equilibrio entre ambas facetas: supremacía y adaptación. La conexión entre ellas resulta inevitable: la excesiva rigidez puede perjudicar la posición de la Constitución en el ordenamiento, obligando a los agentes políticos y jurídicos a buscar vías alternativas para hacer frente a las necesidades constitucionales de la sociedad. Al mismo tiempo, una excesiva flexibilidad puede conducir a la desnaturalización del sentido normativo de la Constitución, en cuanto expresión del consenso fundamental de la sociedad, si permite la modificación a voluntad de una mayoría sin el suficiente consenso.»
3º.- ¿Deberían abordarse más reformas de la Constitución? Si fuese así, ¿qué sería más recomendable: plantear una revisión integral —una suerte de refundación del sistema— o apostar por modificaciones parciales para adaptar el texto a la realidad social?
Manuel Fernández-Fontecha Torres (Letrado de las Cortes Generales. Ex Letrado del Tribunal Constitucional)
«Yo creo que no hay ninguna necesidad de una reforma o revisión integral, sino de reformas parciales. Una de ellas es la aconsejada transformación de los principios rectores en derechos de la Sección 2ª del capítulo Segundo, porque como se ha destacado en su mayor parte ya lo son y convendría incluirlos. Otra, especificar los límites del decreto-ley en cuanto a oportunidad y urgencia, y garantizar la rendición de cuentas del control de autoridades por el Congreso de los Diputados y del Senado, artículos 109 y 110, que dista mucho de ser aplicado.»
Elisa De La Nuez Sánchez-Cascado (Abogada del Estado. Socia en GClegal)
«Ya lo he contestado en la pregunta anterior. Yo soy más partidaria de pequeñas reformas, muy focalizadas en cuestiones sobre las que existe ya una amplia evidencia práctica y científica sobre cómo hacer la reforma. Claro está que esto no asegura per se el consenso, pero por lo menos garantiza que haya un debate serio y riguroso. No soy nada partidaria de grandes refundaciones ni de momentos constituyentes, para las que, por otra parte, no se dan las condiciones políticas como es obvio. Parto de la base de que la CE de 1978 (LA LEY 2500/1978) es un instrumento jurídico muy válido en su mayor parte. No hay que tirar al niño con la bañera.»
José Amérigo Alonso (Socio responsable de Derecho regulatorio de PwC Tax & Legal. Letrado del Consejo de Estado en excedencia)
«No se percibe una demanda social extendida de apertura de un proceso constituyente, lo que no es obstáculo para, alejándonos de planteamientos rupturistas, identificar modificaciones en las que, al menos, en cuanto a su necesidad, podría alcanzarse consenso generalizado.
Hace casi veinte años que, previo encargo del Gobierno, el Consejo de Estado emitió su Informe sobre las modificaciones de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978). Allí se abordaron la supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono, la instrumentación jurídica de la integración de España en la Unión Europea, la superación del principio dispositivo en la autonomía territorial mediante la inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas y la reforma del Senado. Pese al tiempo transcurrido, sería fácil convenir sobre la oportunidad de suscitar estos mismos temas, aunque quizás cerrar acuerdos acerca del sentido de las modificaciones entrañaría mayor complejidad, particularmente en la cuestión territorial.
Asimismo, cada vez son más las voces que abogan por actualizar el catálogo de derechos y libertades del Título I de la Constitución, incorporando los derechos digitales de los ciudadanos, de lo que ha sido un primer ensayo la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LA LEY 19303/2018).»
José Joaquín Jiménez Vacas (Doctor en Derecho, investigador colaborador del Centro de Investigación para la Gobernanza Global (CIGG) de la Universidad de Salamanca (USAL)
«Bastaría solamente, quizás, echar la vista atrás, más en concreto al año 2005, cuando por Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de ese año, el Gobierno del Presidente José Luis Rodríguez Zapatero solicitó del Consejo de Estado, en Pleno, que informara "sobre las modificaciones de la Constitución Española".
Así, el Consejo de Estado como supremo órgano consultivo del Gobierno (exartículo 107 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978)), e Institución más antigua de España después de la Corona, emitió el informe de 16 de febrero de 2006 (1) sobre los asuntos que le fueron consultados y que deducían una reforma constitucional relativa a los siguientes extremos:
- 1.º La supresión de la preferencia del varón sobre la mujer en la sucesión al trono.
- 2.º La recepción en la Constitución del proceso de construcción europea.
- 3.º La inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas en la Constitución.
- 4.º La reforma del Senado.»
4º.- Polarización, tensiones territoriales, CGPJ, amnistía, crisis institucional… ¿Es una amenaza la situación política actual para la Constitución o su articulado es lo suficientemente sólido para resistir cualquier embate? ¿Se han perdido los consensos? Si es así, ¿cómo se entiende la reforma del artículo 49 CE?
Manuel Fernández-Fontecha Torres (Letrado de las Cortes Generales. Ex Letrado del Tribunal Constitucional)
«Ha resistido un ataque al orden constitucional. Ese ataque no fue una operación aislada, sino que se hizo mediante leyes del Parlament de Cataluña, que carece de competencia para reformar la Constitución, aprobar leyes de desconexión —un absurdo jurídico— o acordar una ley de referéndum y, después, un referéndum, creando meras apariencias de legalidad. La información que se da a los ciudadanos es completamente inexacta. La secesión no existe, entre otras cosas, porque España es una unidad política, y también porque eso es una garantía de los ciudadanos. Un voto por mayoría articulado en el ámbito geográfico —que además autodeterminan por sí mismos los partidarios de esa secesión— no puede disponer de nacionalidad, ciudadanía, derechos fundamentales y derechos sociales. Esto es sencillamente absurdo. No se pierde la nacionalidad por un voto de mayoría, entre otras muchas razones.
La amnistía es inconstitucional. Las Cortes no pueden acordar amnistías, pues esa tendría que ser una competencia expresa, no deducible de otras, como la legislativa
La amnistía es inconstitucional. Las Cortes no pueden acordar amnistías, pues esa tendría que ser una competencia expresa, no deducible de otras, como la legislativa, contrariando además los artículos 9 (LA LEY 2500/1978) y 14 de la Constitución (LA LEY 2500/1978). Tramitarla como ley no cambia nada, sigue siendo inconstitucional. No se puede sujetar a los ciudadanos a la Constitución y al Ordenamiento Jurídico y a la vez excluir de esa sujeción a las personas que decida el poder político.»
Elisa De La Nuez Sánchez-Cascado (Abogada del Estado. Socia en GClegal)
«Se han perdido los consensos en lo esencial por culpa de la polarización política y de la política-espectáculo en la que estamos inmersos. Yo no tengo duda de que fuera de los focos (y de los periodos electorales que se suceden continuamente) nuestros políticos son perfectamente capaces de ponerse de acuerdo, particularmente si piensan que esto les supone réditos políticos. La reforma del art. 49 CE (LA LEY 2500/1978) es un ejemplo: nadie quiere quedarse fuera de algo que se ve como un avance a favor de colectivos vulnerables y que además está alineado con la evolución de la sociedad y su percepción de las personas con discapacidad. Lo que está muy bien. La pregunta es si esto no podría aplicarse a otros supuestos. Yo creo que para eso hay que trabajar en cambiar el clima político y en establecer las bases para debates de calidad, entre ellos los debates en torno a posibles reformas constitucionales. Pero en el momento actual no va a ser fácil, con una política de bloques que pretende expulsar al adversario político del terreno de juego.
En cuanto a si la CE puede resistir cualquier embate, pues es dudoso. Como he dicho antes, puede permanecer la letra, pero si muere el espíritu o no se respetan sus fines, corres el riesgo de refugiarte en el puro formalismo. Para entendernos, puedes tener un cadáver perfectamente conservado pero que carezca de vida para seguir informando nuestra vida política, jurídica y democrática. Y este sí me parece un riesgo muy real en este momento.»
José Amérigo Alonso (Socio responsable de Derecho regulatorio de PwC Tax & Legal. Letrado del Consejo de Estado en excedencia)
«En los cuarenta y cinco años de vigencia de la Constitución se han producido puntualmente situaciones de tensión política, en ocasiones, como la actual, también con el foco puesto en dónde sitúa la Constitución los límites para la actuación del legislador. Como es lógico, dichas tensiones alejan el consenso que, en cuanto a mayorías parlamentarias, exige el propio procedimiento de reforma constitucional, sobre todo cuando es preciso acudir a la vía agravada del artículo 168.
Es difícil ponderar si el acuerdo alcanzado para promover la propuesta de modificación del artículo 49 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) sería extrapolable a alguna otra de las cuestiones enumeradas en la pregunta anterior. Tanto la reforma en curso, como las que precedieron en materia del derecho de sufragio en las elecciones municipales (1992) y de estabilidad presupuestaria (2011), tienen en común tanto su alcance acotado como su rápida gestación.
Cualquier reforma de mayor extensión precisaría de una reflexión sosegada y de amplios consensos. Pero no hay razones para pensar que, en hipótesis, la sociedad española no esté en condiciones de afrontarlos, incluso si la modificación requiere la vía agravada. En este sentido, el procedimiento de revisión constitucional en dos legislaturas no es tan infrecuente en países de nuestro entorno, sin que en ellos haya producido un efecto disuasorio tan marcado (2) .»
José Joaquín Jiménez Vacas (Doctor en Derecho, investigador colaborador del Centro de Investigación para la Gobernanza Global (CIGG) de la Universidad de Salamanca (USAL)
«Nuestro constitucionalismo histórico se ha caracterizado por su inestabilidad, su falta de originalidad, y por el hecho de que las constituciones fueron documentos políticos que un partido impuso al resto, que no tuvieron un valor normativo y que su valor político fue también en cierto modo relativo porque los actores políticos las ignoraban o quebrantaban con total impunidad. Nuestro constitucionalismo, ha sido frágil y epidérmico; la falta de respeto al Derecho y a la voluntad política de consenso explican que la Constitución no haya sido, entre nosotros, hasta la vigente de 1978, un vínculo de unión y un instrumento de integración política, sino un factor de discordia.
En coyuntura, la reforma de la Constitución es un hecho de innegable trascendencia, pues implica la modificación de la decisión del poder constituyente, y es por ello por lo que la propia norma constitucional contempla, expresamente, en su Título X, el procedimiento reglado para su reforma.
El poder constituyente, por efecto, es entendido como un poder originario y en principio ilimitado, y los poderes constituidos se conciben como poderes limitados y condicionados por el poder constituyente. La soberanía es, así, el fundamento del poder constituyente democrático, que decide en última instancia sobre el poder constituido.»
5º.- ¿Qué papel ha jugado el Tribunal Constitucional en todas estas décadas? ¿Debería reformarse en alguno de los elementos que componen su régimen? ¿Y el Consejo General del Poder Judicial? ¿Qué importancia tienen esos dos órganos en el día a día de la convivencia social y política?
Manuel Fernández-Fontecha Torres (Letrado de las Cortes Generales. Ex Letrado del Tribunal Constitucional)
«El Tribunal Constitucional ha actualizado el ordenamiento jurídico y la aplicación judicial del Derecho, con incidencia en muchas instituciones tradicionales. La aplicación de la regla de igualdad y no discriminación ha sido muy necesaria, pues esa visión jurídica de la desigualdad faltaba en el Derecho español.
El Consejo General del Poder Judicial es la garantía de la independencia e imparcialidad de los jueces y su mayor problema es la existencia de cuotas en la elección de sus integrantes.»
Elisa De La Nuez Sánchez-Cascado (Abogada del Estado. Socia en GClegal)
«El papel del TC ha sido fundamental en todo este tiempo, como máximo intérprete de la constitución. Sin embargo, es obvio que su composición se ha ido degradando en el sentido de que cada vez más los nombramientos de magistrados han obedecido a intereses puramente partidistas, favoreciendo más los perfiles muy políticos que la profesionalidad y la competencia, por decirlo con elegancia. Y el resultado está a la vista. Una institución que resuelve sistemáticamente con los magistrados alineados por bloques en todos los asuntos de trascendencia política y mediática (7-4) es una institución que tiene un problema de credibilidad muy importante. Por no hablar de las manifestaciones desde el poder político sobre la conveniencia de que el TC esté alineado con la mayoría parlamentaria de turno. Si el TC va a funcionar como una tercera cámara (a la que nadie elige, por cierto) es imposible que pueda cumplir su función de contrapeso.
En todo caso, visto lo visto quizá fuera preciso modificar la LOTC (LA LEY 2383/1979) para mejorar algunos aspectos. Me preocupa por ejemplo el orden en que salen los asuntos, claramente condicionado por motivos de estrategia política o por intereses particulares. Y creo que habría que regular mucho mejor el funcionamiento interno para evitar arbitrariedades y por supuesto mejorar la transparencia. Podríamos inspirarnos en el funcionamiento de otros Tribunales constitucionales de nuestro entorno.
En cuanto al CGPJ ya sabemos que la situación actual es insostenible. No me voy a extender mucho en este punto porque el diagnóstico está hecho desde hace mucho. Hay que despolitizarlo y además hay que reformar el sistema de nombramientos discrecionales de la cúpula judicial para que sea lo más objetivo posible o incluso directamente por concurso de méritos salvo para los cargos gubernativos. Y por supuesto, la reforma tiene que hacerse en el sentido de respetar los estándares europeos como nos recuerda el informe del Estado de Derecho de la Unión Europea. Dicho eso, soy poco optimista para una renovación inmediata que no pase por alguna solución novedosa, como el sistema de sorteo, que preconizamos desde la Fundación Hay Derecho. Y hay que revisar el papel de las asociaciones judiciales que ha sido muy pernicioso al estar alineadas (con excepciones, bien es cierto, como Foro Judicial Independiente) con los grandes partidos políticos y haberse convertido básicamente en agencias de colocación de sus afiliados participando con entusiasmo en el sistema de reparto de cromos.
La trascendencia social y política de estos dos órganos es mucho mayor que la que la gente percibe. Su deslegitimación y su falta de credibilidad son un problema muy grave en un Estado democrático de Derecho que necesita una separación de poderes y unas instituciones de contrapeso dignas de tal nombre.»
José Amérigo Alonso (Socio responsable de Derecho regulatorio de PwC Tax & Legal. Letrado del Consejo de Estado en excedencia)
«La importancia del Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Constitución, está fuera de toda duda. Aun cuando la eventual modificación de las previsiones constitucionales que lo regulan no parece situarse en el centro del debate doctrinal ni político, quizás fuera adecuado plantearse la virtualidad del amparo constitucional cuando la casi totalidad de los recursos son inadmitidos. Permitir al Tribunal Constitucional ceñirse al control de constitucionalidad sería un cauce para acortar los tiempos de resolución y, de este modo, abreviar la incertidumbre que pesa sobre cualquier texto legislativo cuestionado y limitar, en su caso, las consecuencias de la vigencia de una ley declarada a la postre inconstitucional.
La discusión en torno al Consejo General del Poder Judicial no gira tanto sobre la dicción del artículo 122 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), que lo configurar en el órgano de gobierno del poder judicial y diseña su composición, como acerca de cómo este precepto debe interpretarse a nivel legislativo en cuanto a la competencia para designar a sus vocales.
Por consiguiente, no creo que ni en uno ni en otro caso la reforma de la Constitución sea prioritaria, considerando el amplio margen que otorga para las decisiones del legislador orgánico, precisamente donde se están planteando controversias. Lo importante es que éstas no mermen ni deterioren ambas instituciones, dada su relevancia a la hora de preservar la calidad de nuestro sistema democrático.»
José Joaquín Jiménez Vacas (Doctor en Derecho, investigador colaborador del Centro de Investigación para la Gobernanza Global (CIGG) de la Universidad de Salamanca (USAL)
«Al hilo, parece preciso subrayar que la reforma constitucional puede pasar a un segundo plano si la Jurisdicción Constitucional va haciendo posible la adaptación de los preceptos constitucionales a las nuevas exigencias sociales. La Jurisdicción Constitucional es, desde luego, un factor esencial en el proceso de renovación del ordenamiento. Junto a ella, los demás agentes jurídicos y políticos operan sobre el texto constitucional, contribuyendo a su desarrollo. Desde dicha citada perspectiva, no se puede desconocer que las necesidades constitucionales de la sociedad no quedan cubiertas mediante el binomio Constitución-reforma constitucional, ya que no siempre se produce la reforma cuando viene exigida: cuando desde la realidad social se plantean cuestiones que afectan a la normatividad o a la supremacía de la Constitución.
En la actualidad, son muchos los agentes que intervienen sobre la Constitución más allá del poder constituyente "derivado", en su sentido tradicional
En la actualidad, son muchos los agentes que intervienen sobre la Constitución más allá del poder constituyente "derivado", en su sentido tradicional. Junto a la Jurisdicción Constitucional y los agentes jurídicos y políticos hay que tener en cuenta, también, la incidencia que el pluralismo ordinamental tiene sobre la Constitución: las Comunidades Autónomas o la Unión Europea interaccionan sobre el orden constitucional generando nuevos desarrollos. Del mismo modo que la estructura estatal influye sobre la europea y la autonómica, estas últimas, puede añadirse, lo hacen sobre la primera.»
6º.- 1992, 2011, ¿2024?, … ¿Cuándo será la próxima iniciativa de reforma constitucional? ¿Qué factores o realidades impondrán una revisión del texto?
Manuel Fernández-Fontecha Torres (Letrado de las Cortes Generales. Ex Letrado del Tribunal Constitucional)
«No la veo próxima. En cuanto a los factores que imponen la revisión estaría un mal funcionamiento o una desafección hacia la misma, que hoy no se aprecia.»
Elisa De La Nuez Sánchez-Cascado (Abogada del Estado. Socia en GClegal)
«No me atrevo a hacer profecías y menos temporales. Creo que hay que esperar a que termine este ciclo político de enfrentamiento y polarización (y acabará, eso seguro) para abordar reformas realmente significativas de nuestro texto constitucional. Creo que por donde se hará sentir con más urgencia será la necesidad de una reforma constitucional será en las cuestiones territoriales y también en las institucionales. Pero no sabemos cuándo será, o yo por lo menos no lo sé. Quizás antes de acabar esta década.»
José Amérigo Alonso (Socio responsable de Derecho regulatorio de PwC Tax & Legal. Letrado del Consejo de Estado en excedencia)
«Los precedentes de 1992 y 2011 responden a sendas explicaciones coyunturales, en ambos casos con trasfondo europeo (la ratificación del Tratado de Mastrique, en el primero, y la respuesta a la crisis económica de 2008, en el segundo). Entre las virtudes de la reforma en tramitación se encuentra precisamente que nace del consenso político, favorecido por el impulso de las organizaciones representativas de los derechos de las personas con discapacidad, pero sin que el acuerdo obedezca a una necesidad perentoria. En los tres supuestos el procedimiento de revisión constitucional es el simplificado del artículo 167.
No es sencillo anticipar cuál pudiera ser la siguiente modificación de la Constitución. De continuar la misma dinámica, se trataría igualmente de reformas limitadas a aspectos muy puntuales y que no afectaran a las materias reservadas al procedimiento agravado.
Sin embargo, como he indicado, son varios los preceptos cuya redacción, cuarenta y cinco años después, podría ser revisada con vistas a la adaptación a los cambios políticos, sociales o económicos, sin que ello deba ser interpretado en detrimento de la estabilidad. En mi opinión, no beneficia al texto constitucional que su reforma se perciba como una anomalía o un síntoma de debilidad, aunque, sin duda, es imprescindible que cualquier alteración de la Constitución sea afrontada con el ánimo de obtener consensos equivalentes a los que permitieron su nacimiento.»
José Joaquín Jiménez Vacas (Doctor en Derecho, investigador colaborador del Centro de Investigación para la Gobernanza Global (CIGG) de la Universidad de Salamanca (USAL)
«En la Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978) se han previsto dos procedimientos de reforma constitucional, tal y como se viene describiendo, uno ordinario (art. 167) y otro agravado (art. 168). La existencia de estos dos procedimientos, de diverso grado de rigidez, evidencia que la vigente Constitución ha optado por "agravar" el procedimiento de reforma para poder modificar determinados aspectos esenciales del sistema, antes que excluir determinadas cuestiones o preceptos de la posibilidad de reforma.
Ahora bien, la Constitución ha renunciado a definir qué se entiende por reforma total. Los Reglamentos de Congreso y Senado no prevén nada al respecto, ni siquiera con relación a la forma en que se tendría que adoptar la decisión de calificar una proposición de ley propia como de reforma o de revisión, sino que, en este punto, se limitan a reproducir el texto del propio artículo 168, sin más, y disponer a continuación cómo tendrá que discurrir su tránsito por la Cámara correspondiente.
Para terminar, quedará distinguir entre reforma y "mutación" constitucional. Ésta última, en efecto, implica transformación en la realidad de la configuración del poder político, de la estructura social, o del equilibrio de intereses, sin que dicha transformación afecte, sin embargo, al propio texto constitucional, que permanecería inalterado en su literalidad.»