El referéndum sobre la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea ha tenido como resultado que el país saldrá de la Unión, aunque con un porcentaje de votos muy ajustado: el 51,9% de los votantes a favor, y el 48,1%, en contra.
Desde su ingreso en 1973, el Reino Unido ha tenido muchos desencuentros con el proceso de integración europea. Era una gran potencia que acababa de perder su imperio. Por ser un Estado poderoso y necesario ha tratado de lograr en cada momento condiciones especiales y privilegiadas, intentando forzar a los demás Estados miembros de la Unión Europea (UE) a revisar los tratados según los gustos e intereses británicos hasta obtener un estatuto especial.
Hay varios factores, además de una torpe promesa con fines electorales, que explican esta vuelta a la carga de la reevaluación de su relación con Unión: la crisis económica y financiera —aun siendo una economía saneada—, el recelo e incomodidad con un proceso integrador que avanza cada día, la libre circulación y residencia de los ciudadanos masivamente utilizada por los nuevos miembros del Este y, sobre todo, el aumento en el apoyo electoral a los partidos populistas antieuropeos.
El premier Cameron, con su irresponsable promesa electoral de enero de 2013, presionó hasta lograr una Decisión de los Jefes de Estado o de Gobierno (18-19 de febrero de 2016) sobre la interpretación y aplicación de algunas normas europeas a fin de presentar ante la opinión pública británica unas mejoras en su relación con la Unión y hacer campaña a favor del referéndum. A pesar de ese favorable acuerdo político para el RU, el referéndum ha confirmado los riesgos de las decisiones populistas: ha dividido a la ciudadanía británica (la gente mayor contra los jóvenes, unas regiones contra otras, el riesgo de la partición del Reino Unido –Escocia independiente y el Ulster unificado con Irlanda—); la gente ha respondido de forma simple a un problema complejo; se pone en grave riesgo su economía, así como la estabilidad y el futuro de la Unión.
El “no” a la permanencia en las condiciones pactadas en la Decisión de febrero aboca al Reino Unido a escenarios inquietantes en su política interna y externa.
Las incómodas alternativas a la Unión
Se han hecho muchos análisis sobre las alternativas que tiene el Reino Unido y ninguna es creíble ni comparable con la actual: 1/ Negociar un acuerdo de retirada con una incierta relación privilegiada o no. 2/ Integrarse en el Espacio Económico Europeo (como Noruega, aceptar las normas sin participar en su adopción, humillando al Reino Unido y a los partidarios del Brexit: tendrán casi lo mismo que ahora pero no podrán influir ni participar, aceptarán nuestras decisiones). 3/ Integrarse en la EFTA (regreso a 1960, una organización de libre comercio fundada por el Reino Unido y abandonada en 1974; en ella sólo permanecen Noruega, Islandia y Suiza). 4/ Modelo suizo con cientos de acuerdos sin acceso a los servicios y la City cortocircuitada y con riesgo de deslocalización hacia el continente. 5/ Negociar un acuerdo de libre comercio con la UE. 6/ Negociar una Unión Aduanera (como Turquía) sin acceso al mercado interior. 7/ Limitar sus relaciones a las reglas de la Organización Mundial de Comercio (el trato dado a Rusia, China…).
De aquí a dos años, si no hay algún acuerdo, habrá que restablecer los aranceles y las reglas de la OMC
De aquí a dos años, si no hay algún acuerdo, habrá que restablecer los aranceles y las reglas de la OMC para los productos que procedan del Reino Unido y ellos podrán también poner un derecho aduanero a los productos que se vendan a ese país. En este trabajo no se abordan los efectos económico-financieros. Pero es claro que habrá pérdidas para todos y, posiblemente, los más perjudicados serán España (nuestro primer socio comercial, nuestro primer destino inversor, nosotros primer destino turístico) e Irlanda debido a las intensas y beneficiosas relaciones que tenemos con el Reino Unido (en términos relativos al PIB).
Reconstruir su propia red de acuerdos con el resto del mundo
Las relaciones exteriores son cuantitativa y cualitativamente comerciales y económicas. Lo primero, aquellas relaciones que tenía el Reino Unido en 1972, antes de ingresar en la Unión ya no existen y tendrá que reconstruir otras distintas.
Un efecto claro del triunfo del Brexit será la necesidad imperiosa para el Reino Unido de reconstruir toda la red de acuerdos comerciales y económicos, incluidos los de inversiones, pesqueros o medioambientales etc., que tiene tendidos la Unión con diversos países, grupos de Estados y organizaciones internacionales. Desde “mañana mismo” del triunfo de la retirada deberá comenzar a hacerlo con rapidez para poder sustituir la maraña de acuerdos que le permitan conectarse con el comercio y la economía internacional y seguir comerciando con terceros Estados y, a ser posible, antes de los dos años de plazo máximo –desde la notificación oficial de la retirada y no de la fecha del referéndum— para negociar en paralelo sus nuevas relaciones (comerciales y demás ámbitos) con la propia Unión. El propio Gobierno británico ha reconocido en su Informe The process for withdrawing from the European Union que esto le llevará bastantes años, y que no tiene garantía de que el Reino Unido negociase condiciones tan buenas como las que disfruta dentro de la Unión.
Incluirá ese veloz esfuerzo negociador el examen de los compromisos internacionales en materia medioambiental que tiene concluidos la Unión y tendrá que asumir el desarrollo normativo interno de los convenios internacionales concluidos en el marco de la Naciones Unidas y de otras organizaciones y conferencias internacionales, y que hasta ahora ejecutaba normativamente la Unión.
Todo ello, negociar acuerdos, cientos de acuerdos, y su desarrollo legislativo interno –como reconocía el Gobierno británico—, lo hará desde la inexperiencia de más cuarenta años sin sostener negociaciones, en especial las comerciales, con terceros Estados y sin la infraestructura técnico-diplomática desempeñada por la Comisión.
Un aspecto delicado de la política exterior son las sanciones comerciales, también competencia de la Unión. El Gobierno y Parlamento británicos tendrían que ejecutar en su derecho interno las sanciones decididas por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (p.e., a Corea del Norte) y decidir si mantienen en otros casos sanciones cuando la decisión se adoptó por la propia UE (p.e., a Rusia). El régimen de sanciones inteligentes a Estados, grupos terroristas e individuos ha requerido un marco jurídico sólido y coherente, además de un sistema de recursos para preservar los derechos de la defensa y tutela judicial en el marco del Estado de Derecho, todo ello hasta ahora suplido por la Unión para los veintiocho Estados.
Efectos en la Política Exterior
El abandono británico no cambiará tan rápidamente la política exterior de la Unión que probablemente seguirá siendo intergubernamental. El fuerte apego británico a una política exterior intergubernamental y a acciones limitadas en todo caso, junto a su oposición a una política de seguridad y defensa, han debilitado a la Unión como potencia con proyección global. Claro que el abandono británico no permite deducir alegremente que se generen oportunidades para la política exterior de la Unión ni menos aún que, por fin, la Unión sea un actor más integrado, coherente y activo en política exterior.
La ausencia británica no posibilitará una política exterior y de seguridad propia y de impacto. Será algo menos difícil, quizás funcione algo mejor, quizás, pero las percepciones y sensibilidades siguen siendo variadas y contrapuestas y la pérdida de confianza interna y externa por la retirada puede llevar a la Unión a la confusión y la parálisis. No habrá automatismos en los beneficios potenciales y una Unión Europea sin los británicos perderá credibilidad por su prestigio y capacidad de influencia ante el mundo. Quedará limitada la ambición y el alcance estratégico de la Unión. Se verá en esa pérdida una prueba más del declive del continente.
La aspiración de que Gran Bretaña sea una nación independiente sin ataduras y un actor relevante en el ámbito internacional no es creíble debido a la cambiante realidad internacional en la que los Estados solo controlan una parte del poder, y también a que los problemas globales son desequilibrantes, desde el cambio climático a los Estados fracasados y al terrorismo yihadista. La retirada les librará de algunas desventajas de operar a través de la UE, como son las dificultades europeas para la formulación y ejecución de una estrategia exterior fuerte y clara; pero tendría el Reino Unido que renunciar a que la Unión refleje sus intereses y prioridades. Si el Reino Unido es considerado como una potencia influyente en el mundo, si se le considera potencia, es por ser miembro de la Unión y ejercer influencia en materia de política exterior.
Aunque tiene una visión individual más proclive a proteger los intereses estratégicos de los EEUU, las aportaciones del Reino Unido son imprescindibles en la concepción de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), en la capacidad de análisis, planificación y propuesta de esta política, así como su determinación en la decisión y por sus aportaciones en la ejecución de la PESC y de la defensa. Por tanto, la retirada tendrá importantes consecuencias negativas para los intereses de política exterior del Reino Unido y también para la Unión.
La pertenencia del Reino Unido a la UE forma parte de su soft power. También puede decirse en sentido inverso, la presencia y fuerza disuasoria británica es parte considerable del soft power europeo. La interacción es mutua: se beneficia y nos beneficia por ser una economía saneada, un Estado con inmejorables relaciones exteriores y el de mayor influencia internacional de la Unión. No poder contar con su prestigio internacional nos debilitaría extraordinariamente, en especial cuando los intereses económicos y geoestratégicos se desplazan a Asia.
El Reino Unido ha sido el tradicional interlocutor de Estados Unidos dentro de la Unión. Ese papel le ha hecho especialmente valioso para los Estados Unidos y permitía a los británicos una relación más equilibrada con la superpotencia. Con el Reino Unido dentro, Estados Unidos puede influir en la Unión; fuera de la Unión, a Estados Unidos le vale poco.
Política de seguridad y defensa
Sin el Reino Unido en la Unión, habría menos oposición a la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) y a la futura política de defensa propia europea. Gran Bretaña tiene un veto permanente sobre el desarrollo de la PCSD y se ha asegurado de forma consistente de que sea compatible con la OTAN. Al abandonar la Unión, perderá esa influencia y sus temores podrían convertirse en una realidad.
Sin el RU, se perderá a una potencia nuclear y miembro del Consejo de Seguridad, así como las mejores capacidades militares disponibles. Este poder viene acompañado de una cultura estratégica: es un Estado con determinación, con influencia decisiva en el seno de la OTAN y que sabe combinar esos activos, junto a su experimentada red diplomática, para transformarlos en influencia global.
Es claro que el Reino Unido evita, en el seno de la Unión, la colaboración y profundización en la seguridad y defensa mediante estructuras nuevas. El escaso desarrollo de la PCSD no se debe solo al Reino Unido, pues si la PCSD es uno de los ámbitos menos avanzados es porque una mayoría de Estados miembros siguen siendo reacios a integrar aún más sus instrumentos de seguridad, a pesar de que la crisis debiera haber empujado a “agrupar y compartir”, coordinando los ajustes.
Cuando el premier Cameron lanzó el órdago de la retirada (enero 2013) no conocía el deterioro de las condiciones de seguridad en 2014 y 2015: el IS no era una prioridad, la tensión con Rusia no se había manifestado (hasta finales de 2013), no se habían producido las matanzas en Paris de enero y noviembre de 2015, ni la masiva migración desde Siria (primavera 2015) ni los acuerdos con Irán (primavera 2015). Ha cambiado el enfoque de la seguridad y la Unión es cada vez más propensa a asumir una parte mayor de la carga de la seguridad global por el desplazamiento de intereses de Estados Unidos hacia Asia. La Unión y el mundo occidental han tenido que reordenar sus prioridades en torno a la protección de nuestro modo de vida y las fronteras exteriores.
Es bien sabido que en el concepto contemporáneo de seguridad, los riesgos no son solo militares ni se pueden examinar aislados de los análisis referidos a la estabilidad social, económica y política de los Estados. Probablemente el mayor riesgo para la UE es el colapso de los Estados en su vecindad (Oriente próximo y medio, Asia, norte de África y Sahel…), pues en ellos anida un expansivo terrorismo global y multiplica la emigración y los anhelos de refugio. Y sabemos que no es decisiva la superioridad militar por sí sola ante el riesgo máximo que es el colapso de Estados. La dominación militar no es eficaz en el medio y largo plazo para los retos de la seguridad nacional y europea: el terrorismo yihadista infiltrado en nuestras sociedades, los Estados desestructurados y fallidos.
Reino Unido perdería la condición de miembro de Europol y de EuroJust, instrumentos que coordinan la lucha contra la delincuencia grave y organizada entre los países de la UE. La cooperación judicial penal —en concreto grandes avances como la orden de detención y entrega europea—desde 2004 entregó por la vía rápida cerca de 7.000 personas reclamadas por los Estados miembros —y la obligación de reconocimiento mutuo de decisiones judiciales— ya no sería aplicable al Reino Unido, de modo que habría que volver a los lentos, complejos e inseguros convenios internacionales de extradición y de reconocimiento de sentencias extranjeras. Se perdería eficacia, mucha eficacia. Será preciso una intensa cooperación británica y europea que evite vacíos.
Sin el Reino Unido, la Unión no podría asumir plenamente los riesgos que corre su seguridad; pero en situaciones que pongan a prueba la paz en Europa, el Reino Unido no se podrá desentender de la acción conjunta, ya como socio atlántico, ya como socio externo. Es cierto que los compromisos del Reino Unido, como los del resto de Estados europeos de la OTAN, permanecen en el seno de la organización militar atlántica..
Consecuencias intracomunitarias, en especial para España (Gibraltar)
Internamente, el Reino Unido tendría que afrontar que Escocia es abiertamente europeísta y el fantasma del independentismo se agudizará: la partición del Reino Unido será altamente probable, con los efectos de emulación que ello pueda tener en otros Estados miembros.
Los acuerdos del “Viernes Santo” (1998) para Irlanda del Norte tienen como referencia de fondo la común pertenencia de Irlanda y el Reino Unido a la Unión, proceso que se podrá ver interrumpido al salir de la Unión originando la reapertura de los controles fronterizos de personas y mercancías entre Irlanda y el Ulster. Los efectos balsámicos de la común pertenencia a un espacio común desaparecerían y la presión por la recuperación de la integridad territorial de la República de Irlanda se harán notar hasta conseguir la reunificación.
Francia dejaría de asumir en Calais el papel de frenar en el continente mismo la llegada de inmigración ilegal al Reino Unido.
La retirada británica tendrá consecuencias para Gibraltar. Los Tratados internacionales no son compartimentos estancos; el Tratado de Utrecht permite el cierre de la comunicación terrestre entre el territorio cedido de Gibraltar y el territorio español circunvecino con plena discrecionalidad por parte de España. Desde la adhesión en 1986 a los Tratados comunitarios, España perdió aquella facultad al estar obligada por la normativa europea a garantizar la libre circulación, residencia y derecho a trabajar de los nacionales de todos los Estados miembros.
La retirada del RU, al dejarse de aplicar los tratados de la Unión de aquí a dos años –y a reserva de los que se pacte entre los 27 y el Reino Unido para su salida ordenada y la futura relación—, se restablecerían para España los derechos que le reconoce el Tratado de Utrecht (cierre o apertura a discreción) para el paso de personas, vehículos y mercancías con los debidos controles unilaterales. No obstante, no tendría sentido alguno el cierre ni sería bajo ningún concepto aconsejable: por razones políticas, humanas y humanitarias, además de las económicas, el paso debe estar abierto de forma general en las condiciones que España establezca.
Así pues, España recobraría, sin las agobiantes inspecciones de la Comisión europea, la plena facultad de hacer controles tan rigurosos como estime oportuno y conveniente y, llegado el caso, cerrar el paso puntualmente cuando lo estime necesario. El trato a los gibraltareños (entrada, salida) sería el propio de nacionales de un Estado tercero. El acceso futuro a la residencia –o segunda vivienda—, así como al ejercicio de actividades laborales y profesionales podrá –y debería— limitarse o impedirse, si bien habrá que tener en cuenta el previsible acuerdo entre Reino Unido y Unión, en el que España debe estar muy vigilante para no otorgar facilidades o ventajas sin compensaciones adecuadas.
Sin embargo, en cuanto al derecho de residencia, propiedades, negocios y conjunto de derechos adquiridos en estos años de común pertenencia a la Unión por los gibraltareños, así como los del conjunto de ciudadanos británicos con residencia permanente en España, no se verán afectados, por lo que los derechos, obligaciones o situaciones jurídicas creadas durante la vigencia de los Tratados de la Unión deberán ser respetados (art. 70.1 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 (LA LEY 678/1969)). La futura transmisión de los mismos por sus titulares podría ser condicionada por España.
También Gibraltar dejará de estar sujeto a normativa de la Unión en materia de sociedades —que apenas cumple—, o a la normativa medioambiental, entre otras; y a los consiguientes controles y advertencias de la Comisión Europea. También España se sacudiría las presiones de la Comisión en la Verja.
En consecuencia, la múltiple controversia se abrirá en todos sus frentes: colonial (territorio cedido), territorial (istmo usurpado), marítima (la delimitación de los espacios marítimos) y aérea. Despertaremos todos de la anestesia que sobre los conflictos territoriales produce una organización de integración. Compartir un espacio jurídico, económico y social integrado ayuda a sublimar los conflictos territoriales.
España deberá presionar para poner fin a la laxitud gibraltareña y británica en materia de fiscalidad, sociedades, servicios y descontrol de comercio de mercancías que tanto daño causa a España y a la economía del entorno. La Verja y su pleno control debe ser un arma negociadora.
Conclusiones: un desastre histórico
El daño al proceso de integración ya se ha consumado. El tiempo gastado en dos Consejos europeos monográficos sobre la amenaza británica de retirada nos ha impedido ocuparnos seria y concienzudamente de la posibilidad de un acuerdo de paz en Siria y de poner fin al flujo de refugiados.
¿Volveremos a 1939, a 1914, al siglo XIX?
Hay que reconocer que el Gobierno conservador ha sembrado la desconfianza hacia la democracia representativa y se presenta como poco fiable en la escena internacional. Es una incoherencia y frivolidad que el Reino Unido haya echado a la suerte de un referéndum su permanencia en la Unión, cuando su salida por accidente puede desestabilizar a la Unión. Nuestra desestabilización es el mayor riesgo para la seguridad del Reino Unido.
Para los europeístas y las Instituciones europeas, curtidas en cientos de crisis, la retirada británica debería servir a la Unión para poder emprender un salto cualitativo sin frenos en la línea de reformas profundas proyectadas en el Informe de los cinco presidentes de 2015 o el todavía más ambicioso de la propia Comisión. Sin embargo, ahora calma y esperar a los procesos electorales en Alemania y Francia, y pensar con cabeza qué y cómo haremos en las reformas en 2019.
Es cierto que la Unión viene dando muestras de debilidad en su proyecto político, en especial desde las ampliaciones del siglo XXI. No nos engañemos, la causa de nuestros males son las precipitadas ampliaciones de 2004, 2007 y 2013.
Más allá de los riesgos económico-financieros, de los más limitados en las relaciones exteriores y de seguridad, el peligro es la desestabilización de Europa por la emergencia de los totalitarismos de derecha e izquierda: el nacionalismo, el proteccionismo, la xenofobia, las fronteras.
Con la retirada, el efecto dominó es un riesgo objetivo de desmantelamiento de la Unión Europea y propiciará el triunfo del populismo nacionalista (de derechas y de izquierda) en el continente y, con ello, el descontrol e inseguridad en toda Europa. ¿Volveremos a 1939, a 1914, al siglo XIX?
Sobre todo el riesgo político es de primera magnitud, puede durar más de una década y condicionar este siglo. Además del shock financiero y económico, este se puede ver multiplicado por el político. Muy mal para la Unión, pésimo para Reino Unido. Un desastre histórico para el Reino Unido, un pulso a la paz en Europa, una grave incertidumbre para la Humanidad.