I.
Introducción
La Organización Mundial de la Salud elevó el pasado 11 de marzo de 2020 la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 a pandemia internacional. Como consecuencia de la misma, y en virtud de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LA LEY 1157/1981) se publica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma estableció diferentes disposiciones para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (1) .
El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo establece las autoridades delegadas del Gobierno en el artículo 4.2 Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020)
(2) y en el inciso 3 las diferentes resoluciones (3) que se encontraban habilitados para dictar.
En concreto destacamos el artículo 5.2 Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020)
(4) el cual establece las comprobaciones que podrán realizar los agentes de la autoridad, respetando las garantías constitucionales y para evitar que se realicen actividades suspendidas por el real decreto, salvo las expresamente autorizadas, disponiendo la obligación de la ciudadanía de colaborar y no obstaculizar a los agentes de la autoridad (5) .
El artículo 7 (LA LEY 3343/2020)
(6) de referido real decreto limita la libertad de circulación de las personas, disponiendo en el artículo 20 Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020) el régimen sancionador, y en su virtud dispone que «el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio (LA LEY 1157/1981):
«Uno. El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes.
Dos. Si estos actos fuesen cometidos por funcionarios, las Autoridades podrán suspenderlos de inmediato en el ejercicio de sus cargos, pasando, en su caso, el tanto de culpa al juez, y se notificará al superior jerárquico, a los efectos del oportuno expediente disciplinario.
Tres. Si fuesen cometidos por Autoridades, las facultades de éstas que fuesen necesarias para el cumplimiento de las medidas acordadas en ejecución de la declaración de estado de alarma podrán ser asumidas por la Autoridad competente durante su vigencia.»
Por tanto, la inobservancia de las normas, y en concreto la desobediencia dará lugar a las responsabilidades administrativas o penales, dependiendo de la gravedad.
Para la eficacia de las normas se dicta la Orden del Ministerio del Interior INT/226/2020 de 15 de marzo, (LA LEY 3358/2020) por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, la cual se dirige (7) a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, especificando además como destinatarios a «los cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales y el personal de las empresas de seguridad privada.» La Orden imparte las directrices para ajustar al ámbito de las competencias del Ministerio de Interior a las medidas contenidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. En concreto nos interesa el artículo 4 Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020) que establece la «Ejecución de medidas de seguridad con ocasión de la declaración del estado de alarma.» El régimen sancionador se encuentra dispuesto en el artículo 5 Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020) inciso 1, en el sentido de establecer que:
«La ciudadanía tiene el deber cívico de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones, y conforme establecen el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981 (LA LEY 1157/1981), y el artículo 20 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes.»
Los datos se conocen al disponerse en el anexo de la Orden la «información a incluir en el parte diario de novedades remitido al CEPIC», estableciendo al respecto el deber de indicar el:
II.
Sanciones administrativas
La Orden del Ministerio del Interior INT/226/2020 de 15 de marzo establece las infracciones administrativas en el inciso 4 (LA LEY 3358/2020) disponiendo que:
«Igualmente, el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LA LEY 4997/2015), considera como infracción grave, la desobediencia o la resistencia a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.»
La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (en adelante LOPSC) establece en el artículo 32.1 LOPSC (LA LEY 4997/2015) la competencia de la Administración General del Estado y en concreto en el apartado a) del «Ministro del Interior, para la sanción de las infracciones muy graves en grado máximo.»
En el artículo se establece expresamente la canalización de sanciones a través de LOPSC remitiéndonos a los artículos 25 y siguientes LOPSC (LA LEY 4997/2015).
En concreto, el artículo 36.6 de la LOPSC (LA LEY 4997/2015) establece como infracciones graves «la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.»
Por la Abogacía General del Estado, se firmó el pasado día 2 de abril de 2020 la «Consulta sobre tipificación y competencia administrativa para tramitar y resolver procedimientos sancionadores por incumplimiento de las limitaciones impuestas durante el estado de alarma». Referido informe tiene su origen en las discrepancias que resultaron entre los criterios de diferentes Abogacías del Estado en relación a la «tipificación y determinación de la competencia administrativa para tramitar y resolver los procedimientos sancionadores que se incoen por supuestos incumplimientos de las limitaciones impuestas durante el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020)». Destaca, referido informe la importancia de documentar correctamente las denuncias, al ser el medio principal de prueba a la hora de calificar los hechos constitutivos de delito que se denuncien o de subsumir las infracciones en alguna de las conductas reguladas.
En este punto se indica en la Consulta de 2 de abril de 2020 de la Abogacía General del Estado (8) que nos encontramos ante dos posturas discrepantes a la hora de interpretar el incumplimiento de las limitaciones. Por un lado, los que sostienen que las limitaciones del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) se aprecien de forma directa y sin necesidad de un requerimiento previo de los agentes de la autoridad y los que consideran necesario un requerimiento expreso que sea desatendido para apreciar la desobediencia del artículo 36.6 de la LO 4/2015 (LA LEY 4997/2015). En este sentido concluye el Centro Directivo indica que «el artículo 36.6 de la ley Orgánica 4/2015 tipifica una infracción administrativa derivada no de la mera contravención de una norma jurídica (conducta que, como se ha indicado, es reprobable y conlleva unas consecuencias jurídicas propias en Derecho) sino del desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional». Por tanto, entiende que la desobediencia a quien actúa investido de autoridad, se le sanciona de forma adicional al mero incumplimiento. En este sentido entiende que «la infracción de desobediencia precisa necesariamente de un requerimiento expreso e individualizado por parte de la autoridad, que no resulte atendido por el destinatario de dicho requerimiento.» (9)
Siguiendo la línea estudiada de la Abogacía General del Estado (en adelante AGE), un incumplimiento sin requerimiento no puede ser sancionado de forma directa como desobediencia (art 36.6 LOPSC (LA LEY 4997/2015)). Por este motivo se considera prueba esencial y fundamental la redacción de la correspondiente denuncia a los efectos de poder determinar si concurren o no los requisitos esenciales de la desobediencia del artículo 36.6 de la LO 4/2015 (LA LEY 4997/2015).
Pero además, junto a la LOPSC (LA LEY 4997/2015) debemos citar la Ley 33/2011, de 4 de octubre (LA LEY 18750/2011) (en adelante LGSP). Referida norma en el inciso primero del Preámbulo apunta a que «los servicios sanitarios resultan imprescindibles para dar respuesta a los problemas de salud de la colectividad, pues consiguen atenuar los perjuicios de las enfermedades y permiten que se pueda recobrar la salud perdida y mejorar la calidad de vida de las personas enfermas» lo cual encaja a la perfección con la situación vivida por el COVID-19. Además, el artículo 8 (LA LEY 18750/2011) establece el deber de colaboración de los ciudadanos para el desarrollo de actuaciones de salud pública, «y se abstendrán de realizar conductas que dificulten, impidan o falseen su ejecución». Las calificaciones de las infracciones se encuentran en el artículo 57 LGSP (LA LEY 18750/2011), disponiéndose varios incisos que tipifican infracciones que podrían darse como las previstas en el artículo 57.2.a) LGSP que establece «La realización de conductas u omisiones que produzcan un riesgo o un daño muy grave para la salud de la población» y sus homólogos en grado de incidencia, los artículos 57.2.b) LGSP y el 57.2.c) LGSP. Las sanciones se encuentran previstas en el artículo 58 LGSP (LA LEY 18750/2011) y comprenden para las muy graves multa de 60.001€ hasta 600.000€, las graves con multa de 3.001 hasta 60.000€ y las leves con multas de hasta 3.000€. En este apartado debemos atender a que se trata de competencias transferidas en virtud del artículo 149.1.16 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978), correspondiendo la tramitación de los mismos a las Comunidades Autónomas. De conformidad con la consulta de la AGE los incumplimientos del real decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) serían calificables como infracciones de la Ley 22/2011 (LA LEY 15726/2011), de 4 de octubre, General de Salud Pública.
Y por último la Ley 17/2015 de 9 de julio (LA LEY 11497/2015) (en adelante LNSPC) (10) establece en su artículo 45.3.b) LNSPC (LA LEY 11497/2015) como muy grave «en las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas¸ cuando suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes.» (11) Y como leves «En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas, cuando no suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes» (12) y para las que se establecen sanciones de multa de hasta 1.500 euros (13) . De la consulta de la AGE se desprende que la aplicación de estos preceptos tendría el inconveniente de que el concepto del estado de alarma no coincide con el concepto técnico de la declaración de emergencia previsto en el artículo 2.5 LNSPC (LA LEY 11497/2015)
(14) .
Como punto final se plantea la Consulta de la AGE la concurrencia de un hecho en los diferentes ámbitos estudiados, debiendo resolverse aplicando las reglas o principios del Derecho administrativo sancionador, es decir los principios de consunción, subsidiariedad y non bis in ídem.
III.
Sanciones penales
La Orden del Ministerio del Interior INT/226/2020 de 15 de marzo, establece en el inciso 3 del artículo 5 (LA LEY 3358/2020) los incumplimientos constitutivos de diferentes tipos penales, en el sentido de:
«De acuerdo con ello, sin perjuicio de otros delitos o infracciones en los que se pueda incurrir, conviene recordar que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente pueden ser constitutivos de delitos de atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de resistencia y desobediencia, tipificados de forma específica en los artículos 550 a (LA LEY 3996/1995)
556 del Código Penal (LA LEY 3996/1995).»
El delito de desobediencia se prevé en el artículo 556 del CP (LA LEY 3996/1995) en el sentido de que:
«1. Serán castigados con la pena de prisión de tres meses a un año o multa de seis a dieciocho meses, los que sin estar comprendidos en el artículo 550 CP (LA LEY 3996/1995), resistieren o desobedecieren gravemente a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, o al personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
2. Los que faltaren al respeto y consideración debida a la autoridad, en el ejercicio de sus funciones, serán castigados con la pena de multa de uno a tres meses».
Entre las resoluciones judiciales por desobediencia en el Estado de alarma por COVID-19 debemos destacar el Auto de 16 de abril de 2020, (LA LEY 17222/2020) del Juzgado de Instrucción n.o 2 de Pontevedra (15) en el que el Magistrado apunta que la «desobediencia, que protege como bien jurídico el orden público, y subraya la necesidad de que los mandatos emitidos por la autoridad y sus agentes en el ejercicio de sus funciones sean concretos, en el sentido de que no sean desconocidos para sus destinatarios. La conducta es desobedecer, y ello supone omitir el comportamiento que impone el mandato. Para poder omitir ese comportamiento tiene que ser conocido su contenido y que fue objeto de un mandato.» Por lo que para el Magistrado la inobservancia de las normas generales solo dará lugar a un incumplimiento pero no al delito de desobediencia, el cual exige probar que se produjo un requerimiento formal, es decir un mandato y la consecuencia de incumplirla, ya que se requiere «el hecho de conocer el mandato, el deber de atenderlo y el hecho de no atenderlo».
El Real Decreto de Alarma «impone una serie de prohibiciones referidas a la circulación de personas, pero no contiene concretos mandatos a personas que infrinjan la prohibición»
La resolución está en consonancia con la Consulta antes expuesta, al indicar que el Real Decreto de Alarma «impone una serie de prohibiciones referidas a la circulación de personas, pero no contiene concretos mandatos a personas que infrinjan la prohibición» ya que el RD establece una prohibición general de tránsito, es decir, un mandato general, y su incumplimiento, si concurrieran los requisitos estudiados, supondría una infracción administrativa.
Otra cuestión de la que se habla es la reiteración de denuncias en un sujeto, para elevarlo a la categoría de delito. En este sentido (16) apunta a que se trata de una reiteración de infracciones administrativas, pero no desatiende mandatos concretos, por lo que no debe ser calificado como delito de desobediencia, si no existe un requerimiento previo.
Para otro sector, la desobediencia no requiere de requerimiento. No obstante, se ha pronunciado el TS, en su Sentencia de 29 de abril de 1983 (LA LEY 7810-JF/0000), en el sentido de prescindir del requisito del requerimiento cuando el sujeto destinatario conocía real y positivamente la orden a acatar. Se alega la STS (17) de 23 de enero de 2019 (LA LEY 4824/2019) para defender que no es preceptivo el requerimiento previo, al indicar la Sentencia que:
«no es tampoco ni ha sido nunca requisito del delito de desobediencia la previa advertencia de incurrir en tal delito de no comportarse de determinada manera. Eso representa solo una fórmula para preconstituir la prueba del dolo, y, en su caso, para dotar de mayor eficacia conminatoria al mandato. Pero el dolo, o el conocimiento de la orden, si concurren y están probados, han de dar lugar a la condena por el delito de desobediencia, aunque no existiese un previo requerimiento personal. Y, a la inversa, aunque haya requerimiento y/o advertencia, si los hechos no constituyen delito de desobediencia, no será punible. La responsabilidad por delito de desobediencia no queda al albur de la autoridad emisora de la orden de forma que solo otra decisión suya expresando la voluntad de que, de no acatarse será desobediencia, generaría la situación típica. Se desobedece la orden. No es necesario además ni una extraña condición objetiva de punibilidad —que la autoridad desobedecida haya pretendido que el incumplimiento genere responsabilidad penal—; ni un anómalo elemento subjetivo del injusto —no bastaría con desobedecer, sino además sería necesario querer cometer un delito de desobediencia—. A esas ilógicas conclusiones llegaríamos extremando el razonamiento de los recurrentes.»
Referida Sentencia resuelve un conocido asunto político, pero presuponiendo una orden de la autoridad. Es por ello que debemos apuntar al inciso de que «se desobedece la orden», por lo que se requiere el previo conocimiento de la misma y en este sentido apunta la STS ya que «el incumplimiento del mandato específico —suspender un proceso— por parte de quien inequívocamente por su cargo y por sus actuaciones previas debía sentirse interpelado y conocía la decisión del Tribunal Constitucional es desobediencia, aunque no se haya producido un superfluo requerimiento».
Del desarrollo de la sentencia entendemos que «el sujeto debe conocer el contenido del art. 556 CP. (LA LEY 3996/1995) Es decir, que el no obedecer las órdenes dadas por la Autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones es contrario a Derecho.» (18)
IV.
Conclusiones
En relación a la infracción administrativa de desobediencia, concluimos que debe concurrir el elemento del requerimiento previo para que el hecho pueda ser sancionado. Todo ello en base a los motivos expuestos con anterioridad y por los criterios que se han mantenido hasta la fecha y de conformidad con el criterio de la AGE, en el que entienden que la desobediencia precisa un requerimiento previo sin que pueda ser apreciada de forma directa.
Sobre el delito de desobediencia, como apuntaba «el delito de desobediencia solo sanciona las desobediencias a la Autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, pero no con ocasión de ellas. Esta circunstancia obedece a que, si el presupuesto de la desobediencia es la existencia de una orden, y está aún no ha emanado de quien podía dictarla, no se alcanza a comprender que pueda desobedecerse» (19)