I. La suspensión e interrupción de los términos y plazos procesales durante la vigencia del estado de alarma: análisis del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo
I. El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (en adelante, R.D.), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, contiene en su Disposición adicional segunda (LA LEY 3343/2020) (titulada «Suspensión de plazos procesales»), un apartado 1 que señala lo siguiente: «Se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo». La aplicación de esta regla queda, no obstante, exceptuada para determinados procesos civiles (el internamiento del art. 763 LEC (LA LEY 58/2000) y las medidas de protección de menores del art. 158 CC (LA LEY 1/1889)), administrativos (protección de derechos fundamentales y autorización judicial para entrar en domicilios) y sociales (procedimiento de conflictos colectivos y tutela de derechos fundamentales), según indica el apartado 3 de la Disposición adicional. Por último, en su apartado 2 se establecen peculiaridades para los procesos penales, especialmente para la fase de instrucción (posibilidad de tramitar los procedimientos de habeas corpus, las actuaciones de guardia o con detenidos, las órdenes de protección, y las medidas en materia de vigilancia penitenciaria, mujeres o menores).
Antes de continuar, puede ser oportuno recordar qué se entiende por término y por plazo desde una perspectiva procesal, una distinción a la que expresamente alude el art. 132 LEC. (LA LEY 58/2000) El término es un momento concreto (con día y hora) para realizar un acto (por ejemplo, la celebración de una comparecencia o una vista, que serán el día D a la hora H); el plazo, por su parte, abarca un período de tiempo (que puede estar fijado en días, horas, meses o años) dentro del cual se puede realizar válidamente un acto (por ejemplo, cuando se dan cinco días para recurrir en reposición: se puede presentar el escrito en cualquier día dentro de ese período de tiempo) (1) . En consecuencia, los términos se pueden suspender (es decir, que no se lleven a cabo y se pospone su celebración) y los plazos interrumpir (esto es, se detiene su cómputo, porque ya están corriendo; cuando acabe la causa de la interrupción, los plazos pueden continuar de nuevo avanzando por el tiempo restante, o empezarse de nuevo a contar desde el inicio).
II. Aunque la redacción del apartado 1 de la Disposición adicional segunda del R.D (LA LEY 3343/2020). ha suscitado algunas dudas al emplear dos palabras distintas (suspensión e interrupción) para referirse a los plazos procesales (por si eso implicaba alguna diferencia de régimen jurídico), su interpretación parece clara: si había actos fijados con fecha concreta (día y hora) para realizarse dentro del período de duración del estado de alarma, se suspendían (y habría que realizar en su momento un nuevo señalamiento); si, por el contrario, se trataba de un acto que debía realizarse en un plazo que estaba abierto al tiempo de declaración del estado de alarma, se interrumpía su cómputo mientras se mantuviera esa situación, reanudándose al finalizar ésta (es decir, que contaba el tiempo transcurrido antes de la declaración).
La distinción clásica existente entre suspensión e interrupción es aplicable al Derecho sustantivo pero no tiene un significado tan preciso en el ámbito del Derecho procesal
Ahora bien, si durante el estado de alarma se generara un acto (por ejemplo, se dictara una resolución por un Juez, Tribunal o Letrado de la Administración de Justicia) que diera lugar a una posible actuación de la parte (por ejemplo, recurrir dicha resolución), el plazo previsto legalmente para realizar aquella quedaría en suspenso (aquí no hay propiamente interrupción, porque no ha empezado a correr el plazo) hasta que finalice la alarma. Esta posibilidad podría explicar el uso que la norma hace de las palabras «suspender» e «interrumpir» aplicándolas a los plazos procesales. Con ellas se haría referencia a dos situaciones jurídicas diversas: una, cuando el plazo ya está abierto, donde se produce la interrupción de este; y otra, cuando el plazo está pendiente de abrir, en cuyo caso se procede a su suspensión. Conviene destacar a este respecto que la distinción clásica existente entre suspensión e interrupción —en cuya virtud la primera implica el mantenimiento del tiempo transcurrido del plazo, y la segunda supone empezar el cómputo de cero— es aplicable al Derecho sustantivo (muy influido por lo que sucede con la prescripción civil de acciones, que no suspende el plazo sino que lo interrumpe y determina el reinicio del cómputo), pero no tiene un significado tan preciso en el ámbito del Derecho procesal, donde esta distinción se usa no tanto dentro de la categoría de los plazos, sino más bien para diferenciar lo que sucede con estos en relación a lo que acontece con los términos (2) .
III. Como se puede observar, la Disposición adicional segunda del R.D. no hace sino aplicar con modificaciones lo dispuesto en el art. 134.2 LEC (LA LEY 58/2000), que establece —por cierto, con una redacción mucho más clara que la empleada en el R.D.— que cabe «interrumpir los plazos y demorar los términos … en casos de fuerza mayor que impida cumplirlos», señalando igualmente que el cómputo se reanuda «en el momento en que hubiera cesado la causa determinante de la interrupción o demora». Lo que el R.D. determina ope legis y, por tanto, de forma objetiva e irrebatible, es que el COVID-19 es causa de fuerza mayor que da lugar a ese desarrollo anormal del proceso y por consiguiente implica una paralización de los plazos y de los términos.
Además, en la Disposición del R.D. se sustituye el criterio del Letrado de la Administración de Justicia —que es quien tiene que declarar la fuerza mayor en el caso concreto, según la LEC— por el del Consejo de Ministros, imponiéndose la consideración gubernativa con carácter general y necesario para todos los procesos de todos los órdenes jurisdiccionales (salvo las excepciones ya indicadas). Podría plantearse si un real decreto puede modificar lo dispuesto en una norma con rango de ley —como sucede en el presente caso—, pero dado que es esa la forma jurídica que exige el art. 116.2 CE (LA LEY 2500/1978) para la declaración del estado de alarma, y que ese mismo precepto prevé que dicha decisión deba ser ratificada por el Congreso de los Diputados, es lógico deducir que aquel tiene una fuerza análoga a la de una ley (como sucede con los decretos leyes) y que, por lo tanto, se ha cumplido al menos la exigencia formal necesaria para modificar lo dispuesto en la LEC. Así lo indicó expresamente el Tribunal Constitucional en su STC 83/2016, de 28 de abril (LA LEY 40458/2016), cuando se tuvo que pronunciar precisamente sobre el carácter jurídico formal que correspondía al real decreto por el que el Gobierno declaró el estado de alarma en el caso de la huelga encubierta de los controladores aéreos (3) .
También se ha puesto en duda si la suspensión de plazos procesales es una medida autorizada por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LA LEY 1157/1981) (4) . En nuestra opinión, aunque no está expresamente prevista, tampoco aparece como prohibida y puede entenderse cubierta en la habilitación general que tiene el Gobierno para adoptar en el estado de alarma las que resulten necesarias para la protección de los derechos en situaciones de urgencia.
El fundamento, por tanto, de lo dispuesto en la Disposición adicional segunda del R.D. no se encuentra en la economía procesal (que, evidentemente, no se consigue, porque los procesos se van a demorar como consecuencia de la suspensión o la interrupción), sino en la seguridad jurídica (porque así los litigantes y demás sujetos del proceso saben a qué atenerse y que no tienen que realizar actuación procesal alguna ni van a perder buenos derechos mientras dure el estado de alarma) y en la justicia (porque se considera —con razón— que las circunstancias derivadas de la epidemia pueden impedir —por enfermar las partes, sus allegados, los profesionales que les asisten o incluso los integrantes del órgano judicial, o por las dificultades de movilidad para acceder a las fuentes de la prueba o incluso al propio despacho u oficina o a la sede judicial— la correcta defensa de las posiciones de las partes y que, en definitiva, se consiga alcanzar la solución más justa, esto es, la más ajustada a la realidad fáctica y jurídica).
La finalidad de la norma no es, pues, otra que la de mantener congeladas las actuaciones de las partes que se encuentran pendientes y esperar a que todo se normalice para continuar con ellas cuando termine el estado de alarma. Conviene insistir en que el hecho de retrasar la realización de determinados actos a un momento posterior a la finalización de aquel encuentra su sentido únicamente cuando se aplica a los correspondientes de las partes, en aras de la protección de sus derechos y garantías, y no a aquellos que debe realizar el órgano jurisdiccional, para cuya paralización no se requeriría una norma específica, pues su retraso no conlleva pérdida alguna de derechos sino, en su caso, una corrección disciplinaria para el responsable (a la que aquí no habría lugar, al existir causa justificada).
IV. De lo expuesto hasta ahora se pueden extraer varias conclusiones importantes en relación con la Disposición adicional segunda del R.D. de declaración del estado de alarma, en lo atinente a la suspensión o interrupción de los plazos y términos. En primer lugar, hay que destacar que lo que se suspende o interrumpe en esa Disposición son exclusivamente los plazos o los términos de naturaleza procesal —de ahí que se hable de «suspensión de plazos procesales» en la rúbrica de la Disposición, o de «plazos previstos en las leyes procesales» en el texto de la norma—, y no por tanto los denominados plazos civiles u otros de naturaleza material. Por plazos (o términos) procesales hay que entender aquellos que nacen en el seno de un proceso, es decir, desde que se presenta la demanda hasta que el proceso concluye de forma definitiva, incluyéndose por tanto los actos de ejecución forzosa (5) . Asi pues, es indudable que la Disposición adicional segunda del R.D (LA LEY 3343/2020). determina la interrupción de los plazos consistentes en contestar una demanda o un recurso, impugnar una resolución judicial, etc.
Para los denominados plazos materiales (de prescripción o caducidad), propios de las acciones sustantivas, rige lo dispuesto en la Disposición adicional cuarta del R.D. (LA LEY 3343/2020): «Suspensión de plazos de prescripción y caducidad. Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren».
Es común opinión que al cómputo de los plazos de las acciones materiales no se les aplica el art. 182 LOPJ (LA LEY 1694/1985) ni el art. 133 LEC (LA LEY 58/2000), sino el art. 5 CC (LA LEY 1/1889), conforme al cual se cuenta de fecha a fecha (cuando el plazo está fijado en meses o años) o sin descontar los días inhábiles (cuando lo está en días). Sin embargo, como de acuerdo a lo dispuesto en la Disposición adicional cuarta del R.D. (LA LEY 3343/2020), el plazo material está suspendido mientras dure el estado de alarma, habría que contar los días en que este se mantenga (incluyendo los inhábiles) para añadirlos a continuación de aquel en que hubiera prescrito o caducado la acción de que se trate (6) . Como se puede observar, la norma habla de suspensión de plazos y no de interrupción, y tanto para la caducidad como la prescripción (cuando lo habitual en relación con esta última es hablar de interrupción), con lo que queda claro que en ningún caso se produce un reinicio del cómputo del plazo (que es lo propio de la interrupción), sino una reanudación del mismo a contar desde que finalice el estado de alarma (7) .
Lo mismo habría que señalar para las acciones dirigidas a anular sentencias firmes o a la declaración de error judicial, cuyos plazos de caducidad la jurisprudencia los considera materiales y no procesales (8) : habría que sumar en esos casos al plazo original los días que haya durado el estado de alarma.
Por lo que respecta al plazo para interponer el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, dado que el art. 80 LOTC (LA LEY 2383/1979) se remite a la LOPJ (LA LEY 1694/1985) y a la LEC (LA LEY 58/2000)en relación con el cómputo de los plazos, hay que entender que el previsto para interponer cualesquiera tipo de recurso o realizar cualquier actuación queda interrumpido, en aplicación de lo dispuesto en la Disposición adicional segunda del R.D (LA LEY 3343/2020). Así lo ha entendido el propio Tribunal Constitucional en un Acuerdo de Pleno de 16 de marzo de 2020 (LA LEY 3540/2020) (BOE 17 marzo 2020, núm. 71, pág. 25790) (9) . El mismo criterio favorable a la suspensión habría que aplicar al plazo de veinte días para presentar el incidente excepcional de nulidad de actuaciones (art. 241.1 II LOPJ (LA LEY 1694/1985)), al ser este no solo un sucedáneo del recurso de amparo constitucional, sino un mecanismo impugnatorio previo a este (y sería incongruente que el plazo para interponer aquel quedara suspendido, y para este no).
Lo que queda suspendido o interrumpido por la Disposición adicional segunda del RDL son actos procesales concretos, no el procedimiento en su conjunto
En segundo lugar, lo que queda suspendido o interrumpido por la Disposición adicional segunda del R.D. son actos procesales concretos, no el procedimiento en su conjunto. La norma no dice que se suspende el procedimiento, es decir, toda la tramitación del asunto, de manera que no pueda realizarse actuación alguna —como se prevé en el art. 19.4 LEC (LA LEY 58/2000) por acuerdo de las partes («las partes podrán solicitar la suspensión del proceso»), o en el art. 40.2 LEC (LA LEY 58/2000) por prejudicialidad penal («se ordenará la suspensión de las actuaciones»), entre otros muchos casos—, sino simplemente que no corren los plazos ni se celebran los actos orales ya fijados, algo perfectamente lógico habida cuenta de la situación de epidemia y confinamiento que provoca la limitación de la movilidad, la necesidad de adoptar medidas laborales y sanitarias de prevención, además de la posible afectación por la enfermedad de funcionarios, profesionales, partes o terceros.
Precisamente porque no está suspendido el proceso en su conjunto es por lo que, como hemos dicho, cabe suspender los plazos que aún no se han iniciado (pero han nacido durante el estado de alarma), o la propia norma prevé realizar determinados actos judiciales inaplazables por su carácter urgente en la instrucción penal (apartado 2 II de la Disposición adicional segunda (LA LEY 3343/2020)) o «actuaciones judiciales que sean necesarias para evitar perjuicios irreparables en los derechos e intereses legítimos de las partes en el proceso» (apartado 4 de la Disposición adicional segunda). Es más: las partes pueden válidamente presentar escritos si así lo consideran oportuno, y estos son perfectamente eficaces y deben ser proveídos por el órgano judicial, como ha reconocido una Resolución del Ministerio de Justicia (10) . Dichos escritos darían lugar a una actuación del órgano dando traslado del escrito a la parte contraria, si fuera el caso; eso sí, estaría interrumpido el plazo que tiene dicha parte para contestar al escrito presentado.
En tercer lugar, se sobreentiende que la norma solo es realmente operativa para los actos que afectan directamente a las partes, es decir, los que tienen que ser realizados por ellas, no para los actos propios del órgano judicial, quien puede seguir actuando válidamente. Evidentemente, alguno de los actos de Jueces y Letrados de la Administración de Justicia están sujetos a plazo, pero esos plazos no son perentorios (11) —algunos autores los denominan impropios (12) —, de manera que pueden no ser observados, siempre que exista causa que lo justifique (y así, es de sobra conocido que los Jueces no ponen sentencia en diez o veinte días, como les exige los arts. 434.1 (LA LEY 58/2000) y 447.1 LEC (LA LEY 58/2000), y nadie pone en cuestión la validez de aquella cuando se dicta). Lo que se pretende proteger con la suspensión o interrupción de los plazos y términos son los derechos de las partes y sus garantías básicas, no un pretendido derecho del órgano a disponer de más tiempo del que le correspondería como consecuencia de la existencia de una crisis sanitaria (sin perjuicio de que puedan existir circunstancias provocadas por ella que justifiquen una demora a la hora de adoptar las distintas decisiones).
Por último, es claro que, en el caso de la interrupción de los plazos, lo que se ha establecido en la Disposición adicional segunda del R.D (LA LEY 3343/2020). es que, una vez finalizado el estado de alarma, debe procederse no al reinicio del cómputo, sino a su continuación, que es por otra parte lo más adecuado a la finalidad que se pretende con la paralización de los plazos, como se ha expuesto con anterioridad. La situación provocada por la declaración de dicho estado debe producir un paréntesis en la actividad procesal de las partes y eso implica, por un lado, que es válido todo lo realizado con anterioridad a aquella y, por otro, que deba retomarse dicha actividad en el mismo lugar en que se encontraba al tiempo de la declaración (o donde esté al finalizar el estado de alarma, si se añadieron actuaciones durante su vigencia que, como ya se ha dicho, son perfectamente posibles y válidas).
Esta opinión no es compartida por algún autor, que considera que la interpretación más correcta del término «reanudar» los plazos que se usa en la Disposición adicional segunda debería ser la de iniciarse de nuevo el cómputo, y no continuarlo (13) . Al margen de que se comparta o no ese criterio, y como en seguida veremos, esta polémica ha perdido importancia tras la aprobación del Real Decreto-ley 16/2020 (LA LEY 5843/2020), que deja claro que los plazos tienen que volver a computarse desde el principio. Pero precisamente el hecho de que la expresión que se ha usado en esta segunda norma no ha sido la de «reanudar» los plazos, sino la de «volver a computarse», avala que lo que se había establecido en el R.D. para el fin del estado de alarma no era un nuevo cómputo íntegro del plazo, sino su continuación por el tiempo que restara.
Cuando se aplique el RD., el último día del cómputo que habría que considerar como cumplido sería el viernes 13 de marzo de 2020, puesto que dicho R.D., según su Disposición final tercera (LA LEY 3343/2020), entró en vigor «en el momento de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado"», y esta tuvo lugar en el BOE n.o 67 publicado el 14 de marzo de 2020 (14) .
II. El cómputo de los plazos procesales tras la vigencia del estado de alarma: análisis del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril
I. Al mes y poco de declararse el estado de alarma, el Gobierno ha decidido aprobar un Real Decreto-ley acordando una serie de medidas de duración limitada (pues unas operarán durante los tres meses siguientes al levantamiento del estado de alarma, y otras se prolongarán hasta el 31 de diciembre de 2020) relativas a diversas cuestiones vinculadas con el funcionamiento de los procesos y de los órganos judiciales. Nos referimos al Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril (LA LEY 5843/2020), de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia (en adelante RDL).
El art. 2 de dicho RDL (LA LEY 5843/2020) se titula «Cómputo de plazos procesales y ampliación del plazo para recurrir», y su apartado 1 señala lo siguiente: «Los términos y plazos previstos en las leyes procesales que hubieran quedado suspendidos por aplicación de lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, volverán a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente». Conviene analizar con detalle este precepto y examinar las consecuencias que tiene para los procesos pendientes y para los que se inicien después de finalizado el estado de alarma, porque, de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición transitoria primera apartado 1 (LA LEY 5843/2020): «Las normas del presente real decreto-ley se aplicarán a todas las actuaciones procesales que se realicen a partir de su entrada en vigor, cualquiera que sea la fecha de iniciación del proceso en que aquellas se produzcan».
II. En primer lugar, se observa que el art. 2 RDL (LA LEY 5843/2020) se refiere únicamente a los términos y plazos «procesales», esto es, a los regulados en la Disposición adicional «segunda» del R.D. 463/2020, por lo que queda claro que no afecta a los que anteriormente hemos denominado plazos materiales o civiles, contemplados en la Disposición adicional cuarta de dicho R.D. En consecuencia, los plazos de caducidad y prescripción de las acciones civiles (y los relativos a las acciones de impugnación de sentencias firmes) no se ven afectados por este precepto ni por el nuevo RDL, sino que rige para ellos lo dispuesto en el R.D. 463/2020 (LA LEY 3343/2020) que, como ya se dijo, consiste en la suspensión del cómputo de dichos plazos y su reanudación (desde la fecha en que quedaron suspendidos) cuando finalice el estado de alarma. Habrá, pues, que añadir al plazo ordinario, una vez se alcance la fecha de finalización prevista, los días (incluyendo los inhábiles) que duró la suspensión.
Por su parte, el Tribunal Constitucional ha aprobado un Acuerdo de Pleno de 6 de mayo de 2020 (LA LEY 6349/2020) (BOE núm. 128, de 8 de mayo de 2020, pág. 31804) donde, siguiendo el criterio del RDL, aplica el reinicio del cómputo para los plazos que estuvieran suspendidos en «todos los procesos constitucionales que ya estuvieran iniciados» (por lo tanto, no solo para amparos sino también para recursos y cuestiones de inconstitucionalidad y conflictos constitucionales). Sin embargo, difiere del RDL al no duplicar el plazo para interponer nuevos recursos, ni convertir en hábiles (ni para el cómputo del recurso de amparo ni para realizar otras actuaciones) determinados días del mes de agosto (salvo para actuaciones urgentes e incidentes de suspensión).
En segundo lugar, el precepto habla exclusivamente de la suspensión de términos y plazos, no de su interrupción. Esto supone una doble incorrección. Por un lado, los términos suspendidos (por ejemplo, una comparecencia o una vista que debía celebrarse durante el tiempo que estuvo vigente el estado de alarma) no se pueden «volver a computar desde su inicio», como dice la norma, sino que darán lugar a un nuevo señalamiento. Y los que tenían fecha señalada para un momento posterior, en principio deberían mantenerse, sin perjuicio de que también pueda solicitarse un nuevo señalamiento si concurre causa que lo justifique (arguyendo lo establecido en el art. 183 LEC (LA LEY 58/2000)). Por otro lado, los plazos a que alude el precepto no fueron propiamente suspendidos, sino interrumpidos, por lo que hay que entender que a esa realidad se refiere el precepto, porque los que estaban suspendidos por no haberse llegado a iniciar su cómputo —según lo que se expuso con anterioridad— no plantean problemas sobre cómo contarse: desde el día siguiente al momento en que se haya puesto fin al estado de alarma.
Hay que entender que lo dispuesto en la norma se aplica a los plazos procesales de cualquier proceso de cualquier jurisdicción
En tercer lugar, dado que la norma no distingue —y, en consecuencia, tampoco debe hacerlo su intérprete—, hay que entender que lo dispuesto en ella se aplica a los plazos procesales de cualquier proceso de cualquier jurisdicción, salvo aquellos que expresamente mantuvieron sus plazos incólumes de acuerdo con los dispuesto en la Disposición adicional segunda del R.D. 463/2020 (LA LEY 3343/2020). Allí se decía que la suspensión de plazos operaba «para todos los órdenes jurisdiccionales», y hay que entender que lo mismo sucede en relación con la nueva regulación, aunque no se mencione expresamente tal circunstancia.
En cuarto lugar, y este es el punto más polémico de la nueva regulación, los mencionados plazos procesales «volverán a computarse desde su inicio». Con ello se corrige el criterio fijado por el R.D. 463/2020 (LA LEY 3343/2020) que, como vimos, hablaba de «reanudación» del cómputo, lo que lógicamente debía entenderse como validando el tiempo ya corrido cuando se decretó el estado de alarma. En la Exposición de Motivos del RDL 16/2020 (LA LEY 5843/2020) se justifica esta decisión de la siguiente manera: «En aras de la seguridad jurídica resulta necesario establecer unas reglas generales para el cómputo de los plazos, optándose en el artículo 3 (LA LEY 3343/2020)por el reinicio del cómputo de los plazos y por no tomar en consideración, por tanto, el plazo que hubiera transcurrido previamente a la declaración del estado de alarma». La norma, al menos, es clara en cuanto a la manera en que debe realizarse el cómputo, pero genera muchas dudas en lo que se refiere a los concretos plazos que tienen que reiniciarse.
En nuestra opinión, dicha medida solo puede afectar a los plazos que se abrieron para realizar actos de parte, no para aquellos que afectan al órgano o están fijados ex lege como exigencia para el buen desarrollo del proceso y el cumplimiento de otras finalidades vinculadas a él. Conviene recordar a este respecto que el criterio intepretativo principal de cualquier norma jurídica es el teleológico o basado en su sentido y finalidad (art. 3.1. CC (LA LEY 1/1889): «Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras (…), atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas»), y no el estrictamente literal, que muchas veces conduce a situaciones irrazonables e inasumibles por los efectos que comportan.
Teniendo en cuenta lo anterior, hay que insistir en que la única razón que justifica la interrupción de los plazos no es la de conseguir más tiempo para que el órgano tramite o resuelva los asuntos que tiene encima de su mesa, sino la de evitar que, como consecuencia de una circunstancia imprevisible e inevitable —en este caso, la pandemia derivada del COVID-19—, las partes no puedan cumplir a tiempo su carga procesal de presentación de escritos, con el riesgo consiguiente de que, si así sucede, opere la preclusión (art. 136 LEC (LA LEY 58/2000)) y pierdan buenos derechos por causas ajenas a su voluntad. En consecuencia, el reinicio del cómputo de los plazos solo puede afectar a los vinculados con los actos intraprocesales de las partes, pero no a otros plazos que puedan establecerse en las leyes procesales. Es decir, la nueva norma supone que los plazos para contestar a la demanda o a otros escritos de la contraparte, o para recurrir resoluciones, etc., se contarán de nuevo desde su inicio (15) , pero no cabe extender este criterio a cualesquiera plazos que aparezcan en las normas procesales y que no tienen nada que ver con la garantía de derechos ni la evitación de perjuicios a las partes. Luego se insistirá en este punto, cuando se analice la interpretación que de este precepto ha realizado la Fiscalía General del Estado en relación con los plazos máximos de duración de la instrucción contemplados en el art. 324 LECrim (LA LEY 1/1882); pero conviene señalar desde ahora la importancia de esta distinción.
Por último, la norma señala que, de acuerdo con lo dispuesto anteriormente, el primer día del cómputo será «el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente». Nuevo error de concepto. Como ya se señaló al analizar el R.D. 463/2020 (LA LEY 3343/2020), los procedimientos nunca han estado suspendidos como consecuencia de dicho R.D., sino únicamente los plazos de determinados actos procesales. El propio RDL incurre en una contradicción a este respecto cuando, en la propia Exposición de Motivos, (LA LEY 5843/2020) indica que «aunque los plazos procesales han sido suspendidos en los términos que se ha descrito anteriormente, los jueces y magistrados han venido dictando sentencias y otras resoluciones y se ha continuado con su notificación en la medida en que ha sido posible en función de la reducción de actividad del personal al servicio de la Administración de Justicia». Es decir, reconoce que la suspensión ha afectado solo a los plazos, pero no a los procedimientos (por eso los Jueces y Magistrados han seguido actuando válidamente en la medida de sus posibilidades), por lo que no hay suspensión alguna de procedimiento que haya de perder su efecto. En consecuencia, lo que marca el reinicio del cómputo desde cero es el levantamiento del estado de alarma, no el de la suspensión de un procedimiento que no ha tenido lugar en ningún momento.
III. A continuación, el apartado 2 del citado art. 2. del RD (LA LEY 5843/2020)L establece que: «Los plazos para el anuncio, preparación, formalización e interposición de recursos contra sentencias y demás resoluciones que, conforme a las leyes procesales, pongan fin al procedimiento y que sean notificadas durante la suspensión de plazos establecida en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), así como las que sean notificadas dentro de los veinte días hábiles siguientes al levantamiento de la suspensión de los plazos procesales suspendidos, quedarán ampliados por un plazo igual al previsto para el anuncio, preparación, formalización o interposición del recurso en su correspondiente ley reguladora». Esta disposición se justifica en la Exposición de Motivos con el argumento de que la desaparición de la interrupción de los plazos «no suponga un colapso de las plataformas para presentación de escritos y demandas, y que los juzgados y tribunales puedan dar respuesta a todos ellos, así como que los profesionales que se relacionan con la Administración de Justicia tengan el tiempo necesario para preparar los escritos procesales en aras a proteger el derecho de defensa de sus clientes y representados». También la redacción de este apartado merece una serie de reflexiones y comentarios.
En primer lugar, la segunda justificación que se da de la norma (dar más tiempo a los abogados para presentar escritos) carece completamente de sentido: si la resolución definitiva se notificó durante el estado de alarma, no se inicia el cómputo para recurrir hasta que este no desaparece, por lo que debería bastar con el plazo ordinario previsto por la ley para el recurso de que se trate, sin que se entienda por qué ese litigante debe tener un plazo mayor para actuar. Y todavía menos razón existe para extender el plazo a los recursos que se notifiquen en los veinte días siguientes a la finalización del estado de alarma, porque no existe —al menos formalmente— motivo alguno para dar más tiempo a ese litigante para anunciar o formular su recurso. Por lo tanto, el único motivo de la ampliación del plazo es dar más margen al sistema para absorber el mayor número de escritos que previsiblemente se presentarán tras el fin del estado de alarma; pero hubiera sido preferible que se hubiera dicho así sin más, y no excusar una medida muy poco ortodoxa recurriendo a una pretendida e inexistente mayor garantía de los derechos de los justiciables.
Por otra parte, la Exposición de Motivos genera una cierta confusión al aludir al comentar este apartado a la «presentación de escritos y demandas», cuando está claro que el precepto solo afecta a un tipo de escritos (los recursos), pero no a los demás escritos y desde luego no a las demandas, cuyo plazo de presentación en su caso no está sujeto a normas procesales. Por lo tanto, hay que entender que la duplicación del plazo únicamente afecta a los recursos (y solo a algunos de ellos), pero no a cualesquiera otros actos procesales de parte (como la contestación a la demanda o a otros escritos como declinatoria, incidentes, etc.). Además, no opera para todo tipo de recursos, sino solo aquellos que se dirijan contra resoluciones definitivas, esto es, que ponen fin a la instancia o resuelven un recurso interpuesto también contra una decisión definitiva (art. 207.1 LEC (LA LEY 58/2000)). Una vez más, hay que reinterpretar el precepto, porque de forma absolutamente incorrecta, habla de resoluciones que ponen fin «al procedimiento», lo que de ser considerado desde un punto de vista literal, haría el precepto inaplicable, porque si el proceso ha terminado no cabe ya recurso alguno. Por lo tanto, hay que entender que se refiere a las resoluciones definitivas. Eso deja fuera de la aplicación de la norma (y, por consiguiente, mantienen sus plazos ordinarios) a todas las decisiones interlocutorias, es decir, a algunas de las dictadas por los Jueces (en concretos, sus providencias y autos no definitivos) y todas las dictadas por los Letrados de la Administración de Justicia (diligencias de ordenación y decretos), puesto que tras la doctrina del Tribunal Constitucional sentada en su sentencia 58/2016, de 17 de marzo (LA LEY 14162/2016) y reiterada en otras posteriores (SsTC 72/2018, de 21 de junio (LA LEY 81196/2018), 34/2019, de 14 de marzo (LA LEY 18098/2019) y 15/2020, de 28 de enero (LA LEY 845/2020)), contra los decretos definitivos de aquel siempre cabría recurso de revisión ante el Juez competente (lo que los convierte por definición en no definitivos), que debería interponerse en el plazo ordinariamente previsto por la ley.
En tercer lugar, debe aclararse que la ampliación del plazo solo se refiere al primer trámite del recurso, es decir, el anuncio o preparación cuando está previsto, o la interposición cuando estos no existen, no para ambos sucesivamente; lo contrario carecería de cualquier justificación, porque la concesión de plazo para interponer una vez preparado el recurso puede distar muchas semanas del momento en que se levantó el estado de alarma, y el funcionamiento de los Juzgados y Tribunales deberían haber asumido ya el impacto de los escritos presentados en los días siguientes a dicho alzamiento. Probablemente hubiera bastado con poner un «en su caso» separando la preparación y la interposición del recurso para que quedara claro que la ampliación de plazo opera únicamente para la primera actuación impugnatoria, pero como la técnica legislativa empleada en todo el RDL es manifiestamente mejorable, hay que deducir esa conclusión del hecho de que se vincule el acto cuyo plazo se duplica con la «notificación» de la resolución que se recurre, por lo que solo puede referirse a la primera de las actuaciones de la parte contra dicha resolución, sea esta el anuncio o preparación del recurso, sea directamente su interposición.
Al hilo de lo anterior se plantea un nuevo problema que, una vez más, resulta evidente que no ha sido tomado en consideración por el Gobierno a la hora de elaborar el RDL. La ampliación del plazo es claro que, como hemos dicho, se refiere al primer trámite del recurso previsto contra una resolución definitiva. Pero, ¿qué sucede si, como es muy habitual, una de las partes quiere interponer previamente un escrito de aclaración o rectificación o complemento de los contemplados en el art. 267 LOPJ (LA LEY 1694/1985) o 214 (LA LEY 58/2000)y 215 LEC (LA LEY 58/2000)? La redacción del precepto nos lleva a una situación absurda: no parece que pueda defenderse que el plazo para presentar el escrito de aclaración o complemento sea el doble del previsto ordinariamente, dado que esto solo se contempla para el anuncio o formalización del recurso, y no para aquel (y toda excepción debe ser interpretada restrictivamente). Ahora bien, como la resolución cuya aclaración, rectificación o complemento se pide ha sido notificada durante el estado de alarma, o en los veinte días siguientes a su levantamiento, se cumple el supuesto de hecho previsto en la norma y, en consecuencia, el plazo para anunciar, preparar o interponer el recurso contra ella, se verá ampliado en la forma prevista en el art. 2.2 RDL (LA LEY 5843/2020), con independencia de que se haya pedido o no la aclaración o el complemento. El resultado es completamente ilógico, puesto que, para cuando el Juez o Tribunal comunique lo que corresponda sobre el escrito de aclaración o complemento presentado, ya habrán transcurrido semanas desde que se notificó la resolución, por lo que el motivo que justifica la ampliación del plazo para recurrir carece ya absolutamente de sentido.
Es claro que no se amplía el plazo para formular los escritos de oposición o impugnación de los recursos de la contraparte
Por otra parte, es claro que no se amplía el plazo para formular los escritos de oposición o impugnación de los recursos de la contraparte, puesto que nada se dice de ellos en la nueva norma y, en consecuencia, quedan sujetos al plazo previsto por la ley para ellos.
IV. Para cerrar las cuestiones generales relativas a los plazos procesales, hay que señalar que el apartado 1 del art. 1 RDL (LA LEY 5843/2020) habilita a efectos procesales (por lo tanto, para el cómputo de los plazos y para la realización de actuaciones procesales) determinados días del mes de agosto de 2020: «Se declaran hábiles para todas las actuaciones judiciales, que a efectos del artículo 183 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985), se declaran urgentes, los días 11 a 31 del mes de agosto del 2020. Se exceptúan de esta previsión los sábados, domingos y festivos, salvo para aquellas actuaciones judiciales para las que estos días sean ya hábiles conforme a las leyes procesales».
Para hacer operativa esa prescripción se insta a coordinar las vacaciones de los profesionales que trabajan en los órganos judiciales (apartado 2 del art. 1 (LA LEY 5843/2020)), ignorando los intereses de los demás profesionales del foro. Pero incluso aunque se lograra tal propósito —algo harto difícil— y se consiguiera que las oficinas judiciales funcionaran completas durante esos días de agosto, no se entiende muy bien —salvo que sea únicamente de cara a la galería— ese empeño gubernamental en ganar poco más de quince días a costa de alterar la vida personal y familiar de abogados, procuradores, graduados sociales, testigos, etc., al dificultarles el disfrute de sus vacaciones, un derecho que les corresponde como a cualquier otro trabajador y que no pueden trasladar a otra época del año, cuando los responsables políticos no adoptan las medidas estructurales necesarias para paliar el secular retraso existente en la tramitación ordinaria de los procedimientos (16) .
Las principales consecuencias prácticas que se derivan de esta habilitación legal de algunos días del mes de agosto son, en primer lugar, que tales días (salvo sábados, domingos y festivos) son hábiles a los efectos del cómputo de los plazos; y en segundo lugar, que se pueden celebrar en esos días actuaciones orales en la sede del Tribunal (audiencias previas, juicios, comparecencias, etc.). El CGPJ ha recomendado a Juzgados y Tribunales que limiten los señalamientos e intenten evitar notificaciones que venzan en esos días —con lo que aun se entiende menos la razón de ser del precepto legal—, pero esa instrucción ni es vinculante ni impide que un Juzgado pueda hacer un señalamiento que expresamente está permitido por la ley (17) .
A la anterior disposición habría que añadir lo dispuesto en el art. 27.1 RDL (LA LEY 5843/2020), que fija «jornadas de trabajo de mañana y tarde para todos los servicios y órdenes jurisdiccionales» en los tres meses siguientes al levantamiento del estado de alarma, aunque parece que eso no va a implicar que los profesionales del foro tengan que acudir a juicios, vistas y comparecencias por las tardes, aunque nada es descartable (18) .
III. La aplicación del reinicio de los plazos en los procesos penales: la insostenible tesis de la Fiscalía General de Estado en relación con el artículo 324 LECrim
I. El 29 de abril de 2020 —es decir, el mismo día en que se publicaba en el BOE el RDL 16/2020 (LA LEY 5843/2020), casi sin que hubiera habido tiempo para digerir la norma—, la Fiscalía General del Estado elaboró un Informe titulado «Plazos y términos procesales, artículo 324 LECrim (LA LEY 1/1882) y notificaciones telemáticas al Ministerio Fiscal», donde se considera que el art. 2.1 del citado RDL (LA LEY 5843/2020) debe ser interpretado «en el sentido de considerar anulado el cómputo del plazo de instrucción realizado hasta la fecha de entrada en vigor del estado de alarma (…) En definitiva, una vez se alce el actual estado de alarma y, en consecuencia, deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente, el primer día hábil siguiente será el dies a quo para el cómputo de los plazos de instrucción del artículo 324 LECrim». Esto supone, según la Fiscalía, que para las instrucciones no complejas, se tendría un nuevo plazo de seis meses para investigar; para las declaradas complejas, otros 18 meses para instruir desde el día hábil siguiente al del cese del estado de alarma (esto es, sin contar todo el tiempo de instrucción anterior); si se hubiera declarado ya la prórroga de 18 meses, se dispondría de 18 más; e incluso si se hubiera ya fijado un plazo extraordinario para finalizar la instrucción, «este concreto plazo máximo comenzará a computarse desde el día siguiente hábil al cese del estado de alarma». Y tales criterios se aplicarían tanto a las causas con preso como sin él, porque la ley no distingue al respecto.
El único criterio en que la Fiscalía apoya esta sorprendente interpretación del precepto es el literal, porque entiende que la norma que impone el reinicio del cómputo ha de aplicarse a todos los plazos procesales y, por lo tanto, también a los contemplados en el art. 324 LECrim. (LA LEY 1/1882) Sin embargo, la verdadera razón por la que sostiene esta interpretación se apunta después, y revela un claro sesgo voluntarista —y hasta partidista—: «de esta manera, el Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril de 2020 (LA LEY 5843/2020), garantiza que el coronavirus COVID-19 no generará impunidad (estas tres palabras en negrita en el texto original), a la espera de la derogación del artículo 324 LECrim, repetidamente solicitada por la carrera fiscal».
II. El planteamiento de la Fiscalía General del Estado es inaceptable técnicamente e inasumible desde el punto de vista de la protección de los derechos y garantías procesales de los ciudadanos, que paradójicamente es una de las finalidades que constitucionalmente se atribuyen al Ministerio Fiscal (art. 124.1 CE (LA LEY 2500/1978)). Es cierto que el art. 2.1 RDL (LA LEY 5843/2020)establece el reinicio del cómputo de los plazos relativos a los actos procesales suspendidos por el RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), pero como ya se señaló con anterioridad, perfectamente se puede entender que únicamente se suspendieron aquellos plazos que se establecían para actuaciones de las partes —en garantía de su derecho de defensa, que podría verse impedido por las circunstancias propias de la expansión del COVID-19—, no para los que corresponden al órgano judicial ni para aquellos otros que se establecen atendiendo a otras finalidades, como es el caso que nos ocupa del plazo máximo de instrucción, que pretende garantizar el derecho del investigado a que la investigación no se prolongue más allá de lo razonable, y se respete su derecho a un proceso con todas las garantías y sin dilaciones indebidas (19) .
Siguiendo la lógica del Informe de la Fiscalía —según la cual todos los plazos procesales debe ser reiniciados—, también deberían empezar a contarse de cero los plazos máximos de prisión provisional establecidos en el art. 504 LECrim (LA LEY 1/1882), dado que son plazos procesales que se podían entender suspendidos durante el transcurso del estado de alarma (curiosamente el Informe de la Fiscalía no contiene reflexión alguna a este respecto). Creo que nadie sostendrá este planteamiento, porque aquí se ve con toda claridad que hay plazos contemplados en las leyes procesales que no se relacionan con las actuaciones de las partes, y que responden a finalidades distintas a la de la realización de un determinado trámite. Del mismo modo que la declaración del estado de alarma no ha suspendido el tiempo en que el preso preventivo ha estado encarcelado, tampoco lo ha hecho respecto de la labor investigadora de la Policía, o el trabajo y estudio de los jueces que se desarrolla durante la instrucción. Y no digamos nada si el plazo ya estaba suspendido porque estaba decretado el secreto de las actuaciones; entonces resulta aún más difícil justificar el reinicio de la totalidad del plazo de esa instrucción.
Se podría llegar a entender que se hubiera decidido prolongar el plazo máximo de instrucción por los días en que haya estado vigente el estado de alarma, si se considera que no se pudieron realizar determinadas actuaciones de investigación durante ese período de tiempo; pero carece completamente de sentido y resulta contrario al principio de proporcionalidad que por un parón que se extenderá durante dos o tres meses como máximo, se consiga una ampliación de meses o años sin que haya siquiera que justificar el perjuicio que esa suspensión ha producido en el procedimiento.
No resulta aceptable que se aproveche la situación generada por el COVID-19 para anular de facto lo dispuesto en el art. 324 LECrim
No resulta aceptable que se aproveche la situación generada por el COVID-19 para anular de facto lo dispuesto en el art. 324 LECrim (LA LEY 1/1882) mediante un indisimulado artificio técnico. Y es preferible no pensar que el cambio de criterio sobre el cómputo de los plazos (que, como ya sabemos, no se reanuda, como se decía en el RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), sino que se reinicia, de acuerdo con el RDL) responde primordialmente a esta finalidad, y que se ha intentado disimularlo mediante su generalización a todos los plazos de todas las jurisdicciones.
III. Si el Ministerio Fiscal lleva a efecto la interpretación que se contiene en su Informe, es de prever que se producirán multitud de escritos de nulidad presentados por las defensas de los investigados, arguyendo que se están realizando diligencias fuera del plazo legalmente establecido y vulnerando su derecho a un proceso con todas las garantías y sin dilaciones indebidas. El retraso provocado por la ampliación de la instrucción podría ser perfectamente tildado como desproporcionado e injustificado —porque no se debe a ninguna circunstancia concreta de la investigación de que se trate—, y podría terminar originando la nulidad de todas las diligencias de investigación acordadas fuera del plazo originariamente previsto. A eso se arriesga la Fiscalía si continúa con su «sospechosa» interpretación.
IV. Conclusión
I. El RDL 16/2020 (LA LEY 5843/2020) justifica genéricamente la adopción de las medidas que en él se contienen para «procurar una salida ágil a la acumulación de los procedimientos suspendidos por la declaración del estado de alarma cuando se produzca el levantamiento de la suspensión». Sin embargo, mucho nos tenemos que no sea así, sino más bien todo lo contrario. Aquí solo hemos analizado algunas de las medidas que en él se contemplan, pero no es aventurado predecir que generarán más conflicto del que pretenden evitar, y darán lugar a multitud de recursos y peticiones de nulidad. Cuando no está claro cómo se deben computar los plazos se está creando un terreno abonado para posteriores impugnaciones y posibles nulidades, con el grave riesgo de inseguridad jurídica que ello comporta.
Ahora nos encontraremos con que cada institución (CGPJ, Salas de Gobierno) y cada órgano (Juzgados y Audiencias) va a interpretar a su manera las normas aprobadas, generando una nueva ceremonia de la confusión. Algo del todo indeseable, máxime cuando lo que se pretende evitar es precisamente eso, es decir, que no se incrementen los asuntos ni las impugnaciones en los meses inmediatamente posteriores al fin del estado de alarma.
II. Está claro que la situación generada por la pandemia agravará los males de que adolece el sistema judicial español, y que hay que intentar minimizar sus efectos. Pero las medidas que se adopten para ello deberían acordarse después de un detallado estudio de las posibles consecuencias que pueden originar. Y no parece que este sosiego se haya producido en el presente caso, donde se han impuesto unas medidas generales, sin especificaciones, que pueden generar más problemas de los que pretende resolver.
Por otra parte, bien se podría aprovechar este momento para intentar abordar de una vez y en serio los graves problemas de funcionamiento de que adolece la Administración de Justicia española (promoviendo la actuación en red, el aumento de la plantilla judicial, la redestribución de funcionarios, o la desjudicialización de determinados procesos y actuaciones), y no pensar que todo se arregla actuando —y mal— sobre los plazos procesales, que paradójicamente son de las pocas cosas que de ordinario suelen funcionar.