I. PLANTEAMIENTO
En la misma semana,la tercera del mes de marzo de 2020, el Presidente de la República Francesa y los Presidentes de las Comunidades de País Vasco y Galicia han suspendido la celebración de las elecciones convocadas. En el caso de Emmanuel Macron, la segunda vuelta de las elecciones locales, tras constatar la noche del domingo 15 de marzo, concluida la votación de la primera vuelta, la más baja participación de la historia —el 44% del censo electoral, un 20% menos que las anteriores— en una situación de incertidumbre y semiparalización por la epidemia del tristemente famoso coronavirus. En el caso de los Presidentes de las Comunidades vasca y gallega, las elecciones a sus respectivos Parlamentos autonómicos, que habían disuelto anticipadamente (su mandato concluye el 25 de septiembre de 2020, a los cuatro años de las anteriores elecciones),elecciones a las que habían convocado por sendos decretos, publicados en sus Boletines Oficiales el día 11 de febrero, para su celebración el domingo 5 de abril. En los tres casos no se acuerda el aplazamiento para una indeterminable fecha ulterior, si no la suspensión de la celebración, es decir, se deja sin efecto la convocatoria efectuada, lo que comporta que, en su momento, habrá de efectuarse una nueva y desde el principio para el íntegro desarrollo del proceso electoral en todas sus fases y trámites; incluso en el caso francés, «desde el principio» lleva consigo también la repetición de la primera vuelta toda vez que la expresión de la voluntad popular ha quedado constatablemente distorsionada tras quedar acreditado que un elevado porcentaje de potenciales votantes optaron por la abstención ante el panorama(palabra francesa que viene perfectamente al caso) inquietante derivado de la pandemia.
La situación es inédita, carente de precedentes y de soporte o fundamento normativo, lo que ha generado no pocas dudas entre los intérpretes. La (cruda) realidad se ha sobrepuesto a la norma para llegar a la conclusión de que, si esta no lo prohíbe (que no lo hace), cuando el acto es inconciliable con la realidad el mismo no puede continuar desplegando sus efectos.
II. EL DESIDERATUM DE LA COMPLETUD DEL ORDENAMIENTO
La pretensión de la Codificación, heredera de los desconfiados protagonistas de la Revolución francesa, de completud del ordenamiento jurídico que ha de contener respuesta a cualesquiera de las controversias que puedan suscitarse, es una construcción tan ideal como irrealizable, salvo que al modo del Nobel albano Ismail Kandaré imaginemos un Palacio de las normas en el que, organizados en distintos departamentos, trabajen miles y miles de personas catalogando, cotejando, clasificando, ordenando, completando, anotando y finalmente promulgando las mismas cada jornada los trescientos sesenta y cinco días del año.
El Derecho, como toda obra humana, es imperfecta, lo que significa que, entre otras carencias, es incompleto, y ello a pesar de la vorágine normativa en la que estamos inmersos en las últimas décadas. La mayor abundancia normativa con que nos riega una maquinaria febril no ha generado mayor seguridad jurídica ni, en general, mayores beneficios a las comunidades políticas organizadas en forma de Estados, pero es una tendencia por el momento imparable, ante la que defiendo la aplicación de la técnica del presupuesto de base cero, pero si la prestigiosa editorial en la que escribo me lo permite sobre esta cuestión volveré en otro momento.
Ni la Constitución ni las leyes electorales preven la posibilidad de suspensión de la celebración de las elecciones ante causas que sobrevienen de forma imprevista e imprevisible una vez han sido convocadas
Si partimos de la falta de completud del ordenamiento jurídico, no puede extrañarnos que ni, por supuesto, las Constituciones ni, tampoco, las leyes electorales prevean la posibilidad de suspensión de la celebración de las elecciones ante causas que sobrevienen de forma imprevista e imprevisible una vez han sido convocadas. Como tendremos ocasión de referir, todo lo más las leyes electorales pueden prever el aplazamiento del acto de la votación en determinadas circunstancias, pero ni siquiera en el supuesto de declaración de alguna de las llamadas situaciones de anomalía o excepción en la vida del Estado se prevé la suspensión de las elecciones.
Si el Derecho es la personificación de la razón en un Estado que se define a sí mismo como Estado de Derecho (artículo 1.1 CE (LA LEY 2500/1978)), por más que no se contenga expresa previsión, procede la suspensión de la celebración de las elecciones convocadas al sobrevenir circunstancias imprevistas que alteren de tal manera tal celebración que las hagan irreconocibles desde el punto de vista democrático.
III. EN CONCRETO, LA FALTA DE PREVISIÓN EN LA LOREG Y EN LA LEY ORGÁNICA QUE REGULA LOS ESTADOS DE ALARMA, EXCEPCIÓN Y SITIO
1. Si es cierto que el Derecho no es tan perfecto como para ser exhaustivo y completo, es cierto asímismo que es perfectible aplicando las reglas de la lógica, aunque es también cierto que el acaecimiento de determinados hechos puede llevar al legislador a prever lo que inicialmente se le escapó,disculpen la expesion.Pero aún no nos encontramos en tal fase.
En fin, con la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LA LEY 1596/1985) (en adelante LOREG (LA LEY 1596/1985)), contiene en el artículo 84.2 la posibilidad de suspensión del acto de votación «por causas de fuerza mayor»: «Sólo por causas de fuerza mayor podrá no iniciarse o suspenderse, una vez iniciado, el acto de votación, siempre bajo la responsabilidad del Presidente de la Mesa, quién resolverá al efecto en escrito razonado» del que se enviará copia certificada, una vez extendido, sea en mano o por correo certificado, a la Junta Electoral Provincial (cuando debería ser a la de Zona, a mi entender, por la proximidad) «para que esta compruebe la certeza y suficiencia de los motivos y declare o exija las responsabilidades que resulten» de la aplicación de este precepto, únicamente encontramos un precedente que, como los que posteriormente se citan, pueden encontrarse en E. Arnaldo Alcubilla y M. Delgado-Iribarren García-Campero, Código Electoral. La Ley-El Consultor de los Ayuntamientos, 9ª edición, Madrid, 2019. Me refiero al acuerdo 57/1979 de la Junta Electoral Central de1 de marzo de 1979, en relación con la suspensión del acto de votación en varias Mesas electorales en las que no había podido iniciarse siquiera como consecuencia de la incomunicación afectante a varios municipios a causa de las abundantes nevadas. La consecuencia de aquella suspensión del acto de la votación no es otra que la posposición o aplazamiento, sin más, aplicándose por analogía lo dispuesto en el artículo 80.5 LOREG (LA LEY 1596/1985) para el supuesto de imposibilidad de constitución de la Mesa Electoral, constatada una hora después de la establecida para el inicio de la votación, es decir la convocatoria «para nueva votación en la Mesa, dentro de los dos días siguientes»,aunque como añade el acuerdo citado de la JEC siempre que la situación meteorológica lo permita.La posposición de la votación, obviamente, no es la suspensión del proceso electoral del que hablamos y al que pretendemos dar respuesta y que se produce cuando ya han transcurrido una serie de fases, pero en el que quedan pendientes otras (u otra vuelta como en Francia).
No es invocable como precedente, aunque algún comentarista lo puso encima de la mesa de debate en los días iniciales, el acuerdo adoptado por la Junta Electoral Central en la víspera de la celebración de las elecciones generales del 14 de marzo de 2004 ante las denuncias por los graves incidentes que comportaron la violación de la neutralidad exigible en la jornada de reflexión, dos días después de los terribles atentados terroristas que tuvieron lugar en Madrid el 11-M. Con toda probabilidad se suscitó la posibilidad de suspensión de la votación, pero no se llegó siquiera a plantear la consulta a la Junta Electoral Central que, por sí misma no hubiera podido adoptarla. El órgano superior de la Administración electoral española aquella noche,tras una larga reunión, declaró contrarias a Derecho las concentraciones en la sede de determinado partido político, dio traslado al Ministerio Fiscal de las denuncias e hizo un llamamiento a los poderes públicos para que garantizaran que el acto de votación discurriera el 14-M «con el orden y libertad necesarios para la efectividad del derecho de sufragio de todos los electores». Como puede constatarse la Junta Electoral Central no efectuó pronunciamiento alguno sobre una hipotética suspensión electoral. En todo caso, como apuntaba, por más que el artículo 8.1 LOREG (LA LEY 1596/1985) confiera a la Junta Electoral Central la misión institucional de «garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad», entiendo que no resulta habilitada para acordar la suspensión.
2. La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio (LA LEY 1157/1981), de los estados de alarma excepción y sitio, que desarrolla las previsiones del artículo 116 CE (LA LEY 2500/1978), está también ayuna de cualquier previsión en la materia por más que su objeto sea regular las situaciones de anomalía en la vida del Estado. Más aún el artículo 55.1 CE (LA LEY 2500/1978) determina que ni siquiera en los supuestos más graves, estado de excepción y estado de sitio, cabe la suspensión del artículo 23, es decir el derecho a la participación política, directamente o por medio de representantes libremente elegidos por sufragio universal en elecciones periódicas.
IV. LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA NO COMPORTA LA SUSPENSIÓN DE LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS CONVOCADAS
El proceso electoral, tal y como está definido en la LOREG (LA LEY 1596/1985), se concentra en cincuenta y cuatro días, los que van de la publicación del decreto de convocatoria a la jornada de votación. Por tanto, todas sus fases y trámites se compendian y comprimen de forma lógica y cronológica en ese breve lapso temporal.
Cuando había transcurrido aproximadamente la mitad de ese período sobreviene en España la crisis sanitaria más grave de las que nuestro país ha conocido en su vida contemporánea, y que finalmente, tras no pocas vacilaciones, condujo al Gobierno de la Nación a la declaración del estado de alarma, por un plazo de quince días prorrogables con autorización expresa del Congreso de los Diputados, mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020) (BOE del mismo día). Como fácilmente puede inferirse de la exposición que se hace en el apartado anterior, el Real Decreto al declarar esta situación excepcional en la vida del Estado no contiene ninguna previsión sobre las elecciones convocadas en dos CCAA del territorio español, ni podía tenerla. Dicha declaración no comportaba, por tanto, per se la suspensión de las elecciones convocadas, pese a que el Real Decreto limita, acota y modula el ejercicio de determinados derechos fundamentales como la libertad de movimiento o circulación, la libertad de reunión y manifestación y afecta a otros como la libertad de entrar y salir del territorio español, la libertad de práctica religiosa, el derecho a la educación o el derecho de propiedad. Si se quiere no deja de ser incongruente la limitación de la libertad de movimiento y la continuidad del proceso electoral hasta su culminación en el acto de votación; no deja de ser inconciliable estar confinado y ser llamado a emitir el sufragio, pero ni el Real Decreto podía haber ido más allá en este punto y, lo que es al menos tan evidente, el Gobierno central no podía sustituir al Gobierno autonómico que era el convocante y por tanto, el único habilitado para dejar sin efecto la convocatoria.
En todo caso, convendremos en que en el contexto de la crisis sanitaria en la que estamos inmersos por el COVID 19, incluso sin la previa declaración del estado de alarma no resultaba posible, mejor aún era imposible seguir adelante con los procesos electorales en curso avanzado convocados en el País Vasco y Galicia. Sus respectivos Presidentes que los habían convocado mediante decreto venían obligados a suspender su celebración por decreto, de contrario signo, en atención a las excepcionales circunstancias que las desnaturalizaban a la luz del principio democrático y ello por, al menos, tres razones fundamentales:
- a) Quedaría afectada la universalidad del sufragio por cuánto muchos electores se abstendrían involuntariamente por temor a los contactos (y posibles contagios) que se producen en las colas que se forman en los colegios electorales;
- b) Se producirían graves problemas de formación de las Mesas Electorales, cuyos miembros han de estar prácticamente codo con codo en un reducido espacio;
- c) En fin, la suspensión de la campaña electoral, que ya habían anunciado los partidos políticos, priva del elemento nuclear de la competencia ínsita a toda elección; no puede haber elección sin campaña en la que las entidades concurrentes expongan y defiendan sus programas y proyectos políticos.
Constatada la ausencia de habilitación normativa expresa y la falta de precedentes, de un lado, y la imposibilidad material de celebración de las elecciones el 5 de abril, en condiciones de libertad, objetividad y pureza, entiendo perfectamente justificado, desde el punto de vista jurídico-constitucional que las autoridades convocantes, los Presidentes las Comunidades Autónomas, hayan procedido a la suspensión de la convocatoria del 5 de abril, dejándola sin efecto. Procederá que,una vez superadas las circunstancias extraordinarias vigentes,dicten nuevo decreto de convocatoria, que deberá desarrollarse en su integridad.
V. LOS DECRETOS DE SUSPENSIÓN DE CELEBRACIÓN DE LAS ELECCIONES DEL PAÍS VASCO Y GALICIA
Constatado que es el titular de la competencia quién puede suspender el acto que ha dictado en su ejercicio, por supuesto motivadamente, y que, en el caso, es al mismo a quién corresponde examinar y ponderar las circunstancias y elementos concurrentes para la adopción de la decisión, hemos, para concluir, de dar cuenta de los decretos de los Presidentes de las Comunidades vasca y gallega por los que dejan sin efecto la celebración de las elecciones a sus Parlamentos autonómicos como consecuencia de la crisis sanitaria derivada del COVID-19. Ambos contienen un amplísimo preámbulo o justificación que viene a ser como una suerte de dictamen jurídico en el que amparar su decisión.
Ambos se refieren a la elevación por la OMS, el 11 de marzo de 2020, de la situación de emergencia de salud pública a pandemia internacional, a los actos adoptados en su ámbito territorial por el Gobierno autonómico y a la declaración del estado de alarma con expresión de algunas de las medidas restrictivas que contiene y que afectan a la libertad de circulación de personas, a la movilidad y al ejercicio de actividades, así como la apertura de establecimientos y locales. Como dice el Decreto 45/2020, de 18 de marzo (LA LEY 3789/2020) del Presidente de la Xunta de Galicia (DOG del mismo día) «estas medidas, necesarias para la protección de la salud pública, resultan, con todo, incompatibles con el normal desarrollo de un proceso electoral y, por tanto, de libre y normal ejercicio del derecho de sufragio. Así, resulta claro, por ejemplo... implica la imposibilidad de desarrollo, prácticamente total, de la campaña electoral. Una votación sin una campaña electoral… dificulta al debate público y las posibilidades de que el electorado pueda conocer los programas de las candidaturas». Más sobrio el decreto 7/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3677/2020), del Lehendakari vasco (BOPV del 18) dice:
«Las medidas de suspensión de actividades públicas y de aislamiento social para contener la propagación del virus suponen un impedimento a la realización de las normales actividades de propaganda y captación de sufragios propia de la campaña electoral.
Una votación en la que no cupiera efectuar una campaña electoral en condiciones dificulta el debate público entre las personas candidatas y las posibilidades de que el electorado pueda conocer los programas de las diferentes candidaturas para orientar su elección de voto.
Aunque la temporalidad inicial de las medidas hasta ahora adoptadas no alcanza al día de la votación, su incidencia directa en la campaña electoral afectaría a la propia elección y, además, existe la probabilidad cierta, conforme a las previsiones de los expertos epidemiólogos, de que la situación de emergencia sanitaria dure varias semanas hasta llegar a su fase descendente, incluyendo, por supuesto, la fecha de votación inicialmente prevista.
El normal desenvolvimiento de la celebración de la cita electoral conlleva desplazamientos físicos de personas, congregación de ciudadanos en espacios públicos cerrados y limitados, presencia de multitud de elementos físicos inevitables (urnas, cabinas, papeletas y sobres, etc.).»
El primero de los Decretos constata el silencio legal y la necesidad de «buscar una solución integradora y conforme al bloque de constitucionalidad» entre las medidas que deben regir durante la crisis y las exigencias que comporta el ejercicio del derecho de sufragio con todas las garantías. Menciona, aunque sin cita expresa, la doctrina del Tribunal Constitucional y la naturaleza del proceso electoral que «es incompatible con una apertura indefinida de la determinación de los resultados», y también que la LOREG (LA LEY 1596/1985) no es ajena a la posible existencia de circunstancias extraordinarias que pueden incidir en el proceso electoral, a cuyo efecto mencionar ya citado artículo 84 y añade el 95 que más bien nada tiene que ver pues se refiere al escrutinio general. Con todas las cautelas, conociendo, pues, que se estaba dando un salto (imprescindible) en (y ante) el vacío normativo, se concluye que «una interpretación sistemática, finalista, integradora y con dimensión constitucional (como no podía ser de otra forma) del marco normativo derivado de la declaración del estado de alarma impone, en aras a la efectividad del derecho de sufragio y de su ejercicio con las debidas garantías, dejar sin efecto la celebración de las elecciones convocadas», a la que llega el Presidente «oídos los grupos políticos más representativos y la Junta Electoral de Galicia»
El iter del Decreto del Lehendakari vasco es parcialmente distinto pues, en primer término, da cuenta de que la Administración Electoral había previsto medidas preventivas a aplicar en los locales electorales para minimizar los riesgos de contagio (por cierto, aplicadas en la primera vuelta de las elecciones locales francesas), y de la constatación de la insuficiencia de las mismas a la vista de la evolución de la situación de emergencia, para concluir que: «No existen mecanismos alternativos que permitan garantizar en las próximas semanas al conjunto de la ciudadanía, y en especial a las personas que pudieran estar en aislamiento o contagiadas, el derecho de participación y el libre ejercicio del derecho de sufragio con riesgo cero para la salud pública. La situación de emergencia sanitaria actualmente existente resulta un elemento imprevisible e inevitable que impide la celebración de las elecciones al Parlamento Vasco el día 5 de abril de 2020 por resultar materialmente imposible en estas condiciones, desde la perspectiva de salud pública, poder garantizar la participación de los ciudadanos y ciudadanas y el libre y normal ejercicio del derecho de sufragio».
Reconoce también el Decreto del Lehendakari el silencio de la legislación electoral, pero ante el mismo no cabe la inacción o falta de reacción ante una situación de «imposibilidad material de continuar con en el proceso electoral garantizando la participación de la ciudadanía». Y ello porque «el silencio de la ley no excluye (ni prohíbe ni impide, por cierto) la necesidad de una regla de conducta para casos no previstos, atendiendo a los principios generales contenidos en la propia legislación electoral», para supuestos de fuerza mayor.
En virtud de ello se dejan sin efecto la celebración de las elecciones convocadas para el 5 de abril, por lo que, en su momento, cuando se constate el alzamiento de la declaración de emergencia sanitaria, es decir, la vuelta a la normalidad, se procederá a la nueva convocatoria.
VI. LA NUEVA CONVOCATORIA ELECTORAL
Cuando se retorne a la normalidad y funcionamiento regular del Estado, los Presidentes de las dos Comunidades Autónomas «activarán» de forma inmediata la nueva convocatoria electoral. Aunque es una facultad propia de los Presidentes en el artículo 2 en ambos casos se prevé que la nueva convocatoria se realizará por decreto de los mismos pero «oídos los partidos políticos», lo que comporta la apertura de un trámite formal de consultas con los representantes de los más significativos y que ha de versar, básicamente, sobre la fecha, a mí juicio teniendo en cuenta que el mandato de los respectivos Parlamentos finaliza el 25 de septiembre de 2020.
Los nuevos decretos de convocatoria de elecciones no podrán establecer la reanudación de las fases restantes del proceso electoral desde el momento en que se produce la suspensión
Los nuevos decretos de convocatoria de elecciones no podrán establecer la reanudación de las fases restantes del proceso electoral desde el momento en que se produce la suspensión, sino que han de prever el desarrollo integral y completo del mismo en todas sus fases. Son unas nuevas elecciones, por lo que quedan sin efecto todos los actos consumidos desde la publicación de los decretos el 11 de febrero. No cabe la convalidación total o parcial de los trámites y las actuaciones realizadas: exposición de las listas del censo electoral, designación de representantes de administradores ante la Administración electoral, presentación y proclamación de candidaturas, solicitudes de voto por correo de las residentes en España o solicitudes de voto por los españoles inscritos en el CERA, distribución de espacios, soportes o locales para la propaganda electoral. A mí juicio la clave se encuentra en el artículo 39.1 LOREG (LA LEY 1596/1985): «para cada lección el censo electoral vigente será el cerrado el primer día del segundo mes anterior a la convocatoria». En consecuencia, el censo que regirá en las elecciones vascas y gallegas cuando tengan lugar no será el del 1 de diciembre de 2019,como en las suspendidas, sino el que corresponda.Al ser el universo de electores distinto el proceso electoral es también distinto.El censo condiciona el propio proceso que es, en fin, completamente nuevo.