El Abogado General Sr. Pikamäe ha dictado sus conclusiones en los asuntos acumulados C-451/19 y C-532/19 donde interpreta el artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957) en relación con la normativa española que deniega el permiso de residencia al ciudadano de un tercer país, hijo menor de edad, extracomunitario, del cónyuge extracomunitario de un ciudadano de la Unión por la única y exclusiva razón de no cumplir éste los requisitos establecidos en el precepto.
Antecedentes
Las cuestiones que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha plantea al Tribunal de Justicia versan sobre la interpretación del artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957) sobre el reconocimiento del derecho de residencia de nacionales de países terceros miembros de la familia (el hijo de la mujer y el marido, respectivamente) de un ciudadano español que no ha ejercido su derecho de libre circulación, así como la potencial obligación de proceder al examen concreto e individual de si hay una relación de dependencia entre los miembros del núcleo familiar. Las cuestiones surgieron en el marco de litigios que enfrentan a la Subdelegación del Gobierno en Toledo con nacionales de países terceros respecto a la denegación por parte de esta de las solicitudes de esas personas para obtener una tarjeta de residencia como miembros de la familia de un ciudadano de la Unión. Dichas personas invocan un derecho de residencia derivado y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el estatuto de los ciudadanos de la Unión. El Tribunal de Justicia tendrá así ocasión de precisar su jurisprudencia sobre el derecho de residencia derivado que, en determinadas circunstancias excepcionales, debe reconocerse a un nacional de un país tercero con arreglo al artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957).
En sus conclusiones, el Abogado General estonio, Sr. Pikamäe, explica que el artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957) confiere a toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro el estatuto de ciudadano de la Unión. Dicho artículo se opone a medidas nacionales, como las decisiones de denegar la residencia a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, que tengan por efecto privar a los ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por su estatuto, incluso cuando el ciudadano de la Unión de que se trate no haya ejercido su derecho de libre circulación. El Abogado General recuerda que el Tratado no confiere a los nacionales del país tercero ningún derecho autónomo, sino derechos derivados de los que tiene el ciudadano de la Unión. La concesión de esos derechos derivados se basa en la consideración de que no reconocerlos puede suponer un menoscabo de la libertad de circulación del ciudadano de la Unión que, por haber una fuerte relación de dependencia, podría tener que abandonar el territorio de la Unión para mantener ese lazo familiar.
El Abogado General recuerda que el reconocimiento entre dos adultos miembros de una misma familia de una relación de dependencia que pueda generar un derecho de residencia derivado solo es posible en casos excepcionales. El Tribunal de Justicia, en su sentencia de 27 de febrero de 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Cónyuge de un ciudadano de la Unión) (C 836/18), consideró que no existe semejante relación de dependencia por el mero hecho de que un nacional de un Estado miembro, mayor de edad y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, y su cónyuge, mayor de edad y nacional de un país tercero, deban vivir juntos en virtud de las obligaciones que dimanan del matrimonio según el Derecho del Estado miembro del que es nacional el ciudadano de la Unión. En esa misma sentencia, el Tribunal de Justicia declaró contraria al artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957) la práctica de las autoridades españolas consistente en denegar el permiso de residencia a un nacional de un país tercero, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, por la única razón de que este último no dispone de recursos suficientes para sí y ese nacional de un país tercero (ni de un seguro de enfermedad). En ese caso, a diferencia de en los presentes, no había en el núcleo familiar hijos a cargo que fueran ciudadanos de la Unión. El Sr. Pikamäe subraya, a este respecto, que, debido a su vulnerabilidad, los menores requieren una protección reforzada por parte de las autoridades nacionales. Aunque son estas quienes deben valorar la situación de las familias de que se trata, el Tribunal de Justicia puede orientar al Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha para que este lleve a cabo por sí mismo un examen exhaustivo de los hechos.
En el asunto C-532/19, un nacional de un país tercero que ha contraído matrimonio con una nacional española que nunca ha ejercido su libertad de circulación dentro de la Unión, desea conseguir un permiso de residencia en España. De su unión ha nacido una hija, de nacionalidad española. Actualmente esta es aún menor de edad, sin que tampoco haya ejercido su libertad de circulación. El Abogado General estima que para determinar si hay una relación de dependencia en este caso no solo debe tenerse en cuenta la posible dependencia material de esa niña con respecto a su progenitor, nacional de un país tercero, sino también la importancia de su relación afectiva con este último y las consecuencias que su partida podría provocar en el equilibrio psicológico de esa niña. El Abogado General destaca la importancia primordial que el Derecho de la Unión concede al respeto de la vida familiar y al interés superior del menor. Estas consideraciones implican, en particular, tener en cuenta la necesidad para un menor de mantener relaciones personales y contactos directos con sus dos progenitores.
Recuerda además que el respeto del conjunto de derechos fundamentales garantizados por los Tratados a cualquier ciudadano de la Unión por razón de su estatuto debe primar sobre los intereses meramente económicos de los Estados miembros. Por ello, considera que no debiera denegarse al nacional del país tercero la obtención de un permiso de residencia basado en el artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957) por la única razón de que la madre de su hija, ciudadana de la Unión, podría asumir íntegramente la guarda y custodia de esta en territorio español: un enfoque centrado en la capacidad económica de la madre no tiene en cuenta suficientemente el interés superior de esa hija en mantener una relación duradera y beneficiosa con su padre.
El Sr. Pikamäe señala que la circunstancia de que el progenitor asuma seriamente sus obligaciones legales para con el niño constituye una prueba, entre otros indicios pertinentes, de la existencia de una relación de dependencia. El tribunal español debe pues centrar su atención en el papel que cada uno de los progenitores ejerce en el seno del núcleo familiar según sus capacidades y aplicar los elementos interpretativos que el Tribunal de Justicia proporcione en la sentencia que pronunciará en los presentes asuntos. El tribunal español también deberá determinar si hay convivencia de los miembros de la familia y, en su caso, en qué circunstancias. Una de las cuestiones que debe aclarar es si la convivencia se caracteriza por una continuidad y una estabilidad que evidencian vínculos de afecto y unión y demuestran la existencia de mutuo socorro entre las personas de que se trata. En opinión del Abogado General, debe reconocerse la existencia de una relación de dependencia entre el ciudadano de la Unión menor y su progenitor nacional de un país tercero, cuando este último conviva con la madre de dicho menor y, en consecuencia, ambos progenitores compartan diariamente la guarda y custodia y la carga legal, afectiva y económica de ese hijo, y ello aun cuando el otro progenitor sea ciudadano de la Unión y disponga consiguientemente de un derecho incondicionado a permanecer en el territorio del Estado miembro de su nacionalidad.
Si bien los Estados pueden negarse a conceder el derecho de residencia a nacionales de países terceros por razones relacionadas con el mantenimiento del orden público o la salvaguardia de la seguridad pública, el Abogado General recuerda que esa denegación no puede ser automática, sino que cada caso debe ser objeto de un análisis individual. En este caso concreto, considera que una denegación basada en que el nacional del país tercero que es padre de un menor ciudadano de la Unión haya sido condenado por la comisión de delitos contra la seguridad vial.es manifiestamente desproporcionada en relación con el objetivo de garantizar la seguridad en el tráfico.
Por consiguiente, el Abogado General concluye que en este caso no cabe excluir en principio que el nacional del país tercero disponga de un derecho de residencia derivado con arreglo al artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957)
. Ello solo sería así si el tribunal español comprueba que entre el padre y su hija menor, ciudadana de la Unión, hay una relación de dependencia de tal naturaleza que, de serle denegado al padre el derecho de residencia, la ciudadana de la Unión dependiente se vería obligada a abandonar el territorio de la Unión, viéndose así privada del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos que le confiere su estatuto.
El asunto C-451/19 se refiere a una familia formada por una nacional de un país tercero, que ya tiene derecho de residencia en el territorio español su esposo, nacional español que nunca ha ejercido su derecho de circulación dentro de la Unión, y su hijo menor, también de nacionalidad española y que nunca ha ejercido su libertad de circulación. En este caso el permiso de residencia lo ha solicitado el esposo para su hijastro, hijo de una relación anterior de su esposa.
Aplicación de la Directiva sobre el derecho a la reagrupación familiar
El Abogado General considera que no debería descartarse la aplicación de la Directiva sobre el derecho a la reagrupación familiar cuando el reagrupante sea nacional de un país tercero y progenitor de un ciudadano de la Unión. En su opinión, la jurisprudencia debería reconocer que el hecho de ser cónyuge de un ciudadano de la Unión no excluye la posibilidad de solicitar la reagrupación familiar con arreglo a la referida Directiva. En este sentido, el Sr. Pikamäe señala que, habida cuenta de que la solicitud de reagrupación familiar no procede ni del hijastro ni de su madre, sino del esposo de su madre, ciudadano de la Unión, el tribunal español debería examinar el posible derecho a la reagrupación familiar del hijo (hijastro del ciudadano de la Unión) con su madre, con arreglo a dicha Directiva. Al tramitar esa solicitud las autoridades nacionales deberán comprobar que se cumplen todos los demás requisitos legales, entre ellos contar con recursos suficientes, a que se refiere la Directiva.
Si el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha llegara a la conclusión de que, en la fecha en que se denegó la solicitud de tarjeta de residencia, esa persona no podía beneficiarse del derecho a la reagrupación familiar con arreglo a la Directiva, deberá examinar si en esa fecha podía disfrutar, pese a ello, de un derecho de residencia derivado. El Abogado General aconseja al tribunal español centrarse en la relación de dependencia entre la madre y su hijo ciudadano de la Unión (medio hermano del nacional de un país tercero), aun cuando dicho nacional sea el que realmente se ve afectado de manera directa por la negativa de las autoridades nacionales a reconocerle el derecho de residencia. En función de este planteamiento, esta persona debería poder obtener de la citada disposición un derecho de residencia.
Apreciación del Abogado General
Por lo tanto, el Abogado General concluye que no cabe descartar en principio que en este caso esta persona disponga de un derecho de residencia derivado con arreglo al artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957). Solo sería así si el tribunal español comprueba que entre su madre, nacional de un país tercero, y su hijo menor, ciudadano de la Unión, hay una relación de dependencia de tal naturaleza que, de serle denegado a su hijo mayor el derecho de residencia, el ciudadano de la Unión dependiente se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión, viéndose así privado del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por dicho estatuto.
Como conclusión a ambos asuntos, el Abogado General declara que no puede excluirse en principio que el nacional del país tercero tenga un derecho de residencia derivado con arreglo al artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957)
. Sin perjuicio de la apreciación que corresponde realizar al Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha a la luz del derecho al respeto de la vida privada y familiar, así como de la obligación de tener en cuenta el interés superior del menor, el Abogado General señala que en ambos litigios los ciudadanos de la Unión parecen encontrarse en una relación de dependencia de tal naturaleza que, en caso de denegarse el derecho de residencia al nacional del país tercero, el ciudadano de la Unión dependiente se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión, viéndose así privado del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por dicho estatuto.
El Abogado General reitera que la práctica administrativa española no es compatible con el artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957), pues no sigue las pautas de análisis por él expuestas, sino que se caracteriza por la negativa a conceder un permiso de residencia a un nacional de un país tercero, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, por el mero hecho de que este último no dispone de recursos suficientes para sí y para ese miembro de su familia (ni de un seguro de enfermedad), sin examinar si existe entre ambos una relación de dependencia tal que obligaría, de hecho, al ciudadano de la Unión a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto si ese miembro de la familia se viera privado de un permiso de residencia en territorio español.
Por consiguiente, el Abogado General, en primer lugar, propone al Tribunal de Justicia que, en su futura sentencia, responda al Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha que el artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957) se opone a que un Estado miembro deniegue el derecho de residencia a un nacional de un país tercero que es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión adulto, nacional del mencionado Estado miembro y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, por la única razón de que dicho ciudadano de la Unión no dispone, para los miembros de la unidad familiar, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social nacional, cuando en el seno de la familia existe una relación de dependencia de un ciudadano de la Unión y, en particular, de un menor, de tal naturaleza que, en caso de que se deniegue el derecho de residencia al nacional del país tercero, el ciudadano de la Unión dependiente se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión Europea en su conjunto, quedando así privado del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por dicho estatuto.
En segundo lugar, reitera que el artículo 20 TFUE (LA LEY 6/1957) debe interpretarse en el sentido de que, por el mero hecho de que un nacional de un Estado miembro, mayor de edad y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, y su cónyuge, mayor de edad y nacional de un país tercero, estén obligados a vivir juntos en virtud de las obligaciones que dimanan del matrimonio, según el Derecho del Estado miembro del que es nacional el ciudadano de la Unión, no existe una relación de dependencia que pueda justificar la concesión de un derecho de residencia derivado al amparo de dicha disposición.