I. Introducción a la militarización del orden público
La seguridad en España durante el siglo XIX se encuentra marcada por dos vertientes claramente diferenciadas. De un lado, las misiones de guerra clásica o tradicional, tanto exteriores como internas, asignadas al Ejército de manera indiscutible, y de otro, el mantenimiento del orden público interior. Este último aspecto, el orden público, será el que genere mayor controversia en el sistema de organización policial de la Administración a causa de la inconcreción legislativa, la coexistencia de una pluralidad de cuerpos policiales, la ausencia del principio de coordinación administrativa y la falta de especialización.
Los textos constitucionales decimonónicos no asignan al instituto militar misiones concretas —a excepción de la Constitución de 1812 (LA LEY 1/1812) que en su art. 356 establece como tales la defensa exterior y el orden interior—. Dichas misiones se deducirán a partir de las facultades atribuidas al Rey para la conservación del orden público interno y la seguridad exterior, su mando operativo sobre el Ejército, la competencia para declarar la guerra y ratificar la paz, o la contracción de obligaciones internacionales mediante Tratados de ámbito militar.
En este sentido, el desarrollo legislativo del precepto anterior se concreta, aunque también de manera abstracta, en las leyes reguladoras del Ejército y de la Armada, ambas de 1821. Así, el art. 6 de la Ley Orgánica del Ejército, atribuye a la institución castrense la defensa exterior, la protección de la libertad política, del orden público y resto del ordenamiento, circunstancia que se proyectará posteriormente sobre el art. 2 de la Ley Constitutiva del Ejército de 1878, en tanto se referirá a nociones como el orden interior, la independencia de España y la defensa exterior.
Pero entonces, ¿cuál es la extensión del orden público interior que compete a la Administración militar? Este artículo pretende desarrollar la relevancia militar en la protección del orden público del siglo XIX, protagonizada fundamentalmente por el cuerpo de la Guardia Civil, así como los elementos diferenciadores que supusieron su continuidad en el tiempo.
El comienzo de la segunda mitad del siglo XIX confirma que España se encuentra en un grave estado de inseguridad pública, causado por una pluralidad de factores principales (Ramírez, 2017):
- a) una nefasta coyuntura económica;
- b) inestabilidad política;
- c) las consecuencias de la Guerra de la Independencia que pretendía expulsar a un Ejército extranjero de nuestro territorio (1808-1814);
- d) la Primera Guerra Carlista (1833-1840) y la posterior intervención francesa en 1823 mediante los Cien Mil Hijos de San Luis para restaurar el Absolutismo.
Estas circunstancias, en unión a las frecuentes revueltas civiles, pronunciamientos militares, así como una organización policial heterogénea y carente de especialización, propiciaron el caldo de cultivo idóneo para el surgimiento de otros problemas de orden público como el bandolerismo o el contrabando (Bernardo y Ardilla, 2005). Al respecto, resulta particularmente descriptiva la narración efectuada por Sidro y de Quevedo (2018) en su obra sobre la historia de la Guardia Civil:
«[...] la nación quedó plagada de partidas de malhechores, compuestas por soldados desertores valientes o indisciplinados, que ya no querían volver a las tranquilas faenas de la paz; de guerrilleros astutos y llenos de denuedo, familiarizados con aquella vida azarosa y aventurera, sin la cual les era imposible vivir; y de criminales que habían sido puestos tumultuariamente en libertad cuando la patria se había visto en mayor peligro; criminales que durante la guerra pelearon con valor a favor de su patria, pero después de acabada no podían desechar sus antiguos y malos hábitos, ni acostumbrarse a vivir en la honrada estrechez del pacífico labriego» (Sidro y de Quevedo, 2018).
El bandolerismo constituye uno de los fenómenos más perturbadores del orden público del período, configurado por la comisión de delitos contra el patrimonio en zonas despobladas o caminos por parte de individuos o partidas (1) que pretenden su lucro personal, incluso como medio de subsistencia (Silva, 2018).
Hasta el momento, la lucha contra este tipo de delincuencia se había realizado a través de una dualidad instrumental. Por un lado, tal y como afirma Meléndez (1997), mediante la aplicación del derecho de excepción contra este tipo de delitos comunes (2) (3) , y por otro, a través de la participación multidisciplinar del Ejército en tareas de orden público ordinarias, la intervención de cuerpos de seguridad regionales (4) o locales de ámbito territorial limitado, milicias e incluso grupos de vecinos armados. Todos ellos, demostrados insuficientes tanto en competencia, como en organización y presupuesto (Martínez Viqueira, 2019); (Martínez Ruiz, 2016).
II. Concepción de la guardia civil. Marco jurídico
Con esta perspectiva, el Ministro de la Guerra, Ramón María Narváez, solicita del Ministro de Gobernación, José Justiniani Ramírez de Arellano, la creación de un cuerpo armado que se dedicara a proporcionar seguridad en las zonas rurales y caminos, al objeto de excluir al Ejército de estas tareas (Lorente y Martínez, 2009). A tal efecto, el 21 de enero de 1844, comenzaron los trabajos encabezados por los Ministros de Guerra, Marina y Gobernación, planteando la creación de un cuerpo cuya denominación en estas discusiones iniciales fue la de Gendarmería.
Paralelamente, se dicta el Real Decreto, de 26 de enero de 1844, por el que se crea el ramo de Protección y Seguridad Pública, que depende directamente del Ministerio de Gobernación, a tenor de su art. 1. Continúan como autoridades civiles superiores en la provincia los Jefes políticos y se establecen en las capitales de provincia los Comisarios de distrito y Celadores de barrio, con carácter subordinado a los primeros (arts. 2 y 3). Los municipios quedarían organizados como cabeza de partido judicial, o si su densidad de población lo aconseja, a través de Comisarios y Celadores. Cierra la disposición normativa un art. 10 que sirve de origen a la posterior creación de la Guardia Civil al establecer lo siguiente:
«El Ministro de la Gobernación de la Península propondrá, con la urgencia que el servicio público reclama, la organización de una fuerza especial destinada a proteger eficazmente las personas y las propiedades, cuyo amparo es el principal objeto del ramo de protección y seguridad».
En sesión del Consejo de Ministros, de 10 de marzo de 1844, se discute si el cuerpo de seguridad que se pretende crear para tal misión debe tener naturaleza militar y dependencia orgánica del Ejército, o instituirlo mediante un estatuto civil diferenciado. Las actas de dicha sesión reflejan que, a propuesta del Presidente González Bravo, el ahora denominado Cuerpo de Guardias Civiles debe depender de la jurisdicción militar sólo en lo concerniente a organización y disciplina (Toledano, 2017). De tal modo, el 28 de marzo de 1844, se dicta un Real Decreto por parte de González Bravo, en cuyo Preámbulo, se pone de manifiesto la imposibilidad del Ejército y la Milicia Nacional para hacer frente a los graves problemas de orden público, motivando la creación de una «fuerza civil» a tal efecto. Dicha «fuerza civil» presentaría como principal ventaja un despliegue completo por todo el territorio nacional y colonias de Ultramar (Hernández, 2017), evitando la frecuente intervención del Ejército en tareas de orden público, si bien, determinando la naturaleza militar del cuerpo.
La descripción del instituto viene definida en su art. 1 como una fuerza armada de infantería y caballería dependiente funcionalmente del Ministerio de Gobernación, cuya misión está constituida por garantizar el orden público y la protección de personas y bienes, tanto en las poblaciones, como en caminos y parajes rurales —art. 2—. En cuanto a su régimen organizativo, el cuerpo se estructura en 14 tercios —uno para cada distrito militar—, 20 escuadrones y 103 compañías, correspondiendo el mando de los tercios al empleo de Brigadier o Coronel del Ejército. Además, sus integrantes deberán ser hombres voluntarios, de entre 25 y 45 años, licenciados del Ejército con buena nota, prefiriendo a Sargentos antes que Cabos, y a éstos preferentemente a soldados, a tenor del art. 14.
El germen del régimen disciplinario del cuerpo se contempla en el art. 12 del Decreto, que atribuye a la jurisdicción militar el conocimiento de las infracciones de su personal relacionadas con la organización y la disciplina, en concordancia a lo acordado en la sesión de 10 marzo antedicha.
Especialmente relevante resulta que, si bien los miembros de este cuerpo son provistos de uniformidad y armamento, se indica que el entrenamiento, es decir, el aspecto técnico del servicio, será una responsabilidad particular de cada componente —art. 11—. Vuelve a evidenciarse, así pues, un grave desacierto en cuanto a la especialización que hace pensar en la repetición de errores pasados atribuidos a cuerpos policiales previos, como la Legión de Salvaguardias Nacionales (Jiménez, 1858); (Martínez Ruiz, 2016). Profundizando en ello, y con la intención de cubrir la vaga instrumentalización jurídica de este cuerpo en el art. 12, se dicta una Circular, con forma de Real Orden, de 12 de abril, estableciendo que la organización del cuerpo se llevará a cabo por el Ministro de la Guerra —art. 1— a través de Jefes militares entendidos en la materia —art. 2—.
Como vemos, la disposición realiza una puntualización respecto a la organización castrense del Cuerpo de Guardias Civiles, aunque, sin embargo, nada se menciona en el Real Decreto de 28 de marzo ni en esta última, sobre la naturaleza jurídica del instituto. A penas se hace referencia a que se trata de un «cuerpo especial» que depende en sus funciones de Gobernación y en cuanto a organización y disciplina de Guerra, pero ciertamente sin concretar la naturaleza civil o militar del mismo y sus miembros. Naturaleza que se deberá deducir indefectiblemente del cuerpo legal, en tanto sus jefes van a proceder del Ejército y la Circular presenta una voluntad de otorgar cierta seguridad jurídica (5) , dejando un vacío legal con respecto a los licenciados que se incorporen al cuerpo.
Con esta situación, la Reina Isabel II designa al Mariscal de Campo Francisco Javier Girón y Ezpeleta, II Duque de Ahumada y V marqués de las Amarillas, para que organice la Guardia Civil en calidad de director e implemente las medidas oportunas, mediante Real Orden, de 15 de abril de 1844. Las facultades organizativas atribuidas al II Duque de Ahumada se corresponden con una organización propiamente militar, debiendo establecer la cantidad de efectivos y mandos, pero repercutiendo todos los gastos derivados en el Ministerio de Gobernación a tal efecto. Se advierte, por ende, una contradicción palmaria, dado que no parece coherente confundir partidas presupuestarias entre ministerios para organizar y estructurar militarmente una fuerza armada.
La idea de un cuerpo de estas características se encuentra impregnada por anteriores proyectos, especialmente por la Legión de Salvaguardias Nacionales (6) , y ciertamente influenciada por la Gendarmería francesa. Ello se deduce del manuscrito remitido por el Capitán Lacroix a Patricio de Escosura, a la postre autor del Decreto de 28 de marzo, cuyo contenido tampoco aportó aspectos relevantes sobre la concepción definitiva de la Guardia Civil (Martínez Viqueira, 2019). No en vano, no será el Decreto de 28 de marzo, sino el Decreto, de 13 de mayo de 1844, el que configurará el cuerpo de la Guardia Civil de manera concreta, en virtud de lo establecido por el propio II Duque de Ahumada.
El Decreto de 13 de mayo del Ministerio de la Guerra viene a suplir la falta de rigor técnico del anterior y su consecuente inseguridad jurídica, teniendo presente que el primero fue dictado al amparo del Gobierno de González Bravo y éste último, ya con Narváez en la Presidencia del Gobierno moderado. El Preámbulo esboza una serie de problemas no abordados por la anterior norma (7) y que la misma pretende solucionar, haciendo referencia a ciertas mejoras retributivas que eviten la corrupción en sus miembros o a la adjudicación de mejores medios materiales para el desempeño de sus funciones.
La Guardia Civil queda configurada, según su art. 1, con una doble dependencia del Ministerio de la Guerra en cuanto a organización, disciplina, material y haberes, y de Gobernación, respecto a sus servicios y relación con las autoridades civiles. Por tanto, se trata de un cuerpo que nace con naturaleza militar y con una vocación de servicio civil.
La organización operativa del personal queda regulada en el art. 3, y se establece en 14 tercios, 9 compañías de caballería y 34 de infantería, 14 Jefes, 232 oficiales y 5.769 miembros de tropa. Las compañías se componen de 4 secciones cada una al mando de un oficial y cada sección, a su vez, en 3 brigadas al mando de un cabo mayor, cabo 1º y segundo, respectivamente, y 10 guardias civiles. A pesar de observarse una mejor técnica organizativa del despliegue del cuerpo, se mantiene como responsabilidad particular de sus miembros el cuidado de los caballos, montura, vestuario y equipo, según el art. 13, a modo de continuidad del art. 11 del Decreto de 28 de marzo, que atribuía el entrenamiento técnico como un deber particular de sus propios efectivos (Martínez Ruiz, 1987).
No podemos decir que el Decreto de 13 de mayo constituya una enmienda a la totalidad del dictado el 28 de marzo, pero sí que se trata de una reforma de mayor calado jurídico y organizativo, estableciendo cierto estatuto jurídico sobre el instituto y sus miembros.
1. Misiones de la Guardia Civil. Desarrollo normativo
Una vez otorgada la organización básica que permite el nacimiento del cuerpo de la Guardia Civil, se hace necesario positivizar sus misiones principales, extremo que se hará mediante las siguientes disposiciones:
A) El Reglamento para el Servicio, de 9 de octubre de 1844: mediante esta disposición, con forma de Real Decreto, se regula el marco de intervención de la Guardia Civil.
Las misiones de la Guardia Civil quedan establecidas en el primer capítulo, titulado objeto de la institución, determinando su art. 1 que vienen constituidas, con carácter primario, por la conservación del orden público, la protección de personas y bienes, tanto dentro como fuera de las poblaciones, y el auxilio en la aplicación de las leyes que lo precisen (8) . Asimismo, su art. 2 establece una misión de tipo supletoria, consistente en el auxilio de cualquier otro servicio público que requiera la intervención de una fuerza armada, condicionada a que lo permita la consecución de las misiones primarias.
Mientras, la dependencia del cuerpo, regulada en el capítulo II, viene a reiterar lo establecido en el Decreto de 13 de mayo en relación a los Ministerios de Guerra y Gobernación, añadiendo el Acuartelamiento como competencia de este último.
Por otra parte, el Ministerio de Gracia y Justicia tiene la facultad de instar la intervención de la Guardia Civil, por conducto de la autoridad civil, en circunstancias de normalidad, acudiendo directamente a sus Jefes en caso de urgencia. El Ministerio de Gobernación articula la centralización y distribución de los servicios, mediante un uso adecuado de la fuerza, ostentando la competencia disciplinaria para suspender en funciones a sus miembros, correspondiendo al Ministro de la Guerra la sanción de separación del servicio, de conformidad con el art. 10. Se conserva la competencia provincial en materia de seguridad por parte de los Jefes políticos, que pueden suspender en su ámbito, al miembro de la Guardia Civil que consideren, comunicándolo al Ministerio de Gobernación al objeto de mantener o levantar la medida. Se erige, pues, el Jefe político en autoridad disciplinaria, de conformidad con el art. 13, previéndose igual medida correctiva con ocasión de acciones de insubordinación hacia los Comisarios, tal y como dispone el art. 18.
En los respectivos distritos, disponen de esta fuerza los Comisarios de Protección y Seguridad Pública, configurando el escalón inmediatamente inferior del Jefe político. Cabe reseñar que, se permite la disposición de este cuerpo en contra del criterio del Jefe político, bajo la exclusiva responsabilidad del Comisario y, en todo caso, cuando medie urgencia, servicio extraordinario o imprevisto (art. 16). En este orden, pero en un nivel administrativo subordinado, se prevé la solicitud de intervención de la Guardia Civil por parte de los Alcaldes para el ejercicio de las misiones principales descritas en el art. 1, no pudiendo negarse a la prestación de dicho servicio y contemplando, ante su incumplimiento, la posibilidad de queja por parte de la autoridad municipal al Jefe político respectivo —art. 19—. También se prevé la solicitud de intervención del cuerpo por parte de la Administración de Justicia, en la sección II del capítulo II, cursada a los Jefes Políticos o Comisarios a través de los fiscales provinciales, o de jueces de primera instancia o promotores fiscales en los municipios. No obstante, en caso de urgencia, las autoridades judiciales podrían disponer la intervención armada directamente, con el único requisito de informar a la autoridad civil competente —arts. 20 a 23—.
Observamos que la participación de la Guardia Civil en el medio público se articula a través de diferentes autoridades gubernativas o judiciales, derivándose una dependencia política que, si bien a priori, puede resultar acicate para la subordinación del poder militar respecto al civil, debe ponderarse su aplicación para no resultar contrario al principio de autonomía funcional del cuerpo y a los propios intereses generales de los ciudadanos. En tal sentido, el capítulo III sobre las obligaciones y facultades de la Guardia Civil, establece en su art. 26 una posibilidad de intervención autónoma de la Guardia Civil, con ocasión de una alteración del orden público coincidente con la ausencia de la autoridad civil competente. Es decir, el principio de autonomía funcional o de intervención motu proprio del cuerpo no se activa por la necesidad pública acaecida, sino por la incapacidad de determinarse por la autoridad correspondiente, manifestándose una dependencia excesiva de la misma que resulta contraria a los parámetros de eficiencia requeridos. Por el contrario, en el plano estrictamente operacional, la intervención se ajustará a una escala de gradación en función de la gravedad de la alteración y los medios empleados, sujeta a la interpretación del jefe de la fuerza, lo que resulta un acierto que redunda en la especialidad de sus efectivos.
El Reglamento para el Servicio fue modificado por Real Decreto del Ministro de Gobernación, de 2 de agosto de 1852 y, aunque no supuso un cambio en las misiones asignadas a la Guardia Civil, sí tiene lugar en cuanto a la autoridad política provincial, sustituyendo la figura del Gobernador a los Jefes políticos. Posteriormente tendrá lugar una nueva modificación, el 11 de agosto de 1876, que asignará a la Guardia Civil la competencia, exclusiva y excluyente, en materia de guardería rural, quedando al margen de este cometido los cuerpos estatales, regionales o municipales. Esta modificación implica también una profundización en las misiones de policía judicial de la Guardia Civil, concretadas en el modo de instruir atestados y sumarios (9) y su comunicación inmediata a la autoridad local, a tenor de la infracción cometida. Asimismo, se contempla la adición al capítulo III del Reglamento, de una serie de prescripciones en su servicio de montes, aguas, vías férreas (10) y telégrafos en los que se debe incidir con mayor vigilancia.
B) El Reglamento militar, aprobado por Real Decreto, de 15 de octubre de 1844. Esta disposición establece el régimen organizativo del cuerpo, situando al mando un Inspector General, con empleo de Oficial General en calidad de director, que ostenta dependencia del Ministerio de la Guerra en cuanto a organización, personal, disciplina, material y haberes, conforme establece el art. 1. La norma dota de un carácter esencialmente militar a la Guardia Civil, cuyos miembros quedan sujetos a las ordenanzas generales del Ejército y a su propia normativa —art. 3—.
Especial interés merecen los capítulos V y VI sobre obligaciones generales militares y disciplina, respectivamente, que constituyen el fundamento del régimen disciplinario militar aplicable a los miembros de la Guardia Civil. Así, el art. 1 del capítulo V establece la sujeción de sus miembros a las Reales Ordenanzas propias del soldado, reafirmando su art. 2 que «el guardia civil es como el soldado, un simple agente de ejecución, ajeno a toda responsabilidad cuando ha ejecutado bien y fielmente las órdenes de sus jefes». De este precepto se desprende un principio de obediencia legítima, es decir, la ausencia de juicio legal por parte de los miembros de la Guardia Civil respecto a las órdenes recibidas, presumiendo las mismas legales por el mero hecho de dimanar de sus superiores.
Los Cabos, ostentan como misión principal comprobar la interiorización de las ordenanzas militares en sus subordinados, el estado de policía, aseo personal y conducta de éstos, aunque el responsable inmediato de esos aspectos será el Sargento, quien asumirá la dirección del servicio ordinario (art. 3 y 4, capítulo V). Las funciones de los Oficiales vienen constituidas por las facultades de supervisión y vigilancia de los anteriores y, en su caso, la corrección de sus infracciones, atribuyendo a los Primeros Capitanes la Jefatura de las Compañías, de conformidad con el art. 11 del capítulo V. El empleo de Coronel tiene atribuida la Jefatura del Tercio, la dirección del servicio, la vigilancia de la instrucción, la administración, la vigilancia de la disciplina y la función inspectora.
Se incide en la enorme importancia del valor militar en la Guardia Civil, más si cabe que en otros institutos de naturaleza militar, constituido en una exigencia derivada de su distribución territorial, al objeto de una correcta cohesión interna, aspecto que se consagra en el art. 1 del capítulo VI.
Contiene este capítulo un catálogo de infracciones disciplinarias de tipo «especial» (11) , relacionadas con la adecuada prestación del servicio e imagen de la institución, estableciendo una serie de sanciones sólo aplicables a la tropa, entre las que encontramos el arresto en cuartel o calabozo, el traslado de unidad, la suspensión de empleo o la expulsión del cuerpo. Todo ello, en función de la gravedad e interpretación de las infracciones por sus superiores, en tanto no se puede hablar de un procedimiento disciplinario con garantías jurídicas reales para el encartado.
Finalmente, el capítulo VII titulado disposiciones generales, realiza una distinción entre el servicio de guarnición propio del Ejército y el de la Guardia Civil, coincidiendo sus misiones en caso de estado de sitio. La finalidad es evitar el empleo del Ejército en labores de orden público, aspecto que resulta infructuoso en la práctica debido a la constante aplicación del derecho de excepción en el período decimonónico y a la invocación del Decreto, de 5 de noviembre de 1830, que establece la intervención del Ejército en el orden público de manera supletoria ante la incapacidad de los cuerpos policiales de naturaleza civil. A mayor abundamiento, se establece una cláusula de protección en el servicio de este cuerpo por parte del art. 9, obligando a todo militar, independientemente del cuerpo o Ejército y de cualquier empleo, a obedecer las indicaciones de los agentes de la Guardia Civil en el cumplimiento de su misión de orden público.
Las misiones asignadas a la Guardia Civil se complementarán con el marco deontológico imprimido por el II Duque de Ahumada. En primer lugar, la Circular de 16 de enero de 1845, prescribe el código ético a seguir por sus miembros, asignando un lugar preeminente al valor de la equidad y al comportamiento ejemplar, tanto dentro del servicio como fuera de él. Dicha equidad debe ser conseguida mediante el correcto contrapeso ejercido, de un lado, por la estricta observancia de la disciplina y el cumplimiento de las leyes, y de otro, por el concepto de «buena crianza» que servirá para atenuar el rigor funcional de sus misiones (Toledano, 2017). Todo ello, sin perder de vista el hecho de que «el Guardia Civil no debe ser temible sino de los malhechores, ni ser temido sino de los enemigos del orden». Esta Circular servirá de base para la redacción de la norma deontológica por excelencia de la Guardia Civil, la Cartilla.
La Cartilla de la Guardia Civil se promulga mediante Real Orden, de 20 de diciembre de 1845, y se compone de 12 capítulos. Dedica el primero a un catálogo de normas deontológicas que desarrollan las impuestas en la Circular de 16 de enero (12) , estableciendo el honor como el fundamento que debe regir el comportamiento de sus miembros en cualquier situación, profesional o no (13) . El resto de capítulos desarrollan el marco de las misiones cotidianas de la Guardia Civil, a las que nos vamos a referir de modo somero al encontrarse insertas en la propia noción de protección del orden público. Es destacable el capítulo II, dedicado al importante servicio en caminos, al que se refiere a nuestro juicio acertadamente Martínez Viquiera (2015) como uno de los servicios prioritarios del instituto debido a la alta inseguridad entre poblaciones para los carruajes y diligencias. Por su parte, el capítulo III regula el uso de las armas (14) , el IV los pasaportes y su solicitudes a los viandantes (15) , el V la caza, el VI relacionado con la pesca, el VII los montes, el VIII los desertores y prófugos, el IX los incendios, inundaciones y terremotos, el X y XI las infracciones del juego y contrabando y, finalmente, el XII la conducción de los presos.
Continuidad y especialización, son conceptos que justifican el buen funcionamiento, prestigio social y contribución a la seguridad del cuerpo
Además de lo expuesto, la primera edición de la Cartilla de la Guardia Civil presenta una segunda parte compuesta por 32 artículos que regulan las misiones del comandante de puesto. Mientras, la tercera, se encuentra dedicada a las sumarias, que constituyen modelos de atestado policial y otros formularios para el servicio y, por último, una cuarta parte con los Reglamentos Militar y de Servicio. Por tanto, se trata de un compendio de normas deontológicas y reguladoras de la prestación de los diferentes servicios de la Guardia Civil totalmente vanguardista para la época, que permite la puesta en funcionamiento del cuerpo (Martínez Viqueira, 2015) con acentuada especialización de sus cometidos, sin duda, un factor primordial para la efectividad de sus labores que ha permitido su continuidad. Continuidad y especialización, son conceptos que justifican el buen funcionamiento, prestigio social y contribución a la seguridad del cuerpo, a pesar de los drásticos cambios políticos, a diferencia de lo ocurrido con la Policía (16) .
2. Dualidad «Guardia Civil y jurisdicción militar»
Por lo que respecta al estatuto jurídico de los miembros de la Guardia Civil, además de las disposiciones normativas estudiadas, encuentra acomodo en la naturaleza militar propia de los miembros del Ejército. En este sentido, surgen conflictos de competencia entre la jurisdicción ordinaria y la militar para conocer de las causas contra particulares que hubieran agraviado a guardias civiles en acto de servicio. Esta circunstancia es regulada por la Real Orden, de 7 de julio de 1848, del Ministerio de Gracia y Justicia, que dispone el aforamiento de las mismas en favor de la jurisdicción militar, en aplicación análoga al resto de militares, tal y como dispone el art. 4º, Título 3º, Tratado 8º de las Ordenanzas Generales militares.
La situación se mantiene con el Decreto-Ley, de 1 diciembre de 1868, que establece la aplicación de la jurisdicción ordinaria a los delitos comunes, derogando cualquier fuero privilegiado de naturaleza militar, si bien, conserva en su art. 4 el conocimiento de la jurisdicción militar sobre dichos delitos comunes cuando se dirijan contra militares (17) . En la misma línea, con el Decreto de Unificación de Fueros, de 5 de diciembre de 1868, se pretenderá dotar de homogeneidad a la jurisdicción, descartando distinciones en razón de los sujetos pasivos al hilo de las sugerencias constitucionales previas (18) . Esta norma determina que «los negocios comunes, civiles y criminales, atendida la legislación por que se rigen, habían de ser exclusivamente de la competencia de la jurisdicción ordinaria». Sin embargo, este extremo en absoluto se logrará, describiendo su Exposición de motivos lo siguiente:
«[...] el ejemplo de las demás naciones y la experiencia que demuestra los inconvenientes que traería consigo tan inmoderada extensión cuando se trata de materia criminal, de delitos cometidos por aquellos que tienen las armas en la mano, y por cuya razón es menester, o castigar más severamente o con la mayor urgencia, para que venga la reparación justa que contenga a todos en el límite de sus deberes, hacen necesaria una excepción con respecto a los militares y marinos en activo servicio, no otorgada en favor suyo, sino de la sociedad [...]».
El art. 4 del Decreto determina la jurisdicción militar como única competente para conocer delitos derivados de las ordenanzas militares del Ejército y la Armada, deduciéndose la aplicación de esta jurisdicción a cualquier militar en activo, y por tanto, también a los guardias civiles, incluso ante la comisión de delitos comunes. Los particulares, por otro lado, también quedan sujetos a la jurisdicción castrense ante la comisión de ciertas infracciones penales residenciadas en los Consejos de Guerra, exceptuándose de la jurisdicción ordinaria los delitos de injurias, calumnias e insulto a centinela o tropa armada. En consecuencia, atendiendo a que la Guardia Civil tiene como una de sus misiones principales la conservación del orden público, resulta palmario que, en la práctica, la mayoría de tipos penales contra sus miembros darán lugar a causas judiciales castrenses, anulando de facto la unidad jurisdiccional pretendida. Más bien al contrario, constituirá la consolidación de la jurisdicción militar para causas derivadas del orden público (19) , algo en absoluto novedoso, dado que resulta un fenómeno originado en la segunda mitad del siglo XVIII (Ortego, 2013).
En el mismo sentido, encontramos la regulación de la competencia jurisdiccional en el art. 350.4 de la Ley Provisional sobre Organización del Poder Judicial, de 15 de septiembre de 1870 (LA LEY 5/1870). El precepto determina las jurisdicciones de Guerra o Marina como las únicas competentes para conocer sobre los delitos de espionaje, insulto a centinelas, a salvaguardias, y tropa armada de tierra o mar, así como el atentado o desacato a la autoridad militar, en concordancia a lo dispuesto en el Decreto-Ley de 1868. Asimismo, la jurisdicción castrense queda extendida también a los delitos conexos, en virtud de lo dispuesto en la art. 330 de la Ley del Poder Judicial de 1870 (LA LEY 5/1870), resultando todo ello, aplicable a la Guardia Civil por virtud de la Real Orden, de 9 de octubre de 1878.
El cuerpo de la Guardia Civil, aunque instituto militarizado y acogido al privilegio del fuero castrense, no se encuentra hasta el momento integrado en la estructura del Ejército. Su integración en el Ejército tendrá lugar con la promulgación, el 29 de noviembre de 1878, de la Ley Constitutiva del Ejército, en cuyo art. 22 se hace constar expresamente (20) , modificando la estructura orgánica fundacional establecida en 1844. Junto a esta disposición, se dictan otras de rango normativo inferior apuntalando la situación, tales como la Real Orden, de 9 de octubre, citada ut supra y la Real Orden, de 7 de octubre de 1878, del Ministerio de la Guerra, que reitera la doctrina legal del mantenimiento de la jurisdicción militar para el instituto de la Guardia Civil en su art. 2.
El contenido de estas normas encuentra escasa oposición política, destacando al respecto la realizada por Aureliano Linares Rivas durante su intervención en el Congreso de los Diputados, el 30 de noviembre de 1878 (21) . En la misma, aboga por su ineficacia y por la vigencia de otras disposiciones para hacer frente a situaciones extraordinarias de orden público con el Código Penal ordinario. La réplica a esta disertación la protagoniza el Ministro de Gracia y Justicia, Fernando Calderón Collantes, argumentando que el fuero militar es el apropiado para enjuiciar esos tipos penales, en atención a una eficacia y celeridad de la que no goza la justicia ordinaria. Además, argumenta, permite la restauración inmediata del orden público ante alteraciones graves, en referencia al principio de prevención especial atribuido a las normas y jurisdicción castrenses. La realidad que apunta sobre estas circunstancias no es otra que la voluntad del poder político de mantener el poder militar en el orden público y en la Administración policial, en detrimento de su organización civil en el seno del Estado.
La nota discordante en cuanto al sometimiento del orden público al ámbito militar de la Guardia Civil, la pondría la Circular, de 7 de febrero de 1881, que reconoce el recurso frecuente de la Guardia Civil por las autoridades locales como método de endurecer la cuestión del orden público al gozar sus miembros del privilegio del fuero castrense. Esta disposición se dirige a los Gobernadores, a fin de instarles a que no se reclame el auxilio de la Guardia Civil para problemas de seguridad municipales «sino en los casos de reconocida necesidad», debiendo emplear para las tareas ordinarias de orden público al resto de agentes o cuerpos disponibles al efecto. El problema real, según Ballbé (1983), lo constituye la voluntad política de obviar la necesidad de una Administración policial civil, prefiriendo el recurso del empleo de la Guardia Civil para estos menesteres.
Este tipo de práctica legislativa no fue específica de un gobierno concreto, sino una situación generalizada. Tal es el caso de la Ley de Enjuiciamiento Militar, de 29 de septiembre de 1886, en el marco político del liberal-progresista Sagasta, que conserva el fuero de guerra para los autores de los delitos de insulto, desacato y atentado a la Guardia Civil, ampliando la cobertura jurídica a cualquier otro cuerpo de servicio análogo, conforme a su art. 13 (22) . Al respecto, abunda también el Código de Justicia Militar, de 30 de septiembre de 1890, aplicable directamente a la Guardia Civil como disposición penal, pero también a los civiles a través del delito de insulto a centinela, salvaguardias o fuerza armada contenido en el art. 253. El precepto contempla la pena de muerte si la acción se realiza en tiempo de guerra o campaña, o aún fuera de dicho tiempo, si la acción consiste en causar la muerte, imbecilidad, impotencia, ceguera u otra causa de inutilidad para el servicio del militar (Martínez Dhier, 2016).
La militarización de la Administración policial también presenta su repercusión en los movimientos sociales reivindicativos de la época
La militarización de la Administración policial también presenta su repercusión en los movimientos sociales reivindicativos de la época. La voluntad política represiva de conservadores y progresistas dio lugar a frecuentes declaraciones del estado de guerra para hacer frente a las manifestaciones o huelgas, evidenciando la escasa profesionalización y especialización de una Policía civil inoperante para cumplir sus misiones bajo el paraguas de la normalidad constitucional. A tal efecto, se dicta la Circular, de 10 de agosto de 1885, en concordancia al art. 21 de la Ley Provincial (23) , para indicar a los Gobernadores civiles la correcta interpretación de los arts. 12 y 13 de la Ley de Orden Público de 1870. En este sentido, se encuentra justificado el recurso a la autoridad militar cuando la situación de orden público exceda las posibilidades y medios ordinarios, contemplando la posibilidad de la declaración del estado de guerra por la autoridad militar de manera autónoma para reprimir acciones de rebelión o sedición.
El contenido de la Circular otorga el mando a la autoridad militar con ocasión de rebelión o sedición cuando se utilice hostilidad contra la fuerza armada, quedando declarado el estado de guerra si no lo estuviera ya anteriormente e intentando que sea el Gobernador Civil quien convoque dicha Junta de autoridades para su declaración. También puede declarar el estado de guerra la autoridad militar, motu proprio, cuando no haya acuerdo con el Gobernador y la autoridad judicial. La facultad de declaración del estado de guerra por parte del estamento militar facilitará su protagonismo en el terreno político, en tanto durante la vigencia del estado excepcional la autoridad militar asume la dirección de la situación. Esta circunstancia favorecerá la instrumentalización de la excepcionalidad para conservar el orden público ordinario.
III. Conclusión
La creación del cuerpo de la Guardia Civil supuso un hito histórico en la conservación del orden público decimonónico, corroborando la necesidad de crear un cuerpo de seguridad ex novo para conservar la paz pública. No en vano, permitió relevar de estas tareas a un Ejército carente de especialización en el medio, si bien, conservando una naturaleza militar que redundará en la eficacia de los cometidos asignados.
Los logros del instituto traen causa en una técnica legislativa novedosa para la época y en la voluntad del poder político de poner remedio a la situación de inseguridad, a través de tres normas fundamentales: el Decreto, de 13 de mayo de 1844, el Reglamento para el Servicio, por Real Decreto de 9 de octubre de 1844 y el Reglamento Militar, por Real Decreto de 15 de octubre de 1844. Posteriormente, por virtud de la Real Orden de 20 de diciembre de 1845, se creó la Cartilla de la Guardia Civil, una disposición de carácter deontológico que estableció el marco de comportamiento de sus miembros, tanto en el ejercicio de sus funciones, como fuera de ellas, y que ha contribuido a la consolidación de su prestigio social.
Por otro lado, la instrumentalización del derecho de excepción y la aplicación de la jurisdicción castrense a los civiles que cometieran ciertos delitos contra el orden público y/o los militares, incluido los miembros de la Guardia Civil, aumentará la eficacia y consolidación del cuerpo, aunque reduciendo la esfera de derechos de los ciudadanos en aras de un bien común, considerado superior.
Las relaciones jurídicas internas entre las nociones de excepcionalidad, jurisdicción militar y orden público, serán una constante en el íter constitucional previo, continuando durante el siglo XX a pesar de los distintos cambios políticos acaecidos, hasta el alumbramiento de la Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978).
IV. Bibliografía
DOCTRINAL
Ballbé, M. (1983). Orden Público y militarismo en la España Constitucional (1812-1893). Ed. Alianza.
Bernardo, C. y Ardilla, L. (2005). El bandolerismo andaluz. Ed. Gráfica Universal.
Hernández, R. (2017). La Guardia Civil en Puerto Rico: Creación y organización de la institución. Cuadernos de la Guardia Civil, N.o 54, pp. 37-40.
Jiménez, F. (1858). Las Instituciones de Seguridad Pública en España y sus Dominios de Ultramar. Ed. Imprenta y Estereotipia de M. Rivadeneyra.
Lorente, M. y Martínez, F. (2009). Orden público y control del territorio en España (1822-1845): de la Superitendencia General de Policía a la Guardia Civil. Revista Jurídica de la Universidad Autónoma de Madrid, N.o 19, pp. 207-209.
Martínez, E. (1987). Utensilio y menaje en los inicios de la Guardia Civil. Revista de Estudios Históricos de la Guardia Civil, N.o 38, pp. 94-96.
Martínez, E. (2015). El servicio en la Guardia Civil de la época fundacional. Hacia una seguridad profesional. Cuadernos de la Guardia Civil, N.o 51, p. 140.
Martínez, A. (2016). La legislación antiterrorista en la Historia de nuestro de Derecho. España y el fenómeno terrorista en los siglos XIX y XX. Anales de Derecho, Universidad de Murcia, pp. 13-15.
Martínez, E. (2016). La militarización del orden público. La Guardia Civil. En Historia Militar de España. Edad contemporánea II De 1898 a 1975 (pp. 59-60). Ed. Ministerio de Defensa.
Martínez, E. (2019). Hombres de honor. El Duque de Ahumada y la fundación de la Guardia Civil, Ed. La Esfera de los Libros.
Martínez, E. (2019). La definición de un modelo de liderazgo en la etapa fundacional de la Guardia Civil. (Tesis Doctoral). Universidad Complutense de Madrid, Madrid.
Meléndez, F. (1997). Los Derechos Fundamentales en los estados de excepción según el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. (Tesis Doctoral). Universidad Complutense de Madrid, Madrid.
Ortego, P. (2013). Delincuencia patrimonial y jurisdicción militar durante el Sexenio absolutista. Cuadernos de Historia del Derecho, N.o 20, pp. 156-159.
Ramírez, M. (2017). El estatuto jurídico de la Guardia Civil. (Discurso de ingreso). Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de Granada, pp. 13-14.
Sidro, J. y de Quevedo, D. (2018). La Guardia Civil. Historia de esta institución y de todas las que se han conocido en España con destino a la persecución de malhechores, desde los tiempos más remotos hasta nuestros días, Ed. Nabu Press.
Silva, L. (2018). Sereno en el peligro: la aventura histórica de la Guardia Civil. Ed. Edaf.
Toledano, G. (2017). El carácter militar de las fuerzas policiales en Europa. Especial referencia a la Guardia Civil. (Tesis Doctoral). Universidad Complutense de Madrid, Madrid.
NORMATIVA
Real Decreto, de 26 de enero de 1844. Gaceta de Madrid, N.o 3422, de 27 de enero de 1844, p. 2.
Real Decreto, de 28 de marzo de 1844. Gaceta de Madrid, N.o 3486, de 31 de marzo de 1844, pp. 1-2.
Real Orden, Circular de 12 de abril, sobre organización del cuerpo por el Ministro de la Guerra. Gaceta de Madrid, N.o 3506, de 20 de abril de 1844, p. 1.
Real Orden, de 15 de abril de 1844, nombrando Director General de la Guardia Civil al II Duque de Ahumada. Gaceta de Madrid, N.o 3506, de 20 de abril de 1844, p. 1.
Decreto, de 13 de mayo de 1844. Gaceta de Madrid, N.o 3540, de 14 de mayo de 1844, pp. 1-2.
Real Decreto, de 9 de octubre de 1844, del Reglamento para el Servicio. Gaceta de Madrid, N.o 3679, de 10 de octubre de 1844, pp. 1-2.
Real Orden, de 7 de julio de 1848. Gaceta de Madrid, N.o 5049, de 10 de julio de 1848, p. 1.
Real Decreto del Ministro de Gobernación, de 2 de agosto de 1852, modificando el Reglamento para el Servicio. Gaceta de Madrid, N.o 6636, de 23 de agosto de 1852 pp. 1-2.
Circular, de 7 de febrero de 1881. Gaceta de Madrid, N.o 39, de 8 de febrero de 1881, p. 366.