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PRIMERO.- Los términos del litigio y las sentencias de instancia y apelación.

El Sindicato Médico de Navarra impugnó por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales la resolución 405/2019, de 29 de abril, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la que se garantiza el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales y se determina el personal preciso para la atención de los mismos en este organismo autónomo con motivo de la huelga convocada para el día 3 de mayo de 2019. La razón que movió al recurrente fue que dicha resolución, al establecer los servicios mínimos, incluía a los médicos internos residentes y entendía que eso suponía vulnerar el derecho fundamental reconocido por el artículo 28.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), ya que estos son personal en formación y su huelga no tiene más consecuencias que las propias de la docencia y la formación.

La Sala de Pamplona, en contra del criterio del Ministerio Fiscal, estimó el recurso de apelación del Gobierno de Navarra, anuló la sentencia del Juzgado y desestimó el recurso del Sindicato de Médicos de Navarra.

Explica en sus fundamentos que, frente a lo mantenido por éste, por el Ministerio Fiscal y por la sentencia del Juzgado, los médicos internos residentes no son estudiantes en formación, sino que están integrados en la actividad asistencial mediante un contrato de trabajo y que, si bien actúan debidamente supervisados y tutelados, asumen la responsabilidad que les corresponde. De ahí que la Sala de Pamplona entienda que excluirles de los servicios mínimos cause múltiples problemas organizativos.

Indica, al respecto, que la resolución impugnada justifica debidamente esa inclusión y que el artículo 20 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre (LA LEY 1758/2003), de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, integra a estos médicos en la labor asistencial ordinaria y de urgencias. También recuerda que el Real Decreto 1146/1006, de 6 de octubre, por el que se regula la relación laboral especial de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud, establece una relación laboral para este colectivo y que, aun siendo su finalidad su formación, ésta tiene lugar mediante un contrato de trabajo entre el centro sanitario y el médico residente. Por eso, entiende que "desde el punto de vista del ejercicio del derecho de huelga y la correlativa fijación de servicios mínimos, debe atenderse a este aspecto laboral del contrato de formación".

Además, explica que la jurisprudencia invocada por el juez de instancia, que subraya la dimensión formativa de la relación de los médicos internos residentes [ sentencia de 27 de enero de 2005 (casación n.º 2746/2000 (LA LEY 12337/2005)) y las que cita], es anterior al Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006). Asimismo, apunta que, ya antes de que se dictara esta disposición, la sentencia de 19 de mayo de 2003 (casación n.º 2770/2000 (LA LEY 12804/2003)) había considerado que la autoridad gubernativa tiene potestad para acordar los servicios mínimos en una huelga convocada por médicos internos residentes una vez que se les ha reconocido la titularidad del derecho de huelga en su condición de empleados públicos aun dotados de un estatuto especial.

Termina la sentencia de apelación diciendo:

"es clara la naturaleza laboral del contrato celebrado entre el Centro Sanitario y el Médico Residente y, desde el punto de vista del ejercicio del derecho de huelga consagrado constitucionalmente, la Sala entiende que la finalidad de la contratación de los Médicos Internos Residentes, que es la formación necesaria para la obtención de la especialidad, no obsta para obviar su condición de trabajadores vinculados con los Centros Sanitarios en virtud de un contrato laboral. Por ello, debemos concluir que los Médicos Internos Residentes en su condición de trabajadores tienen reconocido el derecho de huelga en el art. 28.2 C.E. para la defensa de sus intereses profesionales y consecuentemente deben ser incluidos por la Administración pública en la fijación de los servicios mínimos, a fin de garantizar la prestación sanitaria como servicio de interés esencial para la comunidad".

SEGUNDO.- La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El auto de la Sección Primera que ha admitido a trámite este recurso ha advertido interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en

"aclarar si los Médicos Internos Residentes pueden o no ser incluidos en los servicios mínimos de la huelga afectante al personal sanitario".

Y los preceptos que nos pide que interpretemos son los artículos 20 de la Ley 44/2003, 28.2 de la Constitución y 1, 2 y 5 del Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006).

Explica en sus razonamientos jurídicos que el interés casacional resulta de la inexistencia de jurisprudencia al respecto.

TERCERO.- Las alegaciones de las partes.

A) El escrito de interposición del Sindicato Médico de Navarra.

Atribuye a la sentencia de apelación la infracción del artículo 28.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), del artículo 20 de la Ley 44/2003 (LA LEY 1758/2003) y de los artículos 1 (LA LEY 9694/2006), 2 (LA LEY 9694/2006) y 5 del Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006).

Argumenta que el artículo 20 de la Ley 44/2003 (LA LEY 1758/2003) concibe la participación de los médicos internos residentes en la actividad sanitaria como una parte de su formación, la cual es la meta del sistema. Su finalidad principal es exclusivamente dicha formación mientras que la prestación de servicios asistenciales resulta accidental. Justamente, lo contrario de lo que dice la sentencia recurrida. El aspecto laboral es algo totalmente accesorio a la formación del especialista en ciencias de salud. De ahí que las retribuciones y demás condiciones laborales de los médicos internos residentes sean incomparables con las del personal facultativo.

Resalta que la actividad del residente la realiza de forma tutelada según el artículo 20.3 d) de la Ley 44/2003 (LA LEY 1758/2003) y el artículo 4.1 b) (LA LEY 9694/2006) y 4.2 b) del Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006). De ahí que imponerles servicios mínimos repercuta sobre los especialistas llamados a tutelarlos y supervisarlos, los cuales si deben encargarse de hacerlo, dejarán de prestar los servicios esenciales. Por tanto, la sentencia infringe los preceptos mencionados al no tenerlo en cuenta.

También infringe, prosigue el artículo 28.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) porque la formación de los residentes no es un servicio esencial de la comunidad. Además, sostiene el escrito de interposición que la sentencia de apelación infringe la jurisprudencia plasmada en la sentencia de la antigua Sección Séptima de esta Sala de 27 de enero de 2005 (casación n.º 2746/2000 (LA LEY 12337/2005)) y en las que cita. Recuerda que declaró nula una Orden del Consejero de Trabajo de la Generalidad de Cataluña de 3 de junio de 1999 por vulnerar ese precepto constitucional al imponer servicios mínimos a los médicos internos residentes sin ponderar ni precisar el número de los necesarios para garantizar el normal funcionamiento de los servicios. De ella recoge este párrafo:

"Las funciones asistenciales del MIR, tutorizadas bajo la supervisión de los facultativos del Centro, tienen un carácter instrumental al servicio de su formación especializada y no tratan de suplir ni completar las que incumben a los Médicos que integran la plantilla del Centro, que debe ser suficiente para cubrir sus necesidades asistenciales".

Seguidamente, dice que la invocación del Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006) que hace la sentencia para apartarse del criterio de la dictada por la Sección Séptima no sirve pues con anterioridad a dicha disposición general, ya el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero (LA LEY 61/1984), por el que se regula la formación especializada y la obtención del título de médico especialista, confirmó la necesidad de establecer un contrato laboral para los residentes. Su vinculación laboral, por tanto, subraya, no era ninguna novedad. Así, pues, considera que no hay justificación para apartarse de aquella jurisprudencia.

En fin, rechaza que la sentencia, también de la Sección Séptima de esta Sala de 19 de mayo de 2003 (casación n.º 2770/2000 (LA LEY 12804/2003)), a que alude la Sala de Pamplona sirva para justificar la solución a que llega la de apelación ya que, en realidad, no se pronunció sobre la legalidad de la imposición de servicios mínimos a los residentes pues anuló la Orden impugnada por falta de motivación.

B) El escrito de oposición del Gobierno de Navarra.

Defiende la conformidad a Derecho de la sentencia de la Sala de Pamplona. A su entender, del artículo 20 de la Ley 44/2003 (LA LEY 1758/2003) y de los preceptos del Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006) resulta que los médicos internos residentes no son estudiantes sino titulados universitarios con un contrato laboral remunerado que, si bien mira a su formación, les integra en la labor asistencial, ordinaria y de urgencias, de los centros hospitalarios, con los derechos y obligaciones concernientes a esa relación, regida con carácter supletorio por el Estatuto de los Trabajadores (LA LEY 16117/2015).

Insiste en que para llevar a cabo la actividad asistencial los centros hospitalarios cuentan con el trabajo del personal facultativo y con el de los residentes. Por eso, la exclusión de estos de los servicios mínimos produciría múltiples problemas organizativos, sobrecargas de los especialistas y repercutiría en la actividad normal del día siguiente a la huelga, debido a la libranza.

Por todo ello, mantiene que la inclusión de los médicos internos residentes en los servicios mínimos no infringe el artículo 28.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y es plenamente respetuosa del artículo 20 de la Ley 44/2003 (LA LEY 1758/2003) y del Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006).

Finalmente, rechaza que la sentencia de apelación vaya contra la jurisprudencia y explica que la sentencia de la Sección Séptima de esta Sala de 27 de enero de 2005 se apoyaba en el Real Decreto 127/1984 (LA LEY 61/1984), y su artículo 4.1 b) se limitaba a decir que "cuando la formación médica especializada implique la prestación de servicios profesionales en Centros hospitalarios o extrahospitalarios públicos, propios del Instituto Nacional de la Salud o concertados con este Instituto (...) celebrarán con los interesados el correspondiente contrato de trabajo de acuerdo con la legislación específicamente aplicable". En cambio, resalta, el Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006) regula exhaustivamente la relación laboral de los médicos internos residentes y los somete en último extremo al Estatuto de los Trabajadores (LA LEY 16117/2015). Y es que, subraya, "son trabajadores ligados por un contrato de formación en el que se combina la enseñanza y el trabajo profesional como médico". De ahí que puedan servirse del derecho de huelga como legítimo instrumento de reivindicación profesional y, en la medida en que incida negativamente en la asistencia sanitaria su ejercicio por ellos, habrán de soportar el establecimiento de servicios mínimos.

C) La posición del Ministerio Fiscal.

Entiende que la solución jurídica alcanzada por la Sala de apelación navarra es de todo punto acertada pues de la legislación aplicable y, en especial, del Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006) se desprende que la relación de los médicos internos residentes --como trabajadores-- y el centro hospitalario en que se forman es una relación laboral. Y de ella resulta que pueden ejercer el derecho de huelga con la correlativa obligación de ser incluidos entre quienes deben integrar los servicios mínimos que se establezcan. En consecuencia, propugna que fijemos esta doctrina:

"Los Médicos Internos Residentes pueden ser incluidos en los servicios mínimos de la huelga afectante al personal sanitario del Centro Hospitalario donde presten sus servicios".

CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.

El recurso de casación debe ser desestimado pues la sentencia contra la que se dirige no incurre en las infracciones al ordenamiento jurídico que le imputa el Sindicato Médico de Navarra. En efecto, no infringe los preceptos invocados por éste, ni contradice la jurisprudencia. Por el contrario, interpreta correctamente los preceptos aplicables y no puede tacharse de contradictoria con la sentencia de la Sección Séptima de esta Sala en la que insiste el escrito de interposición.

El artículo 20 de la Ley 44/2003 (LA LEY 1758/2003) se ocupa, efectivamente, del sistema de formación de especialistas en Ciencias de la Salud. Al regularlo, destaca desde el primer momento que implica tanto una formación teórica y práctica "como una participación personal y progresiva del especialista en formación en la actividad y en las responsabilidades propias de la especialidad". Añade que "tendrá lugar por el sistema de residencia en centros acreditados" y su apartado 3 f) dice:

"f) Durante la residencia se establecerá una relación laboral especial entre el servicio de salud o el centro y el especialista en formación. El Gobierno, atendiendo a las características específicas de la actividad formativa y de la actividad asistencial que se desarrolla en los centros sanitarios, y de acuerdo con los criterios que figuran en este capítulo y en la disposición adicional primera de esta ley, regulará la relación laboral especial de residencia".

La disposición adicional primera de esta Ley 44/2003 (LA LEY 1758/2003) está dedicada a la relación laboral especial de residencia y precisa que los residentes "tendrán la consideración de personal laboral temporal del servicio de salud o centro en que reciban formación" y que "deberán desarrollar el ejercicio profesional y las actividades asistenciales y formativas que de los programas de formación se deriven". Asimismo, sienta los criterios que deberá observar el Gobierno al regular esta relación.

El Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006) se ocupa de efectuar el desarrollo requerido por la Ley. Sus preceptos precisan su objeto, ámbito de aplicación y las fuentes por las que se rige la relación laboral especial ( artículo 1); la forma contenido y eficacia del contrato de trabajo ( artículo 2); su duración ( artículo 3); los derechos y deberes del médico interno residente, además de los establecidos en el Estatuto de los Trabajadores (LA LEY 16117/2015) (artículo 4); la jornada laboral y los descansos (artículo 5); las fiestas, permisos y vacaciones (artículo 6); las retribuciones (artículo 7); las rotaciones (artículo 8); la suspensión del contrato (artículo 9); las excedencias (artículo 10); la extinción del contrato (artículo 11); y los artículos 12 a 16 tratan del régimen disciplinario.

La consideración conjunta de las disposiciones legales y reglamentarias dejan meridianamente claro que los médicos internos residentes son trabajadores en formación que participan en la actividad propia de los centros sanitarios, tanto en la ordinaria como en las urgencias, ya tienen derecho [ artículo 4.1. e) del Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006)]

"e) A ejercer su profesión y desarrollar las actividades propias de la especialidad con un nivel progresivo de responsabilidad a medida que se avance en el programa formativo".

Y, entre sus deberes [ artículo 4.2 d) del Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006)] figura el de:

"Prestar personalmente los servicios y realizar las tareas asistenciales que establezca el correspondiente programa de formación y la organización funcional del centro, para adquirir la competencia profesional relativa a la especialidad y también contribuir a los fines propios de la institución sanitaria".

Esto significa que los centros a los que están vinculados laboralmente cuentan a efectos de prestar la asistencia sanitaria con la participación de los médicos internos residentes y que, por tanto, en caso de huelga --a la que, en cuanto trabajadores tienen derecho conforme al artículo 28.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)-- se han de ver afectados por los servicios mínimos que se establezcan para preservar los niveles imprescindibles. No puede pasarse por alto que la propia Constitución limita el ejercicio de este derecho fundamental, cuando incide en los servicios esenciales.

Frente a ello no puede prevalecer el argumento de la recurrente en casación que pone el acento en la finalidad formativa de la relación laboral y en que la misma no posee carácter esencial por lo que no estaría justificado someter a servicios mínimos a los médicos residentes. Sin desconocer que la formación especializada es la razón de ser de su relación laboral especial, no lo es menos que son trabajadores temporales de los centros correspondientes, de manera que esta condición, aun indisociable de los fines formativos, ha de prevalecer a los efectos de lo que ahora se discute precisamente porque la actividad de los centros que los contratan descansa también en el trabajo que realizan.

Por último, hay que decir que la sentencia de 27 de enero de 2005 (casación n.º 2746/2000 (LA LEY 12337/2005)) se limita a confirmar otra de instancia que declaró nula una Orden de 1999 que establecía servicios mínimos para una huelga de médicos internos residentes porque dichos servicios afectaban a la totalidad de los que prestaban servicios en unidades de los servicios de urgencia o especiales y porque la orden no determinaba ponderadamente y de modo individualizado el número de los requeridos para garantizar el normal funcionamiento de esas unidades. No se trataba, pues, de la improcedencia de fijar estos servicios mínimos para los residentes sino de la forma inmotivada y desproporcionada en que se establecieron.

En ese contexto, al desestimar el motivo de casación que alegaba la vulneración de los artículos 28.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992), esta sentencia trae a colación, a título de corroboración, lo dicho por la Sala en anteriores sentencias sobre huelgas de médicos internos residentes que subrayaron, a la vista del artículo 4 del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero (LA LEY 61/1984), por el que se regula la formación médica especializada y la obtención del título de Médico Especialista, la dimensión formativa de su actividad de colaboración en las tareas asistenciales hospitalarias y que, por eso, su huelga carecía de más consecuencias que las meramente docentes y formativas.

Sucede, sin embargo, como destaca la sentencia de apelación, que dicho Real Decreto 127/1984 (LA LEY 61/1984) se limitaba a decir en su artículo 4.1 b) que:

"b) Cuando la formación médica especializada implique la prestación de servicios profesionales en centros hospitalarios o extrahospitalarios públicos, propios del Instituto Nacional de la Salud o concertados con este instituto, y cualquiera que sea la naturaleza pública o privada de las entidades a que pertenezcan, celebrarán con los interesados el correspondiente contrato de trabajo de acuerdo con la legislación específicamente aplicable".

En cambio, la Ley 44/2003 (LA LEY 1758/2003) y el Real Decreto 1146/2006 (LA LEY 9694/2006) darán un contenido preciso a la relación laboral anteriormente apuntada y dejarán clara la condición de personal laboral temporal de los médicos internos residentes y su participación sistemática en la actividad sanitaria asistencial. Así, pues, el marco en el que se pronunció la sentencia de 27 de enero de 2006 (sic) (LA LEY 12337/2005)(casación n.º 2746/2000), es bien diferente al considerado por la Sala de Pamplona, que es el que debemos tener en cuenta. Esta circunstancia excluye toda infracción de la jurisprudencia.

QUINTO.- La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

De acuerdo con cuanto se acaba de decir, hemos de responder a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia planteada por el auto de admisión diciendo que los médicos internos residentes pueden ser incluidos en los servicios mínimos que deban establecerse en las huelgas de personal sanitario que se convoquen en el centro hospitalario al que estén vinculados contractualmente.

SEXTO.- Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación.

No se hace imposición de las de apelación, al estimarse.