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PRIMERO. En el presente recurso de casación se impugna la sentencia de 11 de octubre de 2021 dictada por la sección Séptima de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, por la que se desestimó el recurso de apelación nº 36/2021 interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 6 de la Audiencia Nacional, de fecha 15 de marzo de 2021 (po. 24/2020).

Se consideran hechos relevantes a los efectos que nos ocupa, los siguientes:

- En fecha 17 de enero de 2020, doña Francisca presentó escrito en el que solicitó a la APSCT la siguiente información:

"Solicito del personal fuera de convenio de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife, esto es: Presidente, Director, Jefe de Área, Jefes de Departamento, Jefes de División, Jefes de Unidad.

1- Las retribuciones de los mismos.

2- Las titulaciones universitarias oficiales, si las hubiera o la formación que poseen para ocupación del puesto de trabajo.

3- Las funciones de cada uno de los puestos de trabajo mencionados.

4- El año de inicio o desde que ocupan el puesto de trabajo de los mencionados.".

- Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de fecha 24 de junio de 2020 en la que confirma que, "con carácter general, los jefes de área, jefes de departamento, jefes de división y jefes de unidad no forman parte de ninguna de las tres categorías" en las que sí procedería el acceso a la información sobre las remuneraciones .

No obstante, por lo que respecta al Jefe de Área de Desarrollo operativo de la Autoridad Portuaria, considera que el hecho de que forme parte del Consejo de Navegación y Puerto de la Autoridad Portuaria implica que se trata de un "órgano asesor" y por tanto, que se le deba encuadrar en uno de los supuestos en los que la información sería de acceso público. Concretamente, en la mentada Resolución del CTBG de 24 de junio de 2020 se hace referencia al Jefe de Área de Desarrollo Operativo como "[...] órgano de asesoramiento del Consejo de Navegación y Puerto".

Contra esta sentencia el Consejo de Transparencia interpuso recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, recurso en el que introdujo una nueva alegación consistente en que el Jefe de Área de Desarrollo Operativo se le nombraba de forma discrecional.

En respuesta a la cuestión planteada ha de partirse de que las autoridades portuarias, en cuanto organismo público integrado en el sector público estatal, le resulta aplicable la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LA LEY 19656/2013) (art. 2.1.c). Y, por tanto, los datos referidos a su organigrama, plantilla y los funcionarios que prestan servicios en ella están sujetos a una obligación general de transparencia en su estructura y funcionamiento que abarca no solo una publicidad activa sino también la sujeción al deber de proporcionar información.

No debe olvidarse que la obligación de publicidad activa, respecto de la información institucional y organizativa, comprende "información relativa a las funciones que desarrollan, la normativa que les sea de aplicación así como a su estructura organizativa" e incluye "[...] un organigrama actualizado que identifique a los responsables de los diferentes órganos y su perfil y trayectoria profesional" ( art. 6 de la Ley 19/2013 (LA LEY 19656/2013)).

Pero junto a la publicidad activa existe un derecho de acceso a la información pública que trata de reforzar y ampliar la transparencia de la actividad pública y que se reconoce en términos muy amplios a todas las personas sin mayores distinciones, en sintonía con lo previsto en el artículo 105.b) de la CE (LA LEY 2500/1978), que reconoce "a los ciudadanos" el acceso a los archivos y registros administrativos y empleando una fórmula similar a la del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en su artículo 2.1 señala que "cada Parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de ningún tipo a acceder [...]" a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas.

Este Tribunal ha señalado que tales limites deben recibir una interpretación estricta, incluso restrictiva, "sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información". De modo que solo son aceptables las limitaciones justificadas y proporcionadas, al no tratarse de una potestad discrecionalidad de la Administración (en tal sentido STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017 (LA LEY 140468/2017)) y STS 344/2020, de 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018 (LA LEY 7274/2020)) entre otras). Y por lo que respecta al derecho de protección de datos debe tomarse en consideración lo dispuesto en el art. 15 de dicha norma.

En el supuesto que nos ocupa, la información solicitada, tal y como se ha expuesto, aparece referida al personal fuera de convenio de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife (Presidente, Director, Jefe de Área, Jefes de Departamento, Jefes de División, Jefes de Unidad) y comprendía: sus retribuciones, las titulaciones universitarias oficiales, si las hubiera o la formación que poseen para ocupación del puesto de trabajo, las funciones de cada uno de los puestos y el año de inicio desde que se ocupan esos puestos.

Dichos criterios, en síntesis, establecían:

1º Respecto a la información referida a la RPT, catalogo o plantilla orgánica, con o sin identificación de empleados o funcionarios públicos ocupantes de los puestos, que se trata de datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano por lo que, como regla general, se concederá acceso a la información.

2º Respecto a la información referida al puesto de trabajo desempeñado por uno o varios empleados o funcionarios públicos o a las retribuciones asignadas a uno o varios puestos de trabajo determinados, se considera que, dado que la información incluye datos de carácter personal, el órgano u organismo responsable habrá de realizar la ponderación de intereses prevista en el art. 15.3 de la Ley de Transparencia y para realizar dicha ponderación se incluían las siguientes reglas:

a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel de jerarquía del órgano, o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal.

b) Así, y para contribuir a la más clara comprensión de estas regales, se concedería acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a:

- personal eventual de asesoramiento y especial confianza-asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado-, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.

- personal directivo, esto es: a) personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias estatales, los organismos y los entes públicos; b) los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.

- personal no directivo de libre designación. En este caso la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30, 29 y 28 -estos últimos siempre que sean de libre designación- o equivalentes, podría prevalecer con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal.

En todo caso, la información sobre retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. Si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD.

3º Respecto a la información referente a las retribuciones vinculadas con la productividad o al rendimiento, con identificación o no de sus perceptores, y la información relativa al complemento de productividad o incentivo al rendimiento percibido por uno o varios funcionarios o empleados públicos determinados.

Dicha información, con carácter general, no puede conocerse a priori, pues por esencia depende de la productividad o rendimiento desarrollado por estos y es un dato que solo puede determinarse a posteriori una vez verificados dicho rendimiento o productividad. De modo que, aunque no incorpore la identificación de los perceptores, ha de facilitarse por periodos vencidos y con la expresa advertencia de que corresponde a un periodo determinado y que no tiene por qué percibirse en el futuro con la misma cuantía.

Cuando la información solicitada no incluya la identificación de los perceptores, con carácter general debe facilitarse la cuantía global correspondiente al órgano, centro u organismo de que se trate; cuando incluya la identificación de todos o algunos de los perceptores, debe realizarse la ponderación de derechos e intereses prevista en el art. 15.3 de la Ley de Transparencia y resolverse de acuerdo con los criterios expuestos.

El Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Madrid, en su sentencia de 15 de marzo de 2021, estimó el recurso negando que el Jefe de Área de Desarrollo Operativo tuviese la condición de órgano asesor por su mera pertenencia al Consejo de Navegación y Puerto, tampoco y que sea un puesto de carácter directivo o de alto nivel al que se accede por un nombramiento discrecional.

Contra esta sentencia el Consejo de Transparencia interpuso recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, recurso en el que introdujo una nueva alegación consistente en que el Jefe de Área de Desarrollo Operativo se le nombraba de forma discrecional.

La sentencia de la Audiencia Nacional, ahora impugnada, consideró que el Jefe de Área de Desarrollo Operativo no ocupa un puesto de confianza, ni su nombramiento había sido realizado mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ni se trata de personal directivo, por lo que la Autoridad portuaria, conforme a los criterios interpretativos 1/2015, no estaba sometido a las mismas exigencias de transparencia que se imponen para el Presidente y el Director del Puerto.

El Consejo de Transparencia considera que se debe proporcionar la información pública solicitada -referida a las retribuciones, titulación y funciones del puesto de trabajo de Jefe de Área de Desarrollo- en aplicación de la doctrina jurisprudencial fijada en las STS de 22 de junio de 2020 (rec. casación 7550/2018 (LA LEY 57088/2020)) y la STS de 16 de noviembre de 2019 (rec. casación 316/2018) afirmando que a mayor discrecionalidad en el nombramiento o mayor nivel de confianza en el puesto que se ocupa debe de corresponder unas mayores exigencias de transparencia. Y ello por cuanto dicho puesto implica un elevado componente de discrecionalidad dado que se cubre libremente y de igual forma, el cese es libre, tiene las características de un puesto de confianza y desarrolla funciones de carácter directivo, por lo que debe prevalece el interés público en conocer cómo se manejan los fondos públicos sobre el interés particular del empleado afectado.

Por el contrario, el representante de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife considera que se trata de un puesto laboral de carácter técnico con retribuciones ajenas al convenio del sistema portuario estatal pero que se selecciona con base en principios de igualdad, mérito y capacidad, y previa convocatoria pública, por lo que en aplicación de la ponderación razonada, ateniendo al artículo 15.3 de la LTAIBG y del Criterio Interpretativo 1/2015, debe prevalecer el derecho a la intimidad y a la protección de sus datos personales.

Por lo que respecta a la primera ha de partirse de que el Jefe de Área de Desarrollo Operativo es miembro, junto con otras personas del Consejo de Navegación y Puerto. De hecho, el artículo 34 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LA LEY 19596/2011) establece que el Consejo de Navegación y Puerto es un órgano de asistencia e información de la capitanía marítima y del Presidente de la autoridad portuaria, y estará integrado "por personas físicas o jurídicas que lo soliciten en las que, además, se aprecie un interés directo y relevante en el buen funcionamiento del puerto, del comercio marítimo o que puedan contribuir al mismo de forma eficaz" y pueden estar representadas "a) Las entidades públicas que ejerzan competencias y realicen actividades relacionadas con el puerto; b) Las Corporaciones de Derecho Público y entidades u organizaciones privadas cuya actividad esté relacionada con las actividades portuarias o marítimas; c) Los Sindicatos más representativos en los sectores marítimo y portuario en el ámbito territorial de la Autoridad Portuaria".

De esta amplia composición se advierte que la participación en este órgano de asesoramiento colectivo no convierte este puesto en un cargo de confianza. Es dicho Consejo de Navegación y Puerto el que, de forma colegiada, tiene atribuida por dicho precepto una función de asistencia e información de la Capitanía Marítima y del Presidente de la Autoridad Portuaria, debiendo sus miembros contribuir a la formación de la voluntad del órgano colegiado con su voto ( artículo 15 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015)).

De conformidad con el artículo 50 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (LA LEY 19596/2011) "La selección del personal se realizará de acuerdo con sistemas basados en los principios de igualdad, mérito y capacidad y mediante convocatoria pública" disposición de la que solo están excepcionados el personal directivo y de confianza. Pero, el puesto de Jefe de Área de Desarrollo Operativo no tiene la consideración de un cargo directivo, ni tampoco puede considerarse un puesto de confianza, sino que es personal laboral elegido previo un concurso público de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad.

De modo que, en respuesta a esta primera cuestión, ha de concluirse que el Jefe de Área de Desarrollo operativo es un puesto técnico y no reviste, a priori, las características de un cargo de confianza y/o de libre designación.

Por lo que respecta a la segunda de las cuestiones planteadas y enlazando con la conclusión que acabamos de alcanzar, el hecho de no se le considere un cargo de confianza o de libre designación no permite excluir automáticamente, como parece entender la sentencia impugnada, el acceso a la información referida a las retribuciones y titulación de este puesto, por tener la consideración de un cargo técnico de un organismo integrado en el sector público.

Sin entrar a analizar detalladamente los criterios fijados en el Acuerdo interpretativo 1/2015, de 24 de junio alcanzado entre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, lo cierto es que la norma general, por lo que respecta al acceso a la información pública del personal que trabaja para organismos pertenecientes al sector público, debe ser la transparencia en los criterios de nombramiento, titulación y cualificación requerida y retribuciones percibidas.

Ahora bien, ello no implica, como parece entender la sentencia impugnada y podría interpretarse a sensu contrario del Acuerdo interpretativo 1/2015 antes reseñado, que no exista también un interés público relevante en conocer las retribuciones, la cualificación y titulación exigida para aquellos que ocupan puestos técnicos en las Administraciones públicas u organismos o entidades integradas en el sector público.

Este ha sido el criterio de esta sala en varias sentencias. Así, la sentencia STS 748/2020, de 11 de junio de 2020 (recurso casación 577/2019 (LA LEY 49977/2020)) se accedió a proporcionar la información relativa a la distribución de la parte variable de productividad de los funcionarios de una delegación de la Administración tributaria. En dicha sentencia ya sostuvimos que "En definitiva, la transparencia y publicidad tanto los objetivos perseguidos por un ente público y su grado de cumplimiento como de los criterios de distribución de los fondos públicos, en este caso relacionados con el reparto de la retribución por productividad entre los empleados, tiene especial importancia para la ley" sin olvidar que forma parte de la información activa los aspectos económicos y presupuestarios de la actividad de las Administraciones Públicas.

Y en la STS nº 1514/2022, de 17 de noviembre de 2022 (rec. 4457/2021 (LA LEY 268519/2022)) se planteó si existía un interés público respecto al acceso a la información respecto de las percepciones salariales de los Registradores de la Propiedad en relación con la gestión y liquidación de impuestos que realizan en virtud de encomienda. En dicha sentencia se analizó si el acceso a las retribuciones de un funcionario público identificable es contraria a la protección de datos, afirmándose que "es verdad que la definición de datos personales dada por la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal de 1999 es muy amplia y comprende las retribuciones de cualquier profesional identificado o identificable, puesto que el artículo 3.a) de la citada Ley los define como "cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables". Y ciertamente los registradores, en cuanto titulares de las oficinas de recaudación son perfectamente identificables, pese a la confusa argumentación del escrito de oposición en este punto, que parece afirmar que no había en el caso presente ninguna persona identificable. Pero ello no quiere decir que tales datos estén necesariamente sometidos a protección más o menos intensa y menos aún que, de existir tal protección, no deba ceder en determinados supuestos ante el derecho a obtener información de interés público. En el supuesto de autos los datos de que se trata no están entre los especialmente protegidos recogidos en los apartados 2 y 3 del artículo 7 de la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal, ni reciben ninguna consideración especial en otros preceptos de la Ley.

Así pues, el acceso a los datos relativos al coste de la gestión de los impuestos cedidos a las oficinas liquidadoras de forma desagregada, pese a permitir la identificación del registrador titular de las mismas receptor de dicha cantidad de dinero público por la gestión de los tributos cedidos, queda sometido a la regulación estipulada en el artículo 15 de la Ley de Transparencia, ley básica a la que se remite la Ley andaluza, referido a la protección de datos personales, en su apartado 3, que se refiere a los datos no especialmente protegidos, cuyo acceso queda sujeto a una ponderación de derechos".

Y más adelante, realizando dicha ponderación, afirmábamos "[...] Como puede observarse el precepto se refiere en su integridad al acceso a la información que contenga datos personales y dedica el apartado 1 a los datos personales sensibles especialmente protegidos, que están asimismo contemplados en el citado artículo 7 de la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal. Del resto de datos personales, esto es, de los no especialmente protegidos, el apartado 3 prevé la ponderación entre el interés público de la información solicitada y la protección de los datos de carácter personal.

Pues bien, en el presente caso, las dos sentencias recaídas en primera instancia y apelación han entendido que es prevalente el interés público de la información pretendida sobre la afectación a los datos personales de los registradores por revelar fondos recibidos por ellos como titulares de las oficinas liquidadoras de su titularidad. Y, en efecto, es así. La información solicitada es sobre el destino de fondos públicos destinados a la gestión indirecta de la recaudación de impuestos. Como tal destino de fondos públicos, es manifiesto que conocer ese destino y la eficiencia de la gestión realizada tiene un interés ciudadano relevante, por lo que también es de interés la pregunta sobre la cantidad de personal que presta servicios en las oficinas recaudadoras. El principal argumento de los recurrentes es que sería de interés solamente el coste global de la encomiendo, pero no el desagregado por oficinas liquidadoras porque a través de éste se proporciona información personal sobre los registradores titulares de dichas oficinas. Pero no es posible aceptar tal razonamiento. El mismo interés que tiene el coste global de la encomienda lo tiene el coste desagregado, esto es, conocer el coste de la gestión en el ámbito territorial cubierto por cada oficina, y tal interés público sobre el destino y eficiencia del gasto público sobrepasa sin género de dudas la afectación a la esfera personal de los registradores por revelar la percepción por éstos de determinadas cantidades, esto es, por revelar de manera indirecta una parte de sus ingresos, por lo demás sometidos a una regulación pública. Pues tales ingresos afectados por la información derivan de fondos públicos procedentes de los impuestos de los contribuyentes y su destino es una gestión de naturaleza púbica (la gestión, liquidación y recaudación de determinados tributos), todo ello de manifiesto interés ciudadano.

Digamos, por último, en relación con la jurisprudencia invocada por los recurrentes del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (la sentencia de 12 de noviembre de 2009, asunto C-154/08 (LA LEY 200720/2009)), que nada tiene que ver lo aquí debatido con la sujeción o no al IVA de la actuación de los Registradores en tanto que titulares de las oficinas liquidadoras de impuestos y el carácter público o independiente de la actividad de éstas. Antes al contrario y como pone de relieve el Consejo de Transparencia, existen numerosas referencias jurisprudenciales tanto nacionales como del citado Tribunal, que no resulta necesario detallar sobre el interés público de la información sobre el destino de los fondos públicos".

Es más, la propia autoridad portuaria de Santa Cruz de Tenerife afirma en su contestación al recurso de casación que la retribución del personal fuera de convenio de las Autoridades Portuarias y del Organismo Público Puertos del Estado, incluido el personal técnico, en contra de lo que intenta hacer creer la parte recurrente, es de acceso público y está limitado por lo dispuesto en las leyes de presupuestos para el personal del sector público estatal (artículo 48.2. del TRLPMM (LA LEY 19596/2011)). Y que el régimen retributivo del personar fuera de convenio está establecido en el marco de actuación del ente público puestos en Estado y para cada categoría estando disponible al público la información de las retribuciones en el documento denominado "Estructuras y Régimen Retributivo del personal fuera de convenio" que se encuentra colgado en internet. Siendo esto así, no se advierte las razones de la negativa a proporcionar la información solicitada.

Es por ello que procede estimar el recurso de casación anulando la sentencia de la Audiencia Naciona (LA LEY 202392/2021)l impugnada y estimar el recurso de apelación anulando la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso- administrativo nº 6 de la Audiencia Nacional, de fecha 15 de marzo de 2021 (po. 24/2020). Y, en definitiva, desestimar el recurso contencioso interpuestos por la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife contra la resolución de 24 de junio de 2020 del Subdirector General de Transparencia y Buen Gobierno por delegación de la Presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

QUINTO. Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el art 93.4 LJ cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad sin que se aprecien razones de temeridad o mala fe en el presente litigio que justifiquen la imposición de las costas a ninguna de las partes intervinientes.

Respecto a las costas causadas en el recurso de apelación no procede imponer las costas a ninguna de las partes.

Respecto de las costas causadas en primera instancia, dada la desestimación del recurso contencioso-administrativo, se imponen a la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife con el límite de 2000 €.