I. Marco normativo vigente
Los VTC y los taxis son vehículos que prestan servicios de transporte público discrecional de viajeros entre distintos puntos del territorio; a partir de ahí vienen las diferencias ya que normativa vigente (estatal, autonómica y local) establece distintos requisitos de acceso y ejercicio a la actividad mencionada. La materia se regula en la Ley 16/1987, de 30 de julio de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) y en su reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990; además, hay que tener presente la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (modificada por la Orden FOM/2799/2015, de 18 de diciembre). Ambos servicios de transporte están sometidos a la correspondiente autorización administrativa, que están limitadas en su número por las normas municipales en el caso de los taxis, y también para los VTC, pero (y aquí está el origen de la principal fuente de conflicto), siendo aplicable para los VTC una regla de proporcionalidad (ratio 1/30 respecto de las licencias de taxi) con el fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte (art 48.3 de la LOTT) (1) . Llegó la Directiva 2006/123/CE de Servicios, y en la trasposición mediante la Ley 17/2009 de 23 de noviembre, y la Ley 25/2009 de 22 de diciembre, se reformó la LOTT, suprimiendo, entre otras medidas (número mínimo de vehículos o características de los vehículos), las limitaciones cuantitativas antes mencionadas. En mi opinión, estas reformas para la transposición de la Directiva de Servicios se pasaron de la raya, ya que el sector de los transportes está excluido del ámbito del artículo 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y de la propia Directiva 2006/123/CE (y en esa línea, el TJUE, en la sentencia de 20-12-2017, incluye los servicios de los VTC en el ámbito de los transportes, a los efectos de lo previsto en el artículo 58 del TFUE).
Aprovechando esta desbocada liberalización, las autorizaciones para estos vehículos pasaron de las 2.665 en 2009 (3,8% de las licencias de taxi en ese año) a una cifra en torno 12.000 a finales de 2018 (2) , dinamitando la suprimida proporción 1/30 que recogía el Reglamento de la LOTT, a lo que se une que la reforma de este mediante Real Decreto 919/2010, de 16 de julio, fue impugnada ante el Tribunal Supremo (TS), anulando el alto tribunal la misma por Sentencia de 14-12-2012 (RCA 427/2010), eliminando cualquier posibilidad de limitar el número de autorizaciones para el alquiler de vehículos con conductor.
Pero la LOTT se reforma de nuevo por la Ley 9/2013, y vuelven a la vida jurídica la posibilidad de limitaciones, vía reglamento, para el otorgamiento de nuevas autorizaciones para los VTC. Por medio, y ante la deficiente técnica normativa usada en esta materia, aparece otro problema añadido, como es la determinación si la citada reforma de 2013 «reactiva» las limitaciones originarias del Real Decreto 1211/1990, o si había que esperar a un desarrollo reglamentario de esta reforma. El TS, en sentencia de 13-11-2017 (seguidas de otras en la misma línea), ha resuelto que la reforma se despliega en sus efectos a partir de reglamentos posteriores, por lo que las limitaciones operan desde el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, lo que conlleva que son inatacables las millares de licencias concedidas en el período 2009 y 2015, que, recordemos, no tenían que someterse a la proporción 1/30 prevista en el Real Decreto 1211/1990 (así lo ha ratificado el TS en muchas sentencias, entre las que se puede citar las de 16-7-2018 (RCA 3378/2017) y 17-7-2018 (RCA 4562/2017).
El citado Real Decreto 1057/2015, modifica el Real Decreto 1211/1990, entre otros aspectos, dando nueva redacción a su art. 181, que quedaba redactado en los siguientes términos:
«1. Para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor será necesario que el solicitante cumpla todos los requisitos exigidos en el artículo 43.1 de la LOTT, con las especificaciones que se indican en el apartado siguiente.
2. En ejecución de lo que se dispone en la letra d) del citado artículo 43.1 de la LOTT, las empresas dedicadas a la actividad de arrendamiento con conductor habrán de disponer en todo momento, en propiedad o arrendamiento financiero, de al menos siete vehículos dedicados a esta actividad.
La empresa podrá disponer en propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento ordinario del resto de vehículos que, en su caso, pretenda adscribir a autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.
Los vehículos a los que hayan de estar referidas las autorizaciones de arrendamiento con conductor, no tendrán una capacidad superior a 9 plazas, incluida la del conductor, y deberán reunir, sin perjuicio de cualesquiera otras que supongan una mejora de sus condiciones, las siguientes características:
a) Motor con una potencia igual o superior a 12 caballos de vapor fiscales (CVF).
b) Longitud mínima exterior, medida de extremo a extremo del vehículo, igual o superior a 4,60 metros.
No será necesario el cumplimiento de las exigencias contenidas en las dos letras anteriores cuando el vehículo que se pretenda adscribir a la autorización utilice como fuente de energía la electricidad, el hidrógeno, los biocarburantes, los combustibles sintéticos y parafínicos, el gas natural, el gas licuado del petróleo o cualquier otra que así se señale expresamente por resultar alternativa a los combustibles fósiles clásicos.
Los vehículos no podrán continuar dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor a partir de que alcancen una antigüedad superior a diez años, contados desde su primera matriculación. No obstante, no existirá limitación alguna en cuanto a la antigüedad del vehículo, cuando el mismo tenga una potencia fiscal igual o superior a 28 CVF o se trate de un vehículo histórico de los definidos como tales en la reglamentación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial.
3. En ejecución de lo que se dispone en el artículo 48.2 de la LOTT, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en una comunidad autónoma o en alguno de los municipios que la integran, el órgano competente podrá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte en su territorio.
Se entenderá en todo caso que se produce una situación de desequilibrio, y en consecuencia procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.
No obstante, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada en el párrafo anterior, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa.»
Como se puede comprobar, esta reforma de 2015, permitía (en ejecución del art 48.2 de la LOTT), denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte en su territorio, estableciendo un criterio normativo imperativo en la renacida regla 1/30, pero permitiendo a las comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de VTC, modificar esta regla de proporcionalidad, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa. Esta reforma sufrió los habituales avatares judiciales, ya que fue impugnada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, dando lugar a la STS 921/2018, de 4-6-2018 (N.o de Recurso: 438/2017), que aborda varias cuestiones y que anula los dos primeros párrafos del artículo 181.2 del Real Decreto 1121/1990 (en la redacción de los mismos dada por el Real Decreto 1057/2015) y la disposición transitoria única del citado Real Decreto 1057/2015. Pero en lo que aquí interesa, el TS en esta sentencia no da pábulos a posiciones ultraliberales respecto a posibles restricciones a los VTC; al contrario, reafirma la legitimidad de las limitaciones cuantitativas 1/30, partiendo de la distinta posición del taxi, cuando señala que:
«FD SEXTO Sobre las restricciones a las autorizaciones de vehículos con conductor……"c. Posición de la Sala. Esta Sala acepta en lo esencial el planteamiento de la Administración y considera que el presente recurso ha de resolverse a partir de las siguientes premisas: — El servicio de taxis está concebido en la actualidad como una modalidad de transporte urbano mediante vehículos de turismo que constituye un servicio de interés público y respecto al que las administraciones responsables tratan de garantizar unos determinados niveles de calidad, seguridad y accesibilidad. En consecuencia, está sometido a una intensa regulación (que incluye la contingentación de licencias y el establecimiento de tarifas reguladas) destinada a asegurar dichas características. — El mantenimiento de un servicio de transporte urbano semejante es un objetivo legítimo de los poderes públicos, cuyo aseguramiento puede considerarse una razón imperiosa de interés general que justifica medidas regulatorias respecto a servicios análogos en el mismo segmento del mercado, a pesar de que tales medidas afecten a la competencia y a la libertad de establecimiento, siempre que las concretas medidas adoptadas sean necesarias y proporcionadas. — Por último, estando concebido y regulado el servicio de taxis de la manera antedicha y siendo así que el servicio de taxis y el de VTC constituyen dos formas de trasporte urbano que hoy en día compiten directamente en el mismo mercado y que prestan un servicio semejante, el objetivo de mantener un equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano aparece como una forma de garantizar el mantenimiento del servicio de 19 JURISPRUDENCIA taxis como un servicio de interés general y, por tanto, amparado en la razón imperiosa de interés general de asegurar el modelo de transporte urbano antes señalado. Tales premisas requieren fundamentar que la calificación de dicho objetivo como razón imperiosa de interés general no resulta contraria, no tanto directamente a la regulación comunitaria sobre transporte, dado que dicha materia de transportes queda fuera de la Directiva de Servicios, cuanto a las premisas de la LGUM, las cuales sí responden a la orientación de dicha Directiva»
Pasando el TS a continuación a fundamentar de manera contundente la legalidad de la regla 1/30 en los siguientes términos:
SÉPTIMO.- Sobre las restricciones cuantitativas a las autorizaciones de vehículos con conductor (proporción 1/30 en el número de licencias VTC/ taxis o regla de la proporcionalidad)…., debemos examinar si esta limitación cuantitativa responde a los principios de necesidad y proporcionalidad contemplados en el artículo 5 LGUM; si su carácter respeta las prohibiciones estipuladas en el artículo 18.g) LGUM; y, finalmente, si se trata de una limitación discriminatoria. En cuanto a lo primero, una vez admitida la justificación de preservar un equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano a fin de asegurar una modalidad como la del taxi, la previsión de una proporción entre el número de licencias es sin duda una medida idónea y proporcionada, sin que parezca fácil arbitrar una medida alternativa que pudiera ser menos restrictiva ni corresponda hacerlo a esta Sala. Otra cosa es la consideración que pudiera recibir la proporción escogida (1/30), toda vez que la justificación que la Administración ha ofrecido ha sido exclusivamente la histórica, que fue la proporción acordada reglamentariamente en 1998 y también sin que entonces se explicitara ninguna justificación de tal cifra, que ha venido manteniéndose inalterada. Aunque no hay certeza sobre cuál es la relación existente en la actualidad en los distintos municipios, no parece discutible, según las manifestaciones y documentación aportadas por las partes, que tras la concesión de numerosas licencias de VTC en los últimos años aprovechando la supresión primero de las limitaciones y la tardanza en aprobar el reglamento ahora impugnado después, sea posiblemente superior incluso a 1/10 en las principales ciudades. Ello quiere decir, tal como ponen de relieve las partes recurrentes, que la reintroducción de esta limitación cuantitativa suponía en el momento de aprobarse el Real Decreto 1057/2015, una congelación en el número de licencias VTC ya otorgadas. Ahora bien, si la Administración no ha ofrecido justificación razonada de la concreta proporción 1/30, tampoco los recurrentes plantean una posible alternativa a la misma, al margen de su oposición frontal a la contigentación de las licencias VTC. A lo cual hay que añadir una circunstancia de indudable trascendencia, que el límite reglamentario 1/30 es un límite máximo que puede ser rebajado por las administraciones competentes, permitiendo que haya más de una licencia VTC por cada 30 taxis. Pues bien, si tomamos en consideración las circunstancias descritas, esto es, que ninguna de las partes demandadas aporta criterios útiles para poder determinar una proporción ideal entre ambos tipos de transporte urbano, que tampoco los recurrentes desvirtúan que dicha proporción máxima pueda servir para mantener el objetivo de una relación equilibrada entre ambas modalidades de transporte y, finalmente, que se trata de un límite máximo que puede ser adaptado a las concretas circunstancias municipales por las comunidades autónomas o los ayuntamientos competentes, hemos de concluir que no se acredita la disconformidad a derecho de dicha proporción. Por otra parte y según lo que anticipamos en el fundamento anterior, tampoco es un requisito de naturaleza económica en el sentido de la Ley 17/2009. Sin duda es esta medida la que podría plantear más problemas si se entendiera como una ordenación del sector. Sin embargo, es una limitación a priori —aunque pueda ser adaptada por los órganos competentes en un sentido menos restrictivo— que no condiciona la concesión de las autorizaciones a la prueba o acreditación en cada momento de las circunstancias especificadas en el artículo 10.e) de la Ley 17/2009 : a "la prueba" de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, a que "se evalúen" los efectos económicos o, en fin, a que "se aprecie" si la autorización se ajusta a objetivos de programación. La autorización ha de concederse preceptivamente sin ningún condicionamiento cuando se cumplen las condiciones legales y reglamentarias (art. 48.1 LOTT), condiciones que incluyen que no se supere la relación 1/30, pero no ningún tipo de decisión de política económica que responda a una posible planificación y objetivo económico. Finalmente, tampoco puede afirmarse que el reparto pueda calificarse de discriminatorio una vez admitida la legitimidad de alcanzar un equilibrio entre las diversas modalidades en la prestación del servicio urbano de vehículos con conductor. Sobre la prohibición de que los requisitos no deben suponer la intervención de competidores en la concesión de autorizaciones es evidente que nada tiene que ver con la limitación cuantitativa que examinamos. Hemos de desestimar, por tanto, la impugnación de la regla de la proporcionalidad».
Por tanto, para el TS, el Derecho español no es contrario al de la UE respecto a la proporción 1/30 VTC-taxi, aunque admita que responde esa regla a razones históricas (la utilizaba el reglamento de la LOTT de 1990).
II. Difícil convivencia
Hasta la reforma de 2009, taxis y VTP han convivido más allá de los lógicos roces entre competidores en una parte del mercado. El problema real, como antes he señalado, surge cuando la Ley 25/2009 suprime el límite (ratio 1/30), disparando el número de autorizaciones de VTC en el período 2009-2015, a lo que se une que en los últimos años, la concurrencia con los taxis en el ámbito urbano y la entrada en juego de intermediarios como las plataformas Uber y Cabify, pone en peligro la viabilidad económica del sector del taxi, teniendo en cuenta que estos deben aplicar las tarifas fijadas por los ayuntamientos (ya sea tarificación fija o de máximos), mientras que los VTC tienen libertad para establecer sus precios, algo que la norma compensa permitiendo la contratación de los taxis en paradas, directamente en la calle y mediante la pre-contratación, y limitando el servicio de los VTC a la pre-contratación (prohibiendo además que puedan circular por las vías públicas en busca de clientes o la captación de viajeros que no hubiesen contratado previamente (art. 182.1 del Reglamento de la LOTT).
Una vez que se reintroduce la regla 1/30 en las autorizaciones y licencias de taxis y VTC parecía que produciría una cierta convivencia entre ambos sectores
Estas reglas del juego, una vez que se reintroduce la regla 1/30 en las autorizaciones y licencias de taxis y VTC, ratificada por el TS en los términos antes expuestos, parecía que produciría una cierta convivencia entre ambos sectores. Pero el número excesivo de autorizaciones (3) antes mencionado, provocaba la demanda constante del sector del taxi para que las autoridades adoptaran medidas para permitir la viabilidad económica del sector del taxi. La respuesta vino con el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, que modificó la LOTC en materia de arrendamiento de vehículos con conductor con el objeto garantizar el adecuado equilibrio entre la oferta de servicios en esa modalidad de transporte y la que representan los taxis. Esta norma derogó el apartado 3 del art 181 del reglamento de la LOTT antes transcrito, que trasladó a la propia LOTT, ratificando la regla 1/30 en su art 48.3, cuando señala que:
«3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el punto anterior, a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte, procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuando la proporción entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.
No obstante, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada en el párrafo anterior, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa».
Ante las insuficiencias de la norma antes comentada, en unos meses se aprueba el Real Decreto-ley 13/2018 (4) , de 28 de septiembre, que reforma el art. 91 de la LOTT (sobre las autorizaciones de transporte público (5) ), y ofrece como forma de compensación, un período de 4 años donde los VTC podrán seguir realizando servicios urbanos (6) al amparo de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor existentes a la entrada en vigor del real decreto-ley o cuyas solicitudes estuvieran pendientes de resolverse, en los términos de la disposición transitoria única de la norma (7) .
Así las cosas, consagrada la regla 1/30, ya con rango legal, y además, manteniendo la reforma de 2015 su vigencia respecto a las limitaciones operativas para los VTC, parecía que podría existir un período de tranquilidad en el sector. Recordemos que esas reglas operativas se consagran, desde 2015, en el art. 182 (8) , del reglamento de la LOTT, cuando señala que:
«1. Cuando los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor estén ocupados por personas ajenas a la empresa titular de la autorización, únicamente podrán circular si se justifica que están prestando un servicio previamente contratado.
A tal efecto, el contrato de arrendamiento de vehículos con conductor deberá haber sido cumplimentado previamente a que se inicie la prestación del servicio contratado, debiendo llevarse a bordo del vehículo la documentación acreditativa de dicha contratación, conforme a lo que se determine por el Ministro de Fomento.
Los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor no podrán, en ningún caso, circular por las vías públicas en busca de clientes ni propiciar la captación de viajeros que no hubiesen contratado previamente el servicio permaneciendo estacionados a tal efecto.
3. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 17.1 y 18 de la LOTT, los precios de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor no estarán sujetos a tarifa administrativa, si bien las correspondientes empresas deberán tener a disposición del público información de los que apliquen.
4. Los vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor no podrán llevar signos externos de identificación que induzcan a confusión con la actividad de los taxis.
Sin perjuicio de ello, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor podrán exigir que los vehículos amparados en autorizaciones de esta clase se identifiquen externamente mediante algún distintivo.
5. Cuando los vehículos se encuentren prestando servicios en territorio distinto al de la comunidad autónoma en que se encuentre domiciliada la autorización en la que se amparan, éstos deberán llevar a bordo la correspondiente autorización en el salpicadero, en lugar visible desde el exterior, salvo que se encuentren identificados por uno de los distintivos a que hace referencia el segundo párrafo del artículo 182.4.
6. La empresa deberá tener cubierta, mediante uno o varios seguros u otras garantías financieras, su responsabilidad civil por los daños que pudieran sufrir los viajeros como consecuencia del transporte».
Sin embargo, se sigue manteniendo el recelo del sector del taxi respecto a la Disposición adicional primera del Real Decreto-ley 13/2018 (modificada parcialmente por el Ley 13/2021, de 1 de octubre), ya que habilita a las comunidades autónomas, que por delegación del Estado sean competentes para otorgar autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito nacional, para modificar las condiciones de explotación previstas en el artículo 182.1 del Reglamento de la LOTT, sobre a los servicios cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en su respectivo ámbito territorial y con relación a «Condiciones de pre-contratación, entendida, en su caso, como el establecimiento de un intervalo de tiempo mínimo entre la contratación o la designación del vehículo y la prestación del servicio, solicitud de servicios, recorridos mínimos y máximos, medidas destinadas a minimizar los recorridos en vacío, servicios, horarios o calendarios obligatorios y especificaciones técnicas del vehículo», siempre que esa modificación esté orientada a «mejorar la gestión de la movilidad interior de viajeros o a garantizar el efectivo control de las condiciones de prestación de los servicios, respetando los criterios de proporcionalidad establecidos en la normativa vigente», y sin perjuicio de las competencias que, de acuerdo con la normativa de cada comunidad autónoma, puedan corresponder a las entidades locales en orden al establecimiento o modificación efectiva de esas condiciones en relación con los servicios que discurren íntegramente dentro de su ámbito territorial. La mayor o menor manga ancha en estas «adaptaciones» pueden ser fuentes del conflicto, y era razonable que los taxistas, defiendan los derechos que la norma estatal les reconoce y que no se deben desvirtuar con medidas que los vacíen de facto.
III. La sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 8 de junio de 2023
1. La cuestión prejudicial planteada
La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), de 8-6-23, en el asunto C-50/21, tiene su origen en una petición decisión prejudicial planteada, con arreglo al art. 267 del TFUE, por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el procedimiento entre Prestige and Limousine, S. L., y Área Metropolitana de Barcelona (AMB), donde se impugnaba el Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona, y que exige la obtención de una licencia para prestar servicios de VTC en la conurbación de Barcelona y limita el número de licencias de servicios de VTC a una por cada treinta licencias de taxi otorgadas para dicha conurbación.
Lo primero que llama la atención son los términos de la petición del TSJ, ya que, según la STJUE:
«El órgano jurisdiccional remitente señala que, en 2018, el Tribunal Supremo declaró que la relación 1/30 entre el número de licencias de servicios de VTC y el número de licencias de servicios de taxi había carecido siempre de justificación basada en cualquier consideración objetiva. De ello deduce que el artículo 48, apartado 3, de la LOTT, que ha permitido que el RVTC limitara las licencias de servicios de VTC, bien pudiera ser calificado de arbitrario y, asimismo, contrario al artículo 49 TFUE, en la medida en que hace prácticamente imposible que las empresas que ofrecen servicios de VTC en la Unión Europea se establezcan en el ámbito metropolitano de Barcelona, además de contrario a la prohibición, establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 1, de obstaculizar los intercambios comerciales en el seno de la Unión mediante la concesión de ayudas de Estado. 27 El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña alberga las mismas dudas en cuanto a la compatibilidad con esos preceptos del Derecho de la Unión del régimen de "doble autorización" a que se han visto sometidos los VTC en el ámbito metropolitano de Barcelona. Afirma que, dado que el artículo 91 de la LOTT y el artículo 182, apartado 2, del ROTT establecían, en el momento de los hechos del litigio principal, que las autorizaciones para ejercer la actividad de VTC habilitaban para prestar "servicios urbanos e interurbanos en todo el territorio nacional", la adición de una licencia del AMB para la prestación de servicios urbanos de VTC en el ámbito metropolitano de Barcelona, sometida a requisitos añadidos, quizá podría considerarse como una estrategia dirigida a reducir a la mínima expresión la competencia que los servicios de VTC han venido manteniendo frente al taxi».
El TS no parece estar de acuerdo con la interpretación que de su sentencia hace el TSJC, ya que, en su Auto de 20/05/2022 (9) (N.o de Recurso: 3380/2021), hace una referencia a la citada cuestión planteada por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña:
«En el auto de planteamiento de dicha cuestión se parte de la premisa de que la medida carece de toda justificación y se cita en apoyo de tal aseveración la sentencia de esta Sala ya comentada de 4 de junio de 2018: "[...] Ocurre, sin embargo, que esa limitación de una autorización o licencia VTC por cada treinta del taxi ha carecido siempre de justificación. Así lo vino a reconocer la Sala 3ª, Sección 3ª, del Tribunal Supremo a través de su Sentencia n.o 921, de 4 de junio de 2018, recurso n.o 438/2017, al señalar, en su fundamento jurídico séptimo, lo siguiente: '...Otra cosa es la consideración que pudiera recibir la proporción escogida (1/30), toda vez que la justificación que la Administración ha ofrecido ha sido exclusivamente la histórica, que fue la proporción acordada reglamentariamente en 1998 y también sin que entonces se explicitara ninguna justificación de tal cifra, que ha venido manteniéndose inalterada. Aunque no hay certeza sobre cuál es la relación existente en la actualidad en los distintos municipios, no parece discutible, según las manifestaciones y documentación aportadas por las partes, que tras la concesión de numerosas licencias de VTC en los últimos años aprovechando la supresión primero de las limitaciones y la tardanza en aprobar el reglamento ahora impugnado después, sea posiblemente superior incluso a 1/10 en las principales ciudades. Ello quiere decir, tal como ponen de relieve las partes recurrentes, que la reintroducción de esta limitación cuantitativa suponía en el momento de aprobarse el Real Decreto 1057/2015, una congelación en el número de licencias VTC ya otorgadas. Ahora bien, si la Administración no ha ofrecido justificación razonada de la concreta proporción 1/30, tampoco los recurrentes plantean una posible alternativa a la misma, al margen de su oposición frontal a la contigentación de las licencias VTC. A lo cual hay que añadir una circunstancia de indudable trascendencia, que el límite reglamentario 1/30 es un límite máximo que puede ser rebajado por las administraciones competentes, permitiendo que haya más de una licencia VTC por cada 30 taxis...'" Sin embargo, tal como se puede fácilmente colegir de lo reseñado en el anterior fundamento de derecho, la conclusión que obtiene la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sobre la jurisprudencia de esta Sala no se adecua a la realidad.En primer lugar, en la propia sentencia de esta Sala de 4 de junio de 2018 y como ya hemos visto, se examina la justificación presente en el ordenamiento jurídico para imponer limitaciones a la actividad de los VTC: la legítima opción de los poderes públicos para mantener un servicio de transporte urbano de taxis, con una fuerte intervención administrativa, en beneficio del interés general. En segundo lugar y ya respecto a la limitación cuantitativa 1/30, esta Sala puso de relieve que si bien la concreta proporción 1/30 no había sido objeto de justificación por la Administración, tampoco había sido rebatida por las partes litigantes adversas a la misma. Pero, sobre todo, esta Sala destacó el hecho de que se trata de una limitación máxima que las autoridades autonómicas y locales pueden atenuar si así lo exige el principio de proporcionalidad. Esto es, que sólo sería justificada una limitación numérica de licencias VTC respecto a los taxis en la medida en que fuera imprescindible para asegurar un buen funcionamiento del servicio de taxis y siempre con el tope máximo de 1/30. Por último y en relación con la cuestión formulada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña no pueden dejar de efectuarse algunas observaciones. Por un lado, que el planteamiento de una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia es para obtener una respuesta sobre la interpretación última del derecho comunitario, no del derecho nacional. Por otro, que la apreciación de si una medida adoptada en derecho nacional es o no respetuosa con el principio de proporcionalidad corresponde, en principio y según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a los tribunales nacionales. Finalmente, que la pregunta, tal como se formula, prejuzga la respuesta al hacer supuesto de la cuestión, puesto que es palmario que una limitación injustificada y arbitraria a una actividad profesional y económica no es admisible en términos del derecho comunitario, como tampoco lo es por lo demás en el derecho nacional y desde múltiples perspectivas, como pueden serlo la libertad de empresa o la LEGUM. Lo cual quiere decir que de responder el Tribunal de Justicia tal como propone, por ejemplo, la Comisión en sus alegaciones, los tribunales nacionales se podrían encontrar en la misma situación que antes de promoverse la cuestión planteada. En efecto, de lo que se trata es de dilucidar si es compatible con el ordenamiento comunitario una limitación a medios de transporte urbano distintos al taxi consistente en una proporción numérica con el número de licencias de taxi que se sustenta en entender de interés público el mantenimiento de distintos modelos de transporte urbano con conductor (taxis y VTC) con exigencias diferenciadas y con distinto grado de regulación, no en si es compatible con el ordenamiento comunitario una limitación carente de toda justificación y arbitraria».
Visto lo visto, y en la misma línea del ATS antes citado, El TSJ y un servidor deben haber leído versiones distintas de la STS de 2018 antes citada, ya que en ninguna parte el alto tribunal señala de forma explícita o implícita, que «la relación 1/30 entre el número de licencias de servicios de VTC y el número de licencias de servicios de taxi había carecido siempre de justificación basada en cualquier consideración objetiva»; al contrario, apela a la razón histórica, dato que se comparta o no, es una razón objetiva aunque no se justificara. Pero donde se pasa el TSJ es cuando afirma que de ese pronunciamiento del TS se deduce que el art. 48 de la LOTT, pudiera ser calificado de arbitrario.
2. La respuesta del TJUE
Como premisa, a pesar de las expectativas provocadas por esta sentencia en el sector de los VTC, conviene recordar que el reglamento cuestionado solo se refiere al régimen de autorización que prevé el servicio VTC que sea urbano (art 7), partiendo que para esta norma, tendrá este carácter los que se preste dentro del área de gestión unitaria del transporte urbano constituida por el territorio del (AMB), lo que justifica que se haya planteado el debate sobre la doble autorización.
Pasemos al pronunciamiento y a los argumentos del TJUE. Dice su parte dispositiva lo siguiente:
«1) El artículo 107 TFUE, apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición.
2) El artículo 49 TFUE no se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, cuando esa autorización específica se base en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, que excluyen cualquier arbitrariedad y no se solapan con los controles ya efectuados en el marco del procedimiento de autorización nacional, sino que responden a necesidades particulares de esa conurbación.
3) El artículo 49 TFUE se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos».
— ¿Ayuda de Estado?
Por tanto, y teniendo en cuenta el conjunto del texto de la sentencia, respecto al respeto al art. 107 TFUE, apartado 1, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente, en particular, si el artículo 107 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de VTC en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de VTC urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de servicios de VTC se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación.
Es reiterada la jurisprudencia del TJUE sobre la calificación de una medida como «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, en el punto 55, la sentencia afirma que: «En el caso de autos, basta con señalar que del auto de remisión no se desprende en modo alguno que la normativa controvertida en el litigio principal implique algún compromiso de fondos estatales», y en punto 58 concluye que «En estas circunstancias, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 107 TFUE, apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de
autorización nacional requerida para la prestación de servicios de VTC urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición».
¿Restricciones a la libertad de establecimiento?
Teniendo presente, dice la STJUE, que la actividad de servicios de taxi presenta las características enunciadas en el punto 66 (intensamente regulada, en la medida en que dichos servicios están sujetos, en particular, a cuotas de licencias, a tarifas reguladas, a una obligación de transporte universal y a accesibilidad para las personas con movilidad reducida), eso no permite demostrar que el interés de esa actividad posea características específicas respecto al de otras actividades económicas, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 77 (un servicio de interés económico general), «ni que se haya confiado a los prestadores de servicios de taxi una misión específica de servicio público mediante actos del poder público suficientemente precisos en este sentido.
Sobre esas premisas, el órgano jurisdiccional de la UE también pregunta si el artículo 49 TFUE se opone a una normativa que recoge las 2 cuestiones antes señaladas, teniendo en cuenta que el párrafo primero de este precepto, establece que, en el marco de las disposiciones que figuran en el capítulo 2 del título IV de la tercera parte del TFUE, quedarán prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. La STJUE, punto 64, apela a que según reiterada jurisprudencia, «tales restricciones a la libertad de establecimiento únicamente podrían admitirse a condición, en primer lugar, de estar justificadas por una razón imperiosa de interés general y, en segundo lugar, de respetar el principio de proporcionalidad, lo que implica que sean apropiadas para garantizar, de forma congruente y sistemática, la realización del objetivo perseguido y que no vayan más allá de lo necesario para su consecución (sentencia de 7 de septiembre de 2022, Cilevičs y otros, C-391/20, EU:C:2022:638, apartado 65 y jurisprudencia citada»), considerando en su punto 83, que «para justificar, en el caso de autos, las medidas controvertidas en el litigio principal solo pueden invocarse, como razones imperiosas de interés general, los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público, por una parte, y de protección del medio ambiente, por otra».
A partir de ahí, la sentencia aborda la proporcionalidad de las 2 medidas controvertidas y son apropiadas para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos citados en el punto 83 antes señalado; la sentencia distingue entre ambas medidas:
- — el requisito de una segunda autorización para el ejercicio de la actividad de servicios de VTC. La STJE fundamenta (punto 89) la decisión antes adelantada, en que «el requisito de una autorización previa puede ser idóneo para alcanzar los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público, así como de protección del medio ambiente. Además, habida cuenta de la naturaleza del servicio de que se trata, que implica la utilización de vehículos de turismo que, a menudo, no pueden distinguirse de los demás vehículos de esa categoría, utilizados con carácter privado y, más aún, en un vasto territorio urbano, un control a posteriori puede considerarse demasiado tardío para garantizar su eficacia real y permitirle alcanzar los objetivos perseguidos. De ello se deduce que el requisito de tal autorización previa puede considerarse necesario en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 88 de la presente sentencia». Pero añade en su punto 93 que el órgano jurisdiccional remitente deberá apreciar, entre otros, si determinadas particularidades de la conurbación de Barcelona justifican la imposición de ese requisito, para alcanzar los objetivos ya mencionados.
- — la limitación del número de licencias de servicios de VTC a una por cada treinta licencias de servicios de taxi. Más cuestionada es esta medida por la STJUE, pues considera que el procedimiento ante el Tribunal de Justicia no ha revelado ningún elemento que permita demostrar que la medida de limitación de las licencias de servicios de VTC a una por cada treinta licencias de servicios de taxi sea idónea para garantizar la consecución de los objetivos tantas veces señalados del punto 83, para añadir (punto 97) que, «sin perjuicio de la apreciación que haya de efectuar el órgano jurisdiccional remitente, incluso a la luz de posibles elementos que no se hayan puesto en conocimiento del Tribunal de Justicia», y concluir en los términos antes expuestos de la parte dispositiva
3. Efectos de la STJUE en nuestro ordenamiento
Como ya se ha dicho, da la impresión de que con esta STJUE todo está resuelto al entenderse inaplicable la norma española que establece la regla 1/30, y sin embargo, no cabe deducir esa consecuencia; al contrario, el debate se ha enriquecido, y esto obligará a modificar algunas normas para justificar, si se quieren mantener medidas como la regla 1/30, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público afectado, así como de protección de su medio ambiente, y siempre que la medida no vaya más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos.
Para la cabal aplicación del principio de primacía de las normas de la Unión Europea, y en su caso la inaplicación de la norma española por un órgano jurisdiccional, es necesario una serie de requisitos, que resume la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2021 (RC 6360/2019), en los siguientes términos:
«Es bien sabido que, según un criterio jurisprudencial constante del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los órganos jurisdiccionales nacionales tienen el deber de no aplicar cualquier norma jurídica de su ordenamiento interno que contravenga lo dispuesto por el Derecho de la Unión Europea. Ello se refiere a todas las normas nacionales, incluidas aquéllas que tienen rango de ley y además, tal como se dijo en la sentencia Simmenthal de 9 de marzo de 1978 (C-48/71), sin acudir previamente a los procedimientos internos de control de constitucionalidad de las leyes. Resulta igualmente conocido que el juego del principio de primacía exige que la norma de la Unión Europea tenga eficacia directa y, tratándose de una directiva no transpuesta o insuficientemente transpuesta, tal eficacia directa sólo se da si —aparte de reconocer una situación de ventaja al particular frente a la Administración— la directiva es clara, precisa e incondicionada. ….Sentado lo anterior, para que esta Sala —contra cuyas sentencias no cabe ulterior recurso— pueda dejar de aplicar una norma con rango de ley por reputarla contraria al Derecho de la Unión Europea, es preciso que dicha incompatibilidad normativa resulte palmaria; y ello porque, si existe alguna sombra de duda al respecto, no cabe eludir el mandato del art. 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea de plantear la correspondiente cuestión prejudicial. En este punto entra en juego la llamada "doctrina del acto claro y del acto aclarado", establecida en su día por la sentencia Cilfit de 6 de octubre de 1982 (C-283/81): el deber de planteamiento de cuestión prejudicial cesa allí donde el significado y alcance de la norma de la Unión Europea es inequívoco (claro), o ha sido ya objeto de interpretación por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (aclarado).»
Más estricta es incluso la doctrina del TC para admitir la inaplicación de una norma interna por una supuesta contradicción con el derecho de la UE, y así, la STC 37/2019, de 26 de marzo, en su FD 4, señala que:
«En fin, de manera sintética, nuestra doctrina quedaría así expresada: a) Resulta contrario al derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), dejar de aplicar una norma interna (tenga esta rango de ley o no) sin plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuando exista una "duda objetiva, clara y terminante" sobre esa supuesta contradicción [SSTC 58/2004, FFJJ 9 a 14; 232/2015, FJ 5 a)]. Tal duda objetiva puede derivar (i) del hecho de existir un criterio generalizado de los tribunales españoles acerca de la compatibilidad entre ambas normas, que el órgano judicial no desvirtúa mediante una motivación específica en la resolución impugnada en amparo; (ii) porque pese a haberse dictado una o más resoluciones por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea referentes a dicha norma nacional, ninguna se ha pronunciado directamente sobre las cuestiones que ahora se suscitan; (iii) o bien por la conjunción de ambas circunstancias (STC 58/2004, FFJJ 13-14); b) Resulta igualmente contrario al derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), por alteración del sistema de fuentes: inaplicar una norma interna sin plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuando se fundamente dicha decisión en la doctrina del "acto aclarado", en los casos en que tal doctrina no puede ser invocada; es decir, cuando no sea posible afirmar que "la cuestión planteada es materialmente idéntica a una que ya fue objeto anteriormente de una decisión con carácter prejudicial en un asunto análogo" (STJUE de 6 de octubre de 1982, asunto 283/81, Cilfit, apartado 13) como, por ejemplo, se examinó en la ya citada STC 194/2006; c) En sentido contrario a lo anterior, "dejar de plantear la cuestión prejudicial y aplicar una ley nacional supuestamente contraria al Derecho de la Unión no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva si esa decisión es fruto de una exégesis racional de la legalidad ordinaria, pues solo estos parámetros tan elevados forman parte de los derechos consagrados en el art. 24 CE" [STC 232/2015, FJ 5 b), con cita de las anteriores SSTC 27/2013, de 11 de febrero, FJ 7; 212/2014, de 18 de diciembre, FJ 3, y 99/2015, de 25 de mayo, FJ 3]; d) Asimismo, cumpliéndose con los requisitos de la doctrina del "acto aclarado", también hemos dicho que "corresponde a este Tribunal velar por el respeto del principio de primacía del Derecho de la Unión cuando exista una interpretación auténtica efectuada por el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En estos casos, el desconocimiento y preterición de esa norma de Derecho de la Unión, tal y como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia, puede suponer una "selección irrazonable y arbitraria de una norma aplicable al proceso", lo cual puede dar lugar a una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva» [STC 232/2015, FJ 5 c), con cita de las anterior STC 145/2012, de 2 de julio, FFJJ 5 y 6; en igual sentido, SSTC 148/2016, de 19 de septiembre, FJ 5 b); 162/2016, de 3 de octubre, FJ 2, y 75/2017, de 19 de junio, FJ 2]».
Hay que tener presente que no se ha producido la acumulación reclamada por el Auto del TS de 20/05/2022 (N.o de Recurso: 3380/2021), respecto a la cuestión prejudicial planteada por el TSJC y que ha dado lugar a la STJUE comentada, y que además, los términos de las preguntas planteadas por el TS son más generales. Por eso, creo que lo más prudente es no lanzarse a una campaña indiscriminada de recursos apelando a esta doctrina, ya que, como se ha indicado antes, la inaplicación del derecho interno (donde está presente la doble autorización en la mayoría de las CCAA que han regulado el servicio de VTC en el ámbito urbano, así como la regla 1/30 prevista en la LOTT), es una operación que el TS y el TC entienden de manera restrictiva, y además, hay que tener en cuenta que el propio TJUE considera como estas dos medidas son admisibles si se logra acreditar las razones imperiosas de interés general a las que apela en su sentencia.
IV. Conclusión
1. Las 2 medidas cuestionadas no constituyen ayuda de estado.
2. Respecto a la restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro, la doble autorización es plenamente respetuosa con el derecho de la UE cuando se base en los criterios objetivos antes señalados en el fallo de la sentencia, conocidos de antemano, y respondan a necesidades particulares de un determinado ámbito territorial. Y respecto a la polémica proporción 1/30, el TJUE no cuestiona en sí la limitación de las licencias de prestación de servicios de VTC, sino más bien la concreta regla 1/30, que incluso podría salvarse si se logra acreditar que esa medida es apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los repetidos objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público afectado, así como de protección de su medio ambiente, y siempre que la medida no vaya más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos. Por tanto, una compleja tarea tienen las partes implicadas en el conflicto, para acreditar en las normas aplicables y ante los tribunales, que estas 2 medidas, u otras análogas, son apropiadas o no para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los citados objetivos
Despejado la espada de Damocles de las ayudas de estado, y siendo posible, en mi opinión, justificar con facilidad la doble autorización por las singularidades del ámbito territorial, el tema estrella sigue siendo la regla 1/30, presente en nuestra LOTT y que, entiendo, no procede entender inaplicable de forma automática en su tenor literal por la STJUE que se comenta, por las razones antes expuestas. Partiendo de que, en virtud del 2 párrafo del art 48.2 de la LOTT, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada del 1/30, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa, se abre un interesante período de revisión normativa en las normas estatales, autonómicas (y en su caso, en las locales por autorización de estas), para justificar y ponderar estos objetivos fijados por el TJUE, y para justificar, en su caso, llegar al máximo del 1/30 previsto en la LOTT.