El presente trabajo tiene por objeto estudiar todas aquellas situaciones de hecho que se les han presentado y en las que han tenido que intervenir las distintas instituciones públicas en los días anteriores y posteriores a la declaración del estado de alarma decretado por el Gobierno como consecuencia del COVID-19 —en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19— y, previamente, la declaración de «pandemia global» efectuada por la Organización Mundial de la Salud el día 11 de marzo, y si la actuación de aquéllas puede o no encajar en supuestos de responsabilidad a la luz de la normativa aplicable y de la jurisprudencia sentada por nuestros Tribunales de justicia, especialmente, por nuestro Alto tribunal.
De acuerdo con lo anterior, dejaremos fuera del ámbito de estudio de este trabajo, posibles responsabilidades individuales sean políticas o, incluso, penales, para centrarnos en la responsabilidad en la que puede incurrir la administración como tal para con los ciudadanos en la gestión de los servicios públicos, esto es, en la responsabilidad patrimonial de la Administración.
No todo daño que produzca la Administración es indemnizable, sino tan solo los que merezcan la consideración de lesión, entendida como daño antijurídico
Como es sabido, la responsabilidad patrimonial de la Administración se configura en nuestro ordenamiento jurídico en los artículos 106.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y 32 de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015), como una responsabilidad directa y objetiva, que obliga a aquella a indemnizar toda lesión que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Si bien, no todo daño que produzca la Administración es indemnizable, sino tan solo los que merezcan la consideración de lesión, entendida, según la doctrina y jurisprudencia, como daño antijurídico, no porque la conducta de quien lo causa sea contraria a Derecho, sino porque el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, por no existir causas de justificación que lo legitimen.
Por tanto, partiendo de lo anterior, los requisitos que deben concurrir para tener derecho a la indemnización por razón de responsabilidad patrimonial de la Administración, tal y como ha ido configurando nuestro Tribunal Supremo, son los siguientes:
- 1) Existencia y realidad de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona, y que el interesado no tenga el deber jurídico de soportarlo.
- 2) Que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y no producido por fuerza mayor.
- 3) Relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño o lesión. Ha de determinarse, por tanto, si existe una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños que se invocan, es decir, si los mismos son imputables a la Administración.
Como ha declarado el Tribunal Supremo en reiteradas sentencias (entre otras, la de 18 de julio de 2007 (LA LEY 79695/2007)), la responsabilidad de las Administraciones públicas en nuestro ordenamiento jurídico, tiene su base no solo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el artículo 24 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), sino también, de modo específico, en el artículo 106.2 de la propia Constitución (LA LEY 2500/1978) al disponer que los particulares en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; en el artículo 139, apartados 1 (LA LEY 3279/1992) y 2 de la ya derogada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992), y en los artículos 121 (LA LEY 43/1954) y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954), que determinan el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
Asimismo, a los fines del artículo 106.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), la jurisprudencia (sentencias de 5 de junio de 1.989 (LA LEY 122290-NS/0000) y 22 de marzo de 1.995 (LA LEY 14445/1995)), ha homologado como servicio público, toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo. Este aspecto será esencial a la hora de valorar las actuaciones de las administraciones en el supuesto que nos ocupa.
Asimismo, tampoco cabe olvidar que en relación con dicha responsabilidad patrimonial es doctrina jurisprudencial consolidada la que entiende que la misma es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión aunque, como ha declarado igualmente en reiteradísimas ocasiones, es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido y que esta relación causal pueda ser acreditada.
Es además jurisprudencia reiteradísima que solo son indemnizables las lesiones producidas provinientes de daños que no haya el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. La antijuridicidad del daño viene exigiéndose por la jurisprudencia, en sentencias, entre otras muchas, de 22 de abril de 1994 (LA LEY 13992/1994), con cita de otras, según la cual: «esa responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar» (en el mismo sentido sentencias de 31-10-2000 (LA LEY 7661/2001) y 30-10-2003 (LA LEY 174711/2003)).
Por último, enlazando con lo expuesto, será crucial para la apreciación de la responsabilidad patrimonial de la administración, si la acción u omisión del ente público ha podido o no encuadrarse en una causa de fuerza mayor, concepto jurídico éste, abordado por doctrina y jurisprudencia, pero no exento de controversia.
Partiendo de lo anterior, resulta evidente que lo que no cabe en modo alguno es declarar responsabilidad patrimonial de ninguna administración de un modo genérico, sino que habrá que individualizar la actuación de la administración (acción u omisión), el daño sufrido por el administrado (evaluable económicamente) y que este daño sea antijurídico; que exista relación causal entre el daño antijurídico que el administrado no tenga obligación de soportar y la actuación de la administración; y, finalmente, que la administración no pueda ampararse en la concurrencia de fuerza mayor en el ámbito de su actuación.
En este caso, dada la pandemia que azota a nuestro país y la declaración del estado de alarma habría que partir de unas notas básicas del concepto de fuerza mayor para extrapolarlas, más tarde, a cada uno de los supuestos objeto de estudio. Para ello partiremos de la concepción que tiene el Tribunal Supremo al respecto. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2006 (LA LEY 154712/2006), en la que se citan otras, señala que «a fuerza mayor ha de entenderse constituida por un acontecimiento surgido "a posteriori" de la convención que hace inútil todo esfuerzo diligente puesto en la consecución de lo contratado, debiendo concurrir en dicho acontecimiento —hecho determinante— la cualidad de ajenidad, en el sentido de que ha de ser del todo independiente de quien lo alega, sin que pueda confundirse la ajenidad con aquellas circunstancias que tienen que ser asumidas y previstas por la parte contratante de quien depende el cumplimiento; y asimismo debe haber una total ausencia de culpa, porque la culpa es incompatible con la fuerza mayor y el caso fortuito; y que la "fuerza mayor" ha de consistir en una fuerza superior a todo control y previsión, y para ponderar su concurrencia habrá de estarse a la normal y razonable previsión que las circunstancias exijan adoptar en cada supuesto concreto, o inevitabilidad en una posibilidad de orden práctico».
La aplicación de dichos criterios generales permiten deducir, primero, la ajenidad y culpa, en principio, de las administraciones públicas en la aparición del COVID-19
La aplicación de dichos criterios generales al caso presente, de un modo genérico, permiten deducir, primero, la ajenidad y culpa, en principio, de las administraciones públicas en la aparición del COVID-19; y, segundo, que donde si podría cuestionarse esta exención de responsabilidad es en si las administraciones han tenido la previsión y control adecuadas a las circunstancias derivadas a la situación de pandemia.
Pues bien, llegado a este punto, vamos abordar cada uno de los supuestos en los que, dentro de esta situación de crisis sanitaria, podría plantearse la existencia de responsabilidad patrimonial de algunas de las administraciones en base a las conductas desplegadas por éstas. En concreto, analizaremos la inacción de la administración en la autorización y no suspensión de eventos con gran concentración de personas; la posible responsabilidad de la administración sanitaria ante actuaciones negligentes en la prevención o curación del coronavirus; por último, analizaremos si los ciudadanos o personas jurídicas que se han visto obligados a adoptar o permitir determinados comportamientos con motivo de la declaración del estado de alarma, tienen o no la posibilidad de exigir responsabilidad patrimonial al Ente Público.
I. OMISIÓN POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL EN EL CONTROL DE LA PANDEMIA AL NO PROHIBIR CONCENTRACIONES DE PERSONAS ANTE EL RIESGO DE CONTAGIO
En primer lugar, mucho se ha hablado de algunas de las concentraciones de personas que tuvieron lugar en los días anteriores a la declaración de estado de alarma que de manera indirecta sirvió para limitar el ejercicio de derechos fundamentales como el de reunión, en concreto, mucho se ha discutido sobre la Manifestación del Día Internacional de la Mujer del día 8 de marzo y la posible responsabilidad del Estado en la autorización de la misma y en su no suspensión. A estos efectos, lo primero que debemos saber es que la competencia para la autorización del ejercicio de este derecho fundamental recogido en el artículo 21 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978), así como para la suspensión, en su caso, del ejercicio de este derecho, corresponde al Estado.
En segundo lugar, debemos conocer si desde un punto de vista jurídico el Estado tenía o no las herramientas legales para decretar esta suspensión que lo habría sido por riesgo para la salud pública. Pese a que la propia Constitución solo prevé la prohibición de este derecho por razones fundadas de alteración del orden público —lo que excluiría, antes de la declaración del estado de alarma, la prohibición—, fuera de la normativa estatal el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, en su artículo 11 (LA LEY 16/1950), sí recoge esta posibilidad.
Por último, habría que examinar si el Estado disponía de la información necesaria y suficiente para saber que esas concentraciones revestían un grave peligro para la salud pública —aspecto que desconocemos fehacientemente—. Bastante ilustrativa puede resultar, a estos efectos, el supuesto analizado por la Ilma. Audiencia Provincial de Madrid (sec. 20ª, S 10-12-2013, rec. 145/2012 (LA LEY 240301/2013)) con motivo de un brote de gripe A existente en un crucero, en el que se trataba de exigir responsabilidad a la empresa encargada del servicio para que indemnizara los daños y perjuicios sufridos por los viajeros que se contagiaron de la misma. Salvando las distancias entre ambos supuestos —es bien sabida la distinción entre la responsabilidad patrimonial y la responsabilidad civil— el Tribunal declaró que «no puede calificarse de negligente la actuación de la demandada, como sostienen los apelantes, por el hecho de que el médico o el capitán de barco no impidieran el embarque de las personas que no reunieran las condiciones de salud necesarias, pues no consta que en el momento de iniciar el crucero, tuvieran conocimiento o estuvieran en condiciones de conocer, quiénes de todos los integrantes de la tripulación, se encontraban en esas condiciones de salud, por lo que la situación que finalmente se planteó, les era imprevisible e inevitable y concurren los requisitos necesarios para considerar que la situación producida fue originada por una circunstancia de fuerza mayor y no se les puede hacer responsable de los daños que pudieran habérsele ocasionado a los aquí apelantes, en aplicación de lo establecido en el artículo 162.2 c de la LGDCyU (LA LEY 11922/2007), por lo que deben rechazarse nuevamente sus pretensiones económicas formuladas en este procedimiento».
Partiendo de lo anterior y entendiendo hipotéticamente que si concurren las circunstancias analizadas más arriba, habría que examinar la concurrencia de los requisitos necesarios para la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, esto es, probar el nexo causal entre la no suspensión por parte del Estado de la manifestación en los términos antes expuestos y el daño sufrido, daño que, no podría ser otro más que el contagio del virus con el consiguiente padecimiento ulterior lo que se vislumbra, desde las pautas de la experiencia, imposible.
Así las cosas, entendemos que la vía de exigencia de responsabilidad del Estado como consecuencia de acontecimientos multitudinarios celebrados con anterioridad a la declaración del estado de alarma no sería esta vía de responsabilidad patrimonial, sin perjuicio, de poder examinar otro tipo de responsabilidades individuales.
II. INEXISTENCIA DE MEDIOS MÉDICOS Y SANITARIOS DE PROTECCIÓN; CONTAGIO DEL VIRUS; NO DETECCIÓN A TIEMPO DEL CONTAGIO POR INEXISTENCIA DE TEST
La segunda de las situaciones de hecho que nos podemos plantear es la relativa a la responsabilidad de la administración competente por negligencia en la gestión del coronavirus desde un punto de vista médico y sanitario. En este caso, la asunción de competencias de las Comunidades Autónomas harían que fueran éstas las que ostentarían la legitimación pasiva para soportar esta responsabilidad, si bien, dada la declaración del estado de alarma por parte del Estado y consiguiente ejercicio de funciones derivadas de la centralización de medidas en este ámbito (artículo 12 del Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020) de medidas dirigidas a reforzar el Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional), podría hacer que ostentara también responsabilidad, pudiendo hablar, en su caso, de una responsabilidad concurrente de conformidad con el artículo 33 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015).
Ahora bien, de entrada la declaración de pandemia global por la OMS y del estado de alarma, podrían hacer que la responsabilidad estuviera excluida al considerar que se trata de un supuesto de fuerza mayor (pandemia), y ello en virtud de la propia letra de la Ley 40/2015, pues pese a lo dispuesto en el artículo 32 (LA LEY 15011/2015), el artículo 34 (LA LEY 15011/2015) dispone que «no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos». En este sentido, podemos traer a colación varias sentencias en las que el Tribunal Supremo con motivo de las transfusiones del virus de la hepatitis C, apeló a la fuerza mayor por entender la existencia de un desconocimiento científico completo del citado virus y de los medios que impidieran o atenuaran su expansión, entendiendo que no estaba al alcance de la Administración sanitaria impedir su contagio y resultar por ello inevitable, además de que la limitación de la ciencia médica en determinados momentos no puede considerarse dentro del círculo de actuación de la sanidad pública (STS Sala Tercera, de 22 de enero de 1997 o de 5 de abril de 2000 (LA LEY 7905/2000)).
Sin perjuicio de lo anterior, la cuestión es ¿la fuerza mayor puede excluir toda responsabilidad dentro de la situación imprevisible aún en el caso de que la misma no se gestionara de la manera más acorde a la lex artis dentro de los conocimientos de la ciencia y de la técnica?
Es evidente que la casuística puede ser muy distinta y será en cada caso concreto en el que haya que determinar si, en efecto, la gestión de los medios existentes se realizó de modo adecuado o no y, en consecuencia, si el daño fue o no causa directa y exclusiva de la fuerza mayor (pandemia) o si tuvo o no incidencia directa la gestión de los medios existentes y conocidos por la administración en el contagio y en el tratamiento de la enfermedad derivada del virus. Debemos aclarar que las hipotéticas reclamaciones o reivindicaciones por falta de medios y equipos de protección individual por parte de los profesionales sanitarios u otros profesionales al servicio de la administración pública no serán abordadas en este trabajo por encajar mejor en el ámbito laboral o, en última instancia, en ius puniendi del Estado.
Para responder a la cuestión antes planteada, consideramos necesario examinar las notas especiales de la responsabilidad patrimonial de la administración en el ámbito sanitario. La jurisprudencia considera dentro del ámbito de la responsabilidad patrimonial sanitaria que no es suficiente la existencia de una lesión (que llevaría a la responsabilidad objetiva más allá de los límites de lo razonable), sino que es preciso acudir al criterio de la lex artis —antes aludida— como modo de determinar cuál es la actuación médica correcta, independientemente del resultado producido en la salud o en la vida del enfermo, ya que no le es posible ni a la ciencia ni a la Administración garantizar en todo caso la sanidad o salud del paciente, criterio éste que habría que agudizar ante situaciones imprevisibles y desconocidas como la generada por el COVID-19.
Debemos saber que la actividad médica y la obligación de los profesionales del ámbito sanitario son de medios y no de resultado
De inicio, debemos saber que la actividad médica y la obligación de los profesionales del ámbito sanitario son de medios y no de resultado (entre otras, STS de 14.10.2002 (LA LEY 12538/2003), 10.6.2003 (LA LEY 10277/2004) o 19.10.2004 (LA LEY 171/2005)), de prestación de la debida asistencia médica y no de garantizar, en todo caso, la curación del enfermo, de manera que los facultativos no están obligados a prestar servicios que aseguren la salud de los pacientes sino a procurar con los medios a su alcance su restablecimiento, toda vez que la salud de las personas no es algo de lo que se pueda disponer, no se trata de un deber con el que se trate de conseguir un resultado exacto sino más bien de una obligación de medios, que se aportan de la forma más ilimitada posible. La adopción de los medios al alcance del Servicio, en cuanto supone la acomodación de la prestación sanitaria al estado del saber en cada momento y su aplicación al caso concreto atendiendo a las circunstancias del mismo, trasladan el deber de soportar el riesgo al afectado y determinan que el resultado dañoso que puede producirse no sea antijurídico.
Señala la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2012 (LA LEY 95957/2012), que «frente al principio de responsabilidad objetiva interpretado radicalmente y que convertiría a la Administración sanitaria en aseguradora del resultado positivo y, en definitiva, obligada a curar todas las dolencias, ha de recordarse, como hace esta Sala en sentencias de 20 de junio de 2007 (LA LEY 61080/2007) y 11 de julio del mismo año (LA LEY 79690/2007), el criterio que sostiene este Tribunal, de que la responsabilidad de la Administración sanitaria constituye la lógica consecuencia que caracteriza al servicio público sanitario como prestador de medios, más en ningún caso garantizador de resultados, en el sentido de que es exigible a la Administración sanitaria la aportación de todos los medios que la ciencia en el momento actual pone razonablemente a disposición de la medicina para la prestación de un servicio adecuado a los estándares habituales; pero de ello en modo alguno puede deducirse la existencia de una responsabilidad de toda actuación médica, siempre que esta se haya acomodado a la lex artis, y de la que resultaría la obligación de la Administración de obtener un resultado curativo, ya que la responsabilidad de la Administración en el servicio sanitario no se deriva tanto del resultado como de la prestación de los medios razonablemente exigibles». Así las cosas, en el ámbito sanitario habrá que acudir a la lex artis como criterio de imputación de responsabilidad con independencia del resultado, es decir, hay que determinar si el personal médico puso todos los medios a disposición del enfermo para sanarlo.
Ahora bien, hay supuestos en los que el daño producido es tan evidente que se produce una inversión de la carga de la prueba en virtud del principio de facilidad probatoria. Son los supuestos denominados por la jurisprudencia del daño desproporcionado, en los que la culpa se presume y será el profesional médico quien deba justificar su modo de actuación. Señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 2013, que el daño desproporcionado es aquél no previsto ni explicable en la esfera de su actuación profesional y que obliga al profesional médico a acreditar las circunstancias en que se produjo por el principio de facilidad y proximidad probatoria. Se le exige una explicación coherente acerca del porqué de la importante disonancia existente entre el riesgo inicial que implica la actividad médica y la consecuencia producida, de modo que la ausencia u omisión de explicación puede determinar la imputación, creando o haciendo surgir una deducción de negligencia. La existencia de un daño desproporcionado incide en la atribución causal y en el reproche de culpabilidad, alterando los cánones generales sobre responsabilidad civil médica en relación con el onus probandi de la relación de causalidad y la presunción de culpa (SSTS 30 de junio 2009 (LA LEY 125075/2009), rec. 222/205; 27 de diciembre 2011, rec. n.o 2069/2008 (LA LEY 254631/2011), entre otras), sin que ello implique la objetivización, en todo caso, de la responsabilidad por actos médico», «sino revelar, traslucir o dilucidar la culpabilidad de su autor, debido a esa evidencia (res ipsa loquitur)».
En resumen y a los efectos que aquí nos ocupan, la responsabilidad patrimonial en el ámbito sanitario, si bien admitiendo distintos matices, tiene, en principio, al igual que la responsabilidad patrimonial genérica, una naturaleza objetiva al centrarse en el resultado y su carácter antijurídico, ahora bien, en este ámbito —como es el sanitario— se matiza pues tan sólo le es exigible al personal médico que aplique correctamente y en tiempo las técnicas conocidas y todos los medios a su alcance según esos mismos conocimientos técnicos y científicos.
Pues bien, partiendo de lo anterior y a la vista de las circunstancias extraordinarias concurrentes, dar una respuesta genérica sobre la existencia de responsabilidad patrimonial de la administración no es posible. Sin embargo, cosa distinta pudiera ocurrir si partiendo de lo anterior se examinaran cada uno de los supuestos acaecidos en los que se entienda que ha podido ocurrir un incumplimiento de la lex artis en la prestación del servicio sanitario o defectuosa gestión de los medios al servicio del centro hospitalario para prevenir o atender los pacientes ingresados o los enfermos contagiados o no pendientes de ingreso. Es decir, se abre un abanico de supuestos en los que, de entrada, no podríamos descartar esa posible responsabilidad de la Administración Sanitaria —sea autonómica o, incluso, estatal— siempre que fuera posible trasladar las pautas y los requisitos anteriormente expuestos al caso concreto objeto de análisis. Supuestos como contagios de enfermos ingresados por otras patologías; inacción ante síntomas evidentes de contagio con consiguiente agravamiento de la situación del paciente; error de diagnóstico sin ajustarse a los protocolos establecidos por la autoridad sanitaria, etc… pudieran dar lugar a esa responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria con el consiguiente resarcimiento de los daños y perjuicios causados.
III. PERJUICIOS DERIVADOS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR EL GOBIERNO COMO CONSECUENCIA DE LA NORMATIVA APROBADA A RAÍZ DE LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA
Por último, debemos hacer hincapié en que podrían hacer las personas físicas o jurídicas que desde el momento de la declaración del estado de alarma, en virtud de algunas de las medidas adoptadas por el Gobierno, han sufrido daños y perjuicios perfectamente cuantificables. Ahora bien, lo cierto es que las situaciones de las que pueden derivar esos perjuicios pueden ser muy distintas: requisas de bienes para uso público-sanitario, ocupación y uso público de su establecimiento para fines sanitarios o, simplemente, orden de cierre de establecimiento comercial o paralización forzosa de actividad por razones de salud pública.
Inicialmente, debemos acudir a la Ley Orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio, que, en efecto, señala en su artículo 3 párrafo 2º (LA LEY 1157/1981) que «quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes». Pues bien, partiendo de este precepto hay que determinar, si éste se puede hacer efectivo, en qué supuestos y en base a que normativa y procedimiento se pueden exigir estos daños y perjuicios.
Lo cierto es que ni el Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) ni las demás disposiciones que se han ido dictando en su desarrollo aluden a las posibles indemnizaciones por las diferentes medidas adoptadas, ahora bien, a nuestro juicio, dada la previsión legal es evidente que es un derecho amparado en nuestro ordenamiento jurídico. La cuestión es que la realidad de esta indemnización se erige con más claridad en unos supuestos que en otros, por ejemplo, no es lo mismo la requisa de bienes o intervención y ocupación de industrias, fábricas o locales en los que se podría cuantificar un daño emergente consistente en el valor de los bienes o de la propia ocupación; que los supuestos en los que la disposición del Gobierno se limita a prohibir la apertura de un establecimiento comercial o la que ordena la paralización de una actividad, supuestos en los que está latente un daño en forma de lucro cesante.
Respecto a estos últimos supuestos, tenemos algún antecedente jurisprudencial con motivo de la declaración del estado de alarma decretado por el Gobierno en el año 2010 (Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre (LA LEY 24231/2010)), tras la crisis motivada por la huelga de los controladores aéreos, en los que la Audiencia Nacional tuvo que resolver distintas reclamaciones de indemnizaciones de daños y perjuicios como consecuencia del cierre del espacio aéreo español. Pues bien, en diferentes sentencias que resolvían los recursos de apelación interpuestos, la Audiencia Nacional (Contencioso) (entre otras, sec. 8ª, S 12-12-2014 (LA LEY 182642/2014), rec. 37/2014) rechazó estas reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios sufridos como consecuencia del cierre del espacio aéreo español motivado por el abandono masivo de sus puestos de trabajo por parte de los controladores aéreos, al resultar inevitable, en garantía de la seguridad aérea, constatada la ausencia de la mayoría de los controladores que tenían que prestar servicio en cada turno y centro de control.
Quizás, esta misma solución pueda ser por la que opten nuestros Tribunales de Justicia ante reclamaciones de responsabilidad por paralización de actividad o cierre de local comercial por razones de salud pública, salvo que el criterio sea otro, y la interpretación de la norma y los derechos en juego sea otra.
Por otro lado, las reclamaciones que se cursen al haber sufrido perjuicios, por ejemplo, a la luz de lo dispuesto en el artículo 13 del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) que autoriza al Ministro de Sanidad, entre otras cosas, a «intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, incluidos los centros, servicios y establecimientos sanitarios de titularidad privada, así como aquellos que desarrollen su actividad en el sector farmacéutico» o a «practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias», si parecen tener mejores perspectivas jurídicas.
Para ello, al no prever la Ley Orgánica que regula el estado de alarma la forma de cuantificar estos daños, habría que acudir —según ha venido entendiendo la doctrina más autorizada (1) — a la normativa recogida en la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954). De hecho, es significativo lo recogido en el artículo 120 de la misma establece que «cuando por consecuencia de graves razones de orden o seguridad públicos, epidemias, inundaciones u otras calamidades, hubiesen de adoptarse por las autoridades civiles medidas que implicasen destrucción, detrimento efectivo o requisas de bienes o derechos de particulares sin las formalidades que para los diversos tipos de expropiación exige esta Ley, el particular dañado tendrá derecho a indemnización de acuerdo con las normas que se señalan en los preceptos relativos a los daños de la ocupación temporal de inmuebles y al justiprecio de los muebles, debiendo iniciarse el expediente a instancia del perjudicado y de acuerdo con tales normas».
Será el perjudicado quien deba iniciar el expediente de reclamación de daños y perjuicios
En efecto, será el perjudicado quien deba iniciar el expediente de reclamación de daños y perjuicios que, en este caso, deberá acogerse a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015), lo que supone —de manera coincidente a lo dispuesto a la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954)— que deba efectuarse la reclamación en el plazo de un año, y de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015). Ahora bien, por supuesto que la posibilidad de reclamar y el plazo para el inicio del plazo para el ejercicio de este derecho, será una vez finalice el estado de alarma, momento en el que se podrán cuantificar los daños y perjuicios por los servicios prestados o los bienes requisados y reclamar oportunamente ante la administración estatal responsable.