- Comentario al documentoLa STS presenta un interés notable porque trata de delimitar el ámbito de ejercicio directo de la potestad de ejecutoriedad de los actos administrativos, en este caso, de las multas de tráfico que ciertamente es, sin duda, uno de los más ejercitados en los términos de extraterritorialidad entre el lugar de comisión de la infracción y el de residencia habitual de la persona sancionada. Es característico de la STS que no admite eludir el límite territorial por la vía de los convenios y de las formas de organización de las entidades bancarias que, como era el caso, tienen la capacidad organizativa de producir materialmente un fenómeno de extraterritorialidad fundada en la forma de ejercicio del derecho de embargo. La STS, sin embargo, rompe esta dinámica y afirma con rotundidad que el embargo solo puede producirse en relación con bienes que se encuentren en el territorio correspondiente y que coincida con el de la infracción y que el resto de los sistemas ejecutorios solo pueden realizarse mediante fórmulas de relaciones interadministrativas y de colaboración entre Administraciones Públicas.
I. Los antecedentes
Resulta relevante como pocas veces el análisis pormenorizado de los antecedentes del procedimiento administrativo y, posteriormente, las posiciones de las partes en el proceso.
La propia STS efectúa el siguiente resumen: «…Con fecha 24 de abril de 2019 se notificó la diligencia de embargo al señor Salvador quien, contra la misma, interpuso recurso de reposición. El 21 de noviembre de 2019; no habiendo obtenido resolución expresa, interpuso reclamación económico-administrativa contra la desestimación por silencio administrativo del recurso en la que, entre otras cuestiones, alegó la infracción de las normas reguladoras de la práctica de los embargos por vulneración de lo previsto en el artículo 8.3 del del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (LA LEY 362/2004) (RCL 2004, 602, 670) , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales…». Queda claro, por tanto, que, desde el principio lo que se debate es la licitud del embargo realizado y las reglas de recaudación ejecutiva de la normativa de haciendas locales.
En este contexto, los hitos siguientes fueron: «…El día siguiente, 22 de noviembre de 2019, la Dirección de la Agencia Tributaria de Madrid dictó resolución desestimatoria del recurso de reposición que se entendió notificada por medio de anuncio en el boletín oficial correspondiente el 6 de marzo de 2020.
La reclamación económico-administrativa fue tramitada bajo el número NUM003 ante el Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid que, finalmente, la desestimó mediante resolución de 25 de octubre de 2021. La resolución económico-administrativa indicó lo siguiente en relación con el motivo de impugnación anteriormente señalado (FJ 7º): "[...] De acuerdo con este último precepto [ artículo 79 del Reglamento General de Recaudación (RCL 2005, 1770) ], que prevé que la forma, medio, lugar y demás circunstancias relativas a la presentación de las diligencias de embargo de dinero en cuentas abiertas en entidades de crédito, pueda ser convenida, con carácter general, entre éstas y las Administraciones actuantes, aquéllas han definido y aplican -a través de sus respectivas asociaciones (como la Confederación Española de Cajas de Ahorros -CECA- de la que es miembro la entidad de crédito -Liberbank, S.A., luego absorbida por Unicaja Banco, S.A.- en la que el reclamante tenía abierta cuenta)- un "Procedimiento centralizado de información y ejecución de embargos de dinero en cuentas abiertas a la vista en Entidades de Depósito por deudas tributarias y otras de derecho público" (comúnmente conocido como "Cuaderno 63") [...] Así, pues, como para emitir e introducir por el referido sistema centralizado un requerimiento de información y embargo del dinero existente en las cuentas de titularidad de un deudor, dictando la correspondiente diligencia de embargo, el Ayuntamiento no necesitaba realizar ni realizó actuación alguna fuera de su término municipal, la alegación de haberse excedido territorialmente en el ejercicio de su competencia resulta infundada y no puede ser acogida.
Otro sería el caso si, por no existir un procedimiento centralizado convencionalmente admitido y aplicado, como el descrito, el Ayuntamiento hubiera tenido que personarse formalmente en la oficina [...]…».
Este es, en esencia, el problema que se planteaba y que se completa con las siguientes referencias: «…Dicho lo anterior, no parece inoportuno recordar, en fin, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que por el hecho de que los bienes sobre los que se proyecta el embargo radiquen fuera del término municipal no queda el Ayuntamiento completamente desapoderado, para ordenarlo, habiéndose establecido como doctrina legal, por Sentencia de 16 de marzo de 2011 (ES:TS:2011:1744 (LA LEY 14347/2011)), que "El titular del órgano recaudatorio de una Entidad Local es competente para dictar, en el seno del procedimiento ejecutivo de apremio, mandamiento de anotación preventiva de embargo de bien inmueble, respecto de inmuebles radicados fuera de su término municipal". Y si un Ayuntamiento puede ordenar el embargo de un bien inmueble ubicado fuera de su territorio, con mayor razón debe reconocerse su capacidad para ordenar el embargo del dinero existente en una cuenta abierta en una entidad de crédito cuando ésta opera en todo el territorio nacional-y por tanto también en el propio término municipal- y dicho dinero, por la propia naturaleza de las cuentas abiertas en las entidades de crédito, carece de una localización física determinada.
Por los motivos señalados, pues, no podemos acoger la alegación del reclamante y debemos desestimar la reclamación"…Frente a esta posición, se interpone recurso contencioso-administrativo que se tramitó con el número 389/2021 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.o 23 de Madrid y fue estimado por sentencia de 5 de abril de 2022…».
II. La doctrina de la Sentencia de instancia y el interés casacional
1. La Sentencia de instancia
La Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo núm. 23 de Madrid señala que «…La ratio decidendi de la sentencia sobre particular el controvertido se contiene en el fundamento jurídico segundo, con el siguiente tenor literal:
"SEGUNDO. - Sobre la última cuestión suscitada, relativa a la falta de competencia territorial del Ayuntamiento demandado, ya tuvo ocasión de pronunciarse el Juzgado contencioso administrativo n.o 31 de los de esta capital en sentencia firme que aporta la recurrente de fecha 13/06/2019, en el seno de los autos Procedimiento Abreviado 27/2019 que razona en los siguientes términos:
"(...) sostiene la actora que, con infracción del art. 8 TRLHL (LA LEY 362/2004) (RCL 2004, 602, 670) , se llevó a cabo una actuación de recaudación ejecutiva sobre bienes y derechos situados fuera del término municipal de Madrid.
(...)
Lo que el artículo 8.3 del TRLHL (LA LEY 362/2004) dispone es que las actuaciones en materia de inspección o recaudación ejecutiva que hayan de efectuarse fuera del territorio de la respectiva entidad, en relación con los ingresos de derecho público propios de ésta, tendrán que ser practicados por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma correspondiente o del Estado -según los casos-, previa solicitud del Presidente de la corporación. Contrariamente a lo manifestado por el TEAMM, el análisis de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2011, que resuelve el recurso de casación en interés de ley interpuesto por el Ayuntamiento de Reus contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Tarragona de 23 de marzo de 2009, no soporta la interpretación plasmada en la resolución impugnada. La doctrina entonces sentada se refiere claramente a las actuaciones meramente cautelares o preventivas. A pesar de que las Entidades Locales gocen de competencia para trabar de forma cautelar los bienes inmuebles (u otros bienes y derechos) situados fuera de su territorio municipal, para que la traba cautelar se convierta en ejecutiva ha de seguirse el cauce previsto en el artículo 8.3 del TRLHL (LA LEY 362/2004).
El Tribunal Supremo afirmaba en aquella sentencia que "Ninguna duda ofrece que tales actuaciones cautelares todavía no ejecutivas se pueden ejercitar plenamente por los órganos de recaudación municipales a pesar de que el bien no se encuentre ubicado en su ámbito territorial". En estos casos, y a diferencia de lo que sucede en relación con la fase ejecutiva, según argumentaba el Tribunal Supremo, "No se está materializando el cumplimiento por vía coactiva sino sólo asegurando su eventual ejecución, por lo que el límite territorial del término municipal, art. 12 Ley 7/85, de 2 de abril (LA LEY 847/1985) (RCL 1985, 799, 1372) , entendido como el espacio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias, no comporta que la organización municipal tenga prohibido adoptar decisiones cautelares en el seno de un procedimiento respecto del que goza de competencia, que se proyecten en otro término municipal" , advirtiendo a continuación que "Cuestión distinta sería el procedimiento de ejecución forzosa de un bien radicado fuera de la circunscripción municipal" . Añade el TS que "La exigencia en esta fase cautelar de la citada colaboración interadministrativa comporta una burocratización no querida ni buscada por nuestro ordenamiento en aras al principio de eficacia y economía procedimental que debe inspirar el funcionamiento de la Administración y el pleno desarrollo por las Corporaciones Locales de sus potestades propias".
Así el Tribunal Supremo declara que "El titular del órgano recaudatorio de una entidad local es competente para dictar, en el seno del procedimiento ejecutivo de apremio, mandamiento de anotación preventiva de embargo de bien inmueble, respecto de inmuebles radicados fuera de su término municipal".
Por lo demás, no cabe sino reproducir los atinados razonamientos esgrimidos en la demanda formulada: El tenor literal del artículo 8.3 del TRLHL (LA LEY 362/2004) junto con el 12.1 de la LRBRL (LA LEY 847/1985) no deja margen de duda a que las entidades locales deben recabar la colaboración de las Administraciones de ámbito territorial superior para llevar a cabo actuaciones de recaudación ejecutiva fuera de su territorio. El hecho de que la actuación municipal de ejecución forzosa pueda ser ejercitada desde el propio término municipal, sin necesidad de requerirse para la práctica de las actuaciones de que se trate la inmediación en otro lugar de los empleados de los órganos municipales y de que los avances tecnológicos permitan hoy día a cualquier sujeto jurídico-público realizar actuaciones incluso en cualquier punto geográfico, no supone una extensión de las competencias que le confiere el ordenamiento jurídico y que, de manera precisa, delimitan el alcance de sus potestades. Son, por tanto, las competencias definidas en el ordenamiento, las que determinan el alcance de la actuación municipal y no la distancia física, el desplazamiento de un funcionario o la mayor o menor facilidad o disponibilidad de medios tecnológicos para actuar.
En consecuencia, de acuerdo con el artículo 170.3 c) LGT (RCL 2003, 2945) se han incumplido las normas reguladoras del embargo, toda vez que la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid ha empleado sus potestades de recaudación ejecutiva en clara vulneración de los límites que le impone su competencia territorial al ejecutar un embargo sobre dos cuentas corrientes situadas fuera de su término municipal sin recabar el auxilio de una administración territorial superior, tal como impone el artículo 8.3 del TRLHL (LA LEY 362/2004). con la consecuencia de que las actuaciones de recaudación ejecutiva efectuadas sin el amparo de la competencia territorial son nulas de pleno derecho , artículo 47.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15010/2015) (RCL 2015, 1477) , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y art. 217,1 b) de la LGT ."
En el caso examinado la Administración tributaria del Ayuntamiento demandado embargó un saldo en la cuenta corriente de una sucursal bancaria de la ciudad de Toledo; en palabras de la recurrente, el efecto jurídico del embargo se produce fuera del término municipal de Madrid, y si tales efectos se producen en Toledo es porque los bienes embargados allí estaban, es decir, fuera de su competencia territorial"…».
2. El interés casacional
La sección de admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 25 de enero de 2023, en el que aprecia la presencia de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciada en estos literales términos:
«[...] Determinar si la Administración municipal puede practicar y dictar diligencia de embargo de dinero en cuentas abiertas en sucursales de entidades financieras radicadas fuera del término municipal cuando dicho embargo no requiera la realización material de actuaciones fuera del citado territorio municipal por parte de la Administración local o si, por el contrario, debe instar, conforme el artículo 8.3 del TRLHL (LA LEY 362/2004), la práctica de dicha actuación a los órganos competentes de la correspondiente Comunidad autónoma o a los órganos competentes del Estado, según corresponda.
3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación el artículo 8.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LA LEY 362/2004), en relación con los artículos 170 (LA LEY 1914/2003) y 171 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre (LA LEY 1914/2003) (RCL 2003, 2945) , General Tributaria y el artículo 79 del Reglamento General de Recaudación aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio (LA LEY 1313/2005) (RCL 2005, 1770) .
Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) (RCL 1998, 1741) …».
III. La doctrina del Tribunal Supremo
La STS (LA LEY 3039/2024) parte de la siguiente consideración inicial: «…Iniciamos señalando, por un lado, que las actuaciones recurridas tuvieron lugar en 2019 y, asimismo, que se trata de enjuiciar la conformidad a derecho de una diligencia de embargo de cuenta corriente ordenado por el Ayuntamiento de Madrid para cobrar por vía ejecutiva las deudas correspondientes a 22 sanciones de multa interpuestas en materia de circulación y seguridad vial.
Es por ello por lo que ha de tenerse presente que el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16529/2015) (RCL 2015, 1698) , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (LA LEY 16529/2015), establece en su artículo 110, intitulado "cobro de multas" que:
"1. Una vez firme la sanción, el interesado dispondrá de un plazo final de quince días naturales para el pago de la multa. Finalizado el plazo establecido sin que se haya pagado la multa, se iniciará el procedimiento de apremio.
2. Los órganos y procedimientos de la recaudación ejecutiva serán los establecidos en la normativa tributaria que le sea de aplicación, según las autoridades que las hayan impuesto"….
La STS procede a analizar el esquema de regulación en el que debe situarse lo que acaba de transcribirse y señala que: «…No nos detendremos en examinar ahora las diversas redacciones que sobre esta materia se sucedieron durante la vigencia de su precedente, el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (LA LEY 752/1990) (RCL 1990, 578, 1653) .
Por su parte, la ley 22/2006, de 4 de julio (LA LEY 6822/2006) (RCL 2006, 1355, 1479) , de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, establece, en su artículo 42, relativo a la gestión del cobro de las sanciones en materia de circulación, que «los órganos municipales competentes para imponer las sanciones de circulación pueden solicitar de otras Administraciones del mismo o de distinto nivel, de acuerdo con el principio de colaboración interadministrativa y los oportunos convenios, la ejecución de las órdenes de embargo que hayan dictado, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LA LEY 362/2004) (RCL 2004, 602, 670) …».
Estas referencias se enmarcan en la propia legislación de régimen local cuando señala que «…La ley 7/1985, de 2 de abril (LA LEY 847/1985) (RCL 1985, 799, 1372) , Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL (LA LEY 847/1985)) recoge, de manera expresa, el principio de colaboración administrativa en su artículo 106. 3, atribuyendo a las entidades locales la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que puedan otorgar a favor de las entidades locales de ámbito superior o de las respectivas comunidades autónomas, y de las fórmulas de colaboración con otras entidades locales, con las comunidades autónomas o con el Estado, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado…».
El marco de la colaboración se analiza posteriormente en la STS cuando se señala que «…Alineado con dicho precepto se encuentra el artículo 8, relativo a la "colaboración", del TRLRHL (LA LEY 362/2004) que consta de tres apartados, siendo su redacción la siguiente:
"1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985), las Administraciones tributarias del Estado, de las comunidades autónomas y de las entidades locales colaborarán en todos los órdenes de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales.
De igual modo, las Administraciones a que se refiere el párrafo anterior colaborarán en todos los órdenes de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los restantes ingresos de derecho público de las entidades locales.
2. En particular, dichas Administraciones:
a) Se facilitarán toda la información que mutuamente se soliciten y, en su caso, se establecerá, a tal efecto la intercomunicación técnica precisa a través de los respectivos centros de informática.
b) Se prestarán recíprocamente, en la forma que reglamentariamente se determine, la asistencia que interese a los efectos de sus respectivos cometidos y los datos y antecedentes que se reclamen.
c) Se comunicarán inmediatamente, en la forma que reglamentariamente se establezca, los hechos con trascendencia para los tributos y demás recursos de derecho público de cualquiera de ellas, que se pongan de manifiesto como consecuencia de actuaciones comprobadoras e investigadoras de los respectivos servicios de inspección.
d) Podrán elaborar y preparar planes de inspección conjunta o coordinada sobre objetivos, sectores y procedimientos selectivos.
Lo previsto en este apartado se entiende sin perjuicio del régimen legal al que están sometidos el uso y la cesión de la información tributaria.
3. Las actuaciones en materia de inspección o recaudación ejecutiva que hayan de efectuarse fuera del territorio de la respectiva entidad local en relación con los ingresos de derecho público propios de ésta, serán practicadas por los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma cuando deban realizarse en el ámbito territorial de ésta, y por los órganos competentes del Estado en otro caso, previa solicitud del presidente de la corporación.
4. Las entidades que, al amparo de lo previsto en este artículo, hayan establecido fórmulas de colaboración con entidades locales para la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos y demás ingresos de derecho público propios de dichas entidades locales, podrán desarrollar tal actividadcolaboradora en todo su ámbito territorial e incluso en el de otras entidades locales con las que no hayan establecido fórmula de colaboración alguna"…».
Este marco normativo ha tenido algún precedente en el propio ámbito de la doctrina del Tribunal Supremo como recuerda la STS al indicar que: «…De momento, recordemos la sentencia del TS, sección 2ª, de 29 de noviembre de 1995, RC 704/1993 (LA LEY 24340/1995), relativa a la impugnación por la Federación Catalana de Cajas de Ahorro del artículo 10 del Real Decreto 1108/1993, de 9 julio (LA LEY 2543/1993) (RCL 1993, 2150, 2325) que desarrolla el régimen de delegación de competencias y colaboración entre administraciones tributarias, establecido por los artículos 7 (LA LEY 2414/1988) y 8 de la Ley 39/1988, de 28 diciembre (LA LEY 2414/1988) (RCL 1988, 2607 y RCL 1989, 1851) reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LHL (LA LEY 362/2004)), concretando, tal como se expresa en el Preámbulo de aquella disposición, el alcance territorial de las actuaciones que se verifiquen como consecuencia de ambos regímenes, estableciendo que la entidad que deba llevar a efecto tales actuaciones podrá verificarlo en todo su ámbito territorial, incluyendo las demarcaciones de aquellas entidades locales comprendidas en el mismo que no le hubiesen delegado estas facultades o que no hubiesen establecido, con la entidad que las actúa, ninguna fórmula de colaboración. Esta última precisión, en cuanto permite a las diputaciones provinciales el ejercicio de las competencias municipales en materia tributaria en territorio distinto al del ayuntamiento a quien corresponden es lo que motivó el recurso. Pues bien, en esa sentencia, el TS declara que «la prestación de colaboración entre Administraciones Públicas es un principio esencial en toda organización integrada por una variedad de entes que, por lo que se refiere a la Administración expresamente impuesta en el artículo 4º de la Ley 30/1992, de 26 noviembre (LA LEY 3279/1992) (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , sin que para ello sea preciso un acuerdo expreso para su efectividad, y sin que sea aceptable la negativa de la entidad cuya colaboración se solicita, basada en razones diferentes de la simple de atender el auxilio requerido». Acto seguido señala que «el artículo 8.2 contiene la indicación de una serie de actuaciones de colaboración que no tiene carácter exhaustivo, sino simplemente enunciativo y cuya articulación precisa de distintas condiciones. En unos casos, la existencia de un acuerdo previo entre las entidades interesadas puede ser necesaria [convenios para la intercomunicación técnica a través de los respectivos Centros de Informática, artículo 8.2, a), o para desarrollar planes de actuación conjunta o coordinada, artículo 8.2, d)]; en otros se requiere la existencia de un desarrollo reglamentario [prestación recíproca de asistencia, artículo 8.2, b) y comunicación de hechos con trascendencia tributaria que se pongan de manifiesto como consecuencia de actuaciones comprobadoras e investigadoras de los respectivos servicios de inspección tributaria, artículo 8.2, c)]; otros, en cambio, como los relativos a la facilitación mutua de toda la información que se solicite, artículo 8.2, a), no precisa para su cumplimiento sino de la petición de la entidad local que necesite de esa información».
Después afirma, y esto es lo que más importa ahora: «Aunque la existencia de convenios de colaboración entre el Estado, comunidades autónomas y entidades locales no esté excluida por el artículo 8 LHL (LA LEY 2414/1988), no es esto lo que diferencia el supuesto previsto en su apartado 1 del regulado en el apartado 3 y, sin embargo, este último encomienda las actuaciones en materia de inspección o recaudación ejecutiva que hayan de efectuarse fuera del territorio de la respectiva entidad local en relación con los tributos propios de ésta, exclusivamente a los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma cuando deban realizarse en el ámbito territorial de ésta, y a los órganos competentes del Estado, en otro caso, pese a que, con carácter general, el apartado 1 había impuesto ese deber de colaboración en todos los órdenes, incluso en los de inspección y recaudación de los tributos locales.
La interpretación sistemática del precepto abonaría la tesis de la parte actora considerando que el párrafo 3 es un límite a la intervención de otras entidades locales por vía de colaboración con un ayuntamiento pero fuera del término municipal de éste, justificado por la naturaleza, en cierto modo coactiva, de las actuaciones realizadas en materia de inspección o recaudación ejecutiva de los tributos, en los que siempre se trata de salvar la inactividad o la resistencia del sujeto pasivo, de modo que las entidades locales supramunicipales sólo podrían auxiliar a los ayuntamientos en esas materias cuando hubieran de actuar dentro del término municipal de quien solicitare la colaboración. Sin embargo, esta restricción se opone al artículo 106.3 LBRL (LA LEY 847/1985) que autoriza a las entidades locales a articular fórmulas de colaboración con otras entidades locales respecto a la recaudación e inspección de sus tributos propios, sin establecer limitación territorial de clase alguna y es contradictoria con la propia finalidad perseguida, con las más genuinas competencias de las diputaciones provinciales, a las que el artículo 36.1, b) LBRL (LA LEY 847/1985) atribuye la asistencia y la cooperación económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión, y con la misma naturaleza de los actos a realizar. La naturaleza de los actos de inspección y recaudación ejecutiva no justifica la exclusión de la intervención de las diputaciones provinciales, por referirnos a las entidades que han comparecido en este proceso y que serán normalmente destinatarias de estas solicitudes de colaboración, si tienen que actuar fuera del término municipal del ayuntamiento requirente, cuando este mismo puede haber concertado la delegación permanente de esas funciones en aquellas entidades, lo cual representa, obviamente, una modalidad más intensa de cooperación. La interpretación del citado precepto por ello debe partir de que también en materia de inspección y recaudación ejecutiva, los ayuntamientos pueden dirigirse en solicitud de colaboración a las entidades locales supramunicipales en que se encuentren integrados y sólo cuando estas últimas no dispongan de los servicios necesarios para prestar el auxilio o éste deba prestarse en el territorio distinto al de ellas, habrá de intervenir necesariamente la correspondiente Comunidad Autónoma si las actuaciones han de realizarse en el ámbito territorial de ésta, o el Estado en otro caso».
La referencia a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992), «Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas», hoy hay que entenderla realizada al artículo 141 («Deber de colaboración entre las Administraciones Públicas»), hoy vigente, que dispone:
«1. Las Administraciones Públicas deberán:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia.
d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las restantes que se establezcan normativamente.
2. La asistencia y colaboración requerida sólo podrá negarse cuando el organismo público o la entidad del que se solicita no esté facultado para prestarla de acuerdo con lo previsto en su normativa específica, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones o cuando la información solicitada tenga carácter confidencial o reservado. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante.
3. La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las de las Entidades Locales deberán colaborar y auxiliarse para la ejecución de sus actos que hayan de realizarse o tengan efectos fuera de sus respectivos ámbitos territoriales. Los posibles costes que pueda generar el deber de colaboración podrán ser repercutidos cuando así se acuerde».
Específicamente, cuando las actuaciones de recaudación ejecutiva por parte de un ayuntamiento deben realizarse fuera de su territorio, dicho ente local está imposibilitado jurídicamente para ejercerlas, estando obligado, en tales casos, a acudir a lo dispuesto en el artículo 8.3 TRLRHL (LA LEY 362/2004). En esa línea se sitúa el artículo 8 RGR (RCL 2005, 1770) , en conexión con el artículo 5.5 LGT (RCL 2003, 2945) . En particular, el primero de esos artículos, relativo a «Recaudación de la Hacienda pública de las entidades locales y de sus organismos autónomos» dispone que:
«Corresponde a las entidades locales y a sus organismos autónomos la recaudación de las deudas cuya gestión tengan atribuida y se llevará a cabo:
a) Directamente por las entidades locales y sus organismos autónomos, de acuerdo con lo establecido en sus normas de atribución de competencias.
b) Por otros entes territoriales a cuyo ámbito pertenezcan cuando así se haya establecido legalmente, cuando con ellos se haya formalizado el correspondiente convenio o cuando se haya delegado esta facultad en ellos, con la distribución de competencias que en su caso se haya establecido entre la entidad local titular del crédito y el ente territorial que desarrolle la gestión recaudatoria.
c) Por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuando así se acuerde mediante la suscripción de un convenio para la recaudación».
No en vano, el artículo 12.1 LBRL (LA LEY 847/1985) dispone: «El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias». En ocasiones, como la presente, el ayuntamiento pretende el ejercicio extraterritorial de competencias, posibilidad que no es conforme a derecho.
Ese precepto determina, sin sombra alguna de duda, que el término municipal es el ámbito territorial en el que cada municipio ejerce las competencias que le son propias, entre las que se encuentran la recaudación de tributos e ingresos de derecho público propios del ayuntamiento, en este caso, deudas derivadas de multas de tráfico.
Por su parte, el artículo 8.3 TRLRHL (LA LEY 362/2004) regula el supuesto de actuaciones de recaudación ejecutiva por parte de entidades locales que pretendan efectuarse fuera del término municipal de la entidad que ejercita su competencia en materia a recaudatoria, precepto que no permite que, en este caso, el Ayuntamiento de Madrid, realice directamente el embargo de 2.028,06 euros en una cuenta del deudor abierta en una sucursal de la entidad financiera radicada en Toledo, esto es, fuera del término municipal de la administración actuante.
Por todo esto, ya estamos en condiciones de responder a la cuestión con interés casacional, siendo, por consiguiente, la doctrina que fijamos la siguiente:
«…La administración municipal no puede practicar y dictar diligencia de embargo de dinero en cuentas abiertas en sucursales de entidades financieras radicadas fuera del término municipal del ayuntamiento embargante, incluso cuando dicho embargo no requiera la realización material de actuaciones fuera del citado territorio municipal por parte de la administración local, siendo necesario, en estos casos instar, conforme al artículo 8.3 del TRLHL (LA LEY 362/2004), la práctica de dicha actuación a los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma o a los órganos competentes del Estado, según corresponda…».
IV. Finalmente: el pronunciamiento de la Sala
Como consecuencia de lo indicado anteriormente y de los razonamientos expuestos en la STS se señala que
«…La pretensión del Ayuntamiento consiste en que se case la sentencia recurrida que anula la resolución de la reclamación económico-administrativa número NUM003 dictada por el Tribunal Económico-administrativo de Madrid, en fecha 22/10/2021 que, a su vez, anula la diligencia de embargo en cuenta corriente. En cambio, el Sr. Salvador solicita la desestimación del recurso de casación…».
La consecuencia de esta doctrina es la siguiente: «…Pues bien, en función de todo lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación, al resultar conforme la sentencia impugnada con la doctrina expuesta…».
Como consecuencia de lo anterior podemos indicar que la potestad ejecutoria pura queda limitada en lo territorial al ámbito que se corresponde legalmente con el de su territorio y la proyección ejecutoria fuera del mismo solo puede hacerse mediante sistemas de colaboración interadministrativa bien por la integración en los mismos- como ocurre en el caso de las diputaciones provinciales- o bien en el ámbito de la Comunidad Autónoma en la que se encuentra incardinado e instando su colaboración en relación con los bienes situados fuera de la misma.