I. Introducción
«La gente culpa siempre a las circunstancias. Solo triunfa en el mundo quien se levanta y busca las circunstancias y, si no las encuentra, las crea» (G.B.Shaw)
Desde la entrada en vigor de la Ley de Registro Civil 20/2011 (LA LEY 15320/2011), los Letrados de la Administración de Justicia (LAJs, en adelante) son los Encargados de las Oficinas Generales de Registro Civil. Como tales, sustituyen a jueces y magistrados (hasta entonces encargados, y tienen, entre otras funciones, comprobar y verificar de oficio la realidad y legalidad de los hechos y actos que se hayan de inscribir, practicar la inscripción oportuna cuando tengan en su poder los títulos necesarios, firmar de los expedientes registrales, así como dar publicidad a los datos que consten en dicho Registro Civil.
Y DICIREG, es el nuevo aplicativo de gestión y tramitación de los servicios del nuevo modelo de Registro Civil. La plataforma se basa en el concepto de hoja única sobre la cual se tramitan los expedientes por medios electrónicos y se inscriben todos los hechos relativos al estado civil de las personas que deban acceder al Registro. Asimismo, al LAJ Encargado también le corresponde la dirección funcional de los integrantes de los Cuerpos de Gestores, Tramitadores y Auxilios de la Administración de Justicia que presten sus servicios tanto en la Oficina General como en las Oficinas colaboradoras (no orgánica).
La satisfactoria puesta en marcha implica la ejecución coordinada de numerosas actuaciones en los ámbitos normativo, organizativo y tecnológico, así como la colaboración con múltiples organismos, administraciones locales y administraciones autonómicas, preservando la eficiencia en la actuación mediante una implantación progresiva que la haga viable.
En cuanto a las Oficinas Colaboradoras son los anteriormente conocidos como Juzgados de Paz, cuya inspección y control depende ahora del LAJ Encargado de la Oficina General, en la cabecera del partido judicial
En cuanto a las Oficinas Colaboradoras son los anteriormente conocidos como Juzgados de Paz, cuya inspección y control depende ahora del LAJ Encargado de la Oficina General, en la cabecera del partido judicial. Así, los LAJ de las Oficinas Generales pasan a desempeñar las funciones de «Encargado» del Registro Civil, tanto en su Oficina General, como en las Oficinas Colaboradoras de su partido judicial. Esta consideración implica que toda la actividad desarrollada por las Oficinas Colaboradoras, para su validez, ha de llevar la firma digital del LAJ Encargado del Registro Civil. Estas oficinas, servidas por el llamado personal idóneo, pasan de tener competencias delegadas, a ejercerlas en calidad de colaboradoras de la Oficina General, con las facultades de tramitación que cada Encargo estipule, en función del volumen o complejidad de la materia y a la espera de la aprobación del nuevo Reglamento del Registro Civil (LA LEY 119/1958), para delimitar con precisión su ámbito de actuación y fijar criterios uniformes en el modo de proceder.
Las Oficinas Colaboradoras del Registro Civil colaborarán en el Registro Civil desempeñando las funciones establecidas en la disposición adicional quinta de la Ley 20/2011, de 21 de julio (LA LEY 15320/2011), y «en el supuesto, que, por alguna circunstancia ordinaria o extraordinaria, no pudiera prestarse el servicio público de Registro Civil en una Oficina Colaboradora, el ciudadano podrá acudir a la oficina Colaboradora sita en la cabecera de la agrupación de secretarias de Juzgado de Paz de la que esta dependa para poder llevar a cabo los trámites pertinentes» (apartado 11 DGSJFP de 16 de septiembre de 2021)
A tal efecto, y conforme se haga la progresiva implantación del sistema DICIREG, será necesaria una estructura colaborativa en red de LAJs destinados en los diversos registros civiles para poder compartir información, resolver dudas y suministrar soluciones a las incidencias que se planteen, todo ello de forma homogénea.
II. Situación actual
De este modo, hay que promover la conversión de todas las oficinas generales del Registro civil y Registros civiles de España en Registros civiles exclusivos, que pasarían a denominarse conforme a la Ley del Registro Civil de 2011 (LA LEY 15320/2011) «Oficinas Generales Exclusivas de Registro Civil». Actualmente, el Registro Civil está compuesto por 431 Registros Civiles, y de ellos, sólo 17 están dedicados exclusiva y únicamente a tareas de Registro Civil; los 414 restantes, compatibilizan tareas y funciones registrales con tareas y funciones judiciales (jurisdicción civil estricta o jurisdicción civil y penal en juzgados mixtos que son la gran mayoría).
Así, el 27 de septiembre de 2021, el nuevo modelo de Registro Civil comenzó su implantación, con el Registro Exclusivo de Madrid desplegándose sin apenas incidencias durante el primer año en Oficinas Exclusivas, caracterizadas porque sus encargados y responsables no tenían atribuidas tareas judiciales. Sin embargo, a partir del 28 de noviembre de 2022, el nuevo sistema DICIREG se implantó por primera vez en una oficina no exclusiva (Cartagena), medida que generó diversas incidencias y disfunciones, que se han ido repitiendo en las sucesivas implantaciones de las oficinas no exclusivas. Ello evidencia la necesidad de liberar a los Encargados de las Oficinas Generales de cualquier competencia que no sea la llevanza de su Oficina General y del resto de sus Oficinas Colaboradoras, al objeto de garantizar una adecuada prestación del servicio y disponer del tiempo necesario para atender a sus nuevas responsabilidades. Téngase en cuenta que el LAJ Encargado de la Oficina General pasa a desempañar las tareas que con anterioridad venían atribuidas al Magistrado Encargado del Registro Civil capital de partido judicial, así como las atribuidas, en materia registral civil, a los Jueces de Paz de las localidades del partido.
La implantación de DICIREG implicará que el LAJ Encargado reciba en su bandeja de entrada todas las peticiones que se registren no sólo en la Oficina General, sino también en el resto de Oficinas Colaboradoras de su circunscripción, ya sean inscripciones de nacimiento, expedientes de cambio de nombre o apellidos, cambio de sexo, autorizaciones de matrimonio, juras y opciones, inscripciones de matrimonio, inscripciones de defunción, otorgamiento de licencias de sepultura, petición de certificados y un largo etcétera de trámites y gestiones. De este modo, el LAJ Encargado deberá clasificar la materia propia de cada petición y reasignarla al funcionario competente para su tramitación. La fusión entre Oficina General y Oficinas Colaboradoras integradas en su mayor parte por personal idóneo y con escasos conocimientos registrales implicará la elaboración de criterios de unidad de actuación al objeto de lograr una armonización en el modo de proceder congruente con el ideal de Registro Civil Único.
Nuevas competencias y responsabilidades que determinarían la necesaria conversión de las Oficinas Generales en registros civiles exclusivos, a través de la incardinación de las Oficinas Generales del Registro Civil ya en DICIREG y los Registros Civiles Exclusivos que funcionan todavía en INFOREG, dentro de una sección específica del Registro Civil, que se incardinaría organizativamente dentro de los servicios comunes generales procesales, y que se extenderían de forma generalizada en toda España con la LEO; dichas secciones del Registro civil implicarían al menos una Oficina General en cada provincia o Ciudad Autónoma, y otra más, a partir de 500.000 habitantes.
III. Fundamentación
El nuevo modelo de Registro Civil nacido de la Ley de 2011 (aprobada por una mayoría relevante del Congreso de los Diputados), fue diseñado para superar las limitaciones del modelo tradicional basado en libros y registros no conectados entre sí mediante la utilización del sistema de gestión DICIREG (sistema propio del siglo XXI), que se basaría en la existencia únicamente de Registros Civiles Exclusivos interconectados, desjudicializados, y con la figura del Letrado de la Administración de Justicia como Encargado y responsable de su gestión y funcionamiento.
Sin embargo, el largo retraso en su implantación (más de diez años), ha causado numerosos problemas y disfunciones, al no crearse todos los registros civiles exclusivos previstos, factor que puede conducir a un colapso inminente que nadie desea. Y es que el nuevo modelo está pensado para Registros Civiles Exclusivos, como recoge la Exposición de Motivos y el art. 22 de dicha Ley. Sólo en las Disposiciones Transitorias y Adicionales de la Ley, se contempla excepcionalmente, la posibilidad de compatibilizar las funciones registrales con las judiciales en los juzgados civiles y mixtos. Porque la más que evidente imposibilidad de compatibilizar funciones registrales con funciones procesales civiles o penales y organizativas y gubernativas de toda índole, se está poniendo de manifiesto de forma palmaria conforme los Registros de los diversos territorios se incorporan progresivamente al sistema DICIREG.
Estas dificultades se acrecientan, como consecuencia de la desjudicialización del Registro y de la atribución al Letrado de la Administración de Justicia de su condición de nuevo Encargado; que asume gestión, tareas, funciones y responsabilidades de forma exclusiva.
Es un extraordinario incremento de funciones (muy distintas a las que detentaba el anterior Juez encargado), ya que, al desjudicializar el Registro Civil, el LAJ añade a las competencias que tenía como propias, las que tenía el Juez Encargado, y también las que detentaba el Juez de paz; incluso ha desaparecido del Registro Civil la figura garantista del Ministerio Fiscal, que tiene ahora una intervención muy residual. Por ello, es esencial que haya un aumento cuantitativo del número necesario de LAJS Encargados para gestionar de forma eficiente el normal funcionamiento del nuevo Registro Civil.
Y si ya es compleja la figura del nuevo Letrado encargado en los Registros civiles exclusivos, más lo es en los Juzgados civiles o mixtos compartidos, porque es muy complejo compatibilizar de forma adecuada las tareas registrales con las civiles y las penales.
Otra cuestión (no menor) que acrecienta la problemática de la implantación, es la asunción por parte de las Oficinas Generales del personal que presta sus servicios en las oficinas colaboradoras (que hasta ahora dependían del Juez de paz), cuestión que se agrava al no encontrarse dichos funcionarios trabajando en la sede del Encargado, y siendo consciente, de que la gran mayoría de ellos no son ni funcionarios de la administración de justicia, por no hablar de su movilidad, o de la falta de medios materiales para desarrollar eficientemente su actividad colaboradora. Además de la necesaria colaboración con otras entidades (hospitales, etc.)
Por todo ello, las posibles soluciones a los problemas del nuevo Registro civil, por tanto, pasan por la transformación paulatina de registros compartidos y mixtos en registros «exclusivos», tal como especificaba de forma original la Ley de 2011 que regula el Registro civil, y por una reordenación de las funciones de los funcionarios de las oficinas municipales. Eso sí, estableciendo en principio, un Registro civil, una Oficina General, en cada provincia o Ciudad Autónoma, y otra más por cada 500.000 habitantes; y no por cada Comunidad como especifica la Exposición de Motivos de la Ley.
La Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, puede ser instrumento legal idóneo para solventar las disfunciones y deficiencias reseñadas con anterioridad
Así, la Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, puede ser instrumento legal idóneo para solventar las disfunciones y deficiencias reseñadas con anterioridad. Porque la conversión paulatina y progresiva en registros civiles exclusivos, en oficinas generales del Registro Civil exclusivas, a través de la incardinación de las oficinas generales del Registro Civil ya en DICIREG y los registros civiles exclusivos que funcionan todavía en INFOREG es a todas luces una medida necesaria.
Y la ubicación organizativa, de los medios materiales y personales destinados al Registro Civil (dada su radical naturaleza de servicio público) se haría dentro de los Servicios Comunes Generales Procesales, y se situarán en la medida de lo posible, en las plantas bajas de las sedes de los edificios, y en coordinación funcional con las Oficinas de Atención al Ciudadano (OAC).
Se extenderán de forma generalizada en toda España con la LEO; e implicarán al menos una Oficina General en cada provincia o Ciudad Autónoma, y otra más a partir de 500.000 habitantes o cuando el Ministerio de Justicia, de oficio, previo informe de la Comunidad Autónoma afectada, o a iniciativa de la Comunidad Autónoma afectada.
Por tanto, se habrían de modificar el art. 22 de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil (LA LEY 15320/2011) y la Disposición adicional primera (Ubicación y dotación de las Oficinas del Registro Civil), la Disposición adicional segunda (Régimen jurídico de los Encargados del Registro Civil), y la disposición transitoria octava (Creación de Oficinas del Registro Civil. Encargados y régimen transitorio de los letrados de la Administración de Justicia. Continuidad del personal al servicio de la Administración de Justicia destinado en el Registro Civil).
IV. Actuaciones necesarias
Cuando se implanta la nueva aplicación informática DICIREG se han de optimizar los recursos disponibles. Así:
- A. Se ha de planificar y revisar prácticamente cada mes, la agenda de cita previa, asegurando de este modo su máxima eficiencia (siempre en colaboración y con el soporte y ayuda de la Administración prestacional). Asimismo, la cita previa es fundamental para el buen funcionamiento de la Oficina. Ello implica una reducción significativa de los tiempos de respuesta, suprimiendo las colas interminables y el malestar general del ciudadano ante la incertidumbre de si tras la espera seria atendido. Asimismo, desde el inicio, en la obtención de cita previa, consta con todo detalle, la documentación concreta de cada trámite (siendo necesario la constante revisión y actualización de toda la información al objeto de adaptarla a la nueva normativa y a la aplicación DICIREG)
- B. Ha de haber un control y máximo apoyo a las Oficinas Colaboradoras (OC en adelante). Desde el inicio se ha de crear un punto de unión entre la Oficina General y las OC. Con el marco normativo vigente, es necesario controlar a diario la actividad de las OC. Y ello se consigue fundamentalmente con:
- 1º. Canal de dudas abierto y con respuesta escrita o llamada telefónica desde la Oficina General.
- 2º. Revisión diaria de las resoluciones y asientos que pasan a la firma del Encargado, rechazando aquellas que no cumplan la normativa o los criterios establecidos a través de notas informativas que se les comunican.
- C. Y Lo más importante: contar con un equipo de funcionarios especializados y estables en el puesto.
V. Propuestas ad futurum
Para mejorar la eficiencia de la aplicación informática DICIREG sería necesario contemplar las siguientes líneas de implementación:
- 1º. Exclusividad de las OFICINAS GENERALES en las capitales de provincia.
- 2º. Marco legal (art. 22 LRC): Aumentar el número de Encargados en las Oficinas Generales exclusivas (Barcelona, Tarragona, Lleida y Girona) 4 por provincia, más los cuatro que ya hay en Barcelona y menos una en Tarragona, serían un total de 15 Encargados a dotar, total necesarios 20. De este modo se liberan a los 49 LAJ que actualmente compaginan Juzgados mixtos o de Instancia con el cargo de Encargados de Oficina General. Con ello, se contribuye a potenciar la desjudicialización del Registro Civil, configurado como un órgano administrativo.
- 3º. Se ha de crear la figura del ENCARGADO DIRECTOR, entre los Encargados de cada provincia. Con las siguientes funciones:
- A. Coordinar la actuación y actividad del resto de encargados de su Oficina provincial.
- B. Elaborar, junto al resto de Encargados directores, criterios de actuación y modelos de trámite y resolución.
- C. Elevar consultas a la DGSJFP, sobre aquellas cuestiones que, en coordinación con el resto de Encargados, precisen interpretación o aclaración normativa.
- 4º. Copiar el modelo organizativo de la Oficina General que mejor funcione y aplicarlo al resto. Es necesario un estudio de cada Oficina y la dotación en cada una de ellas de la figura propuesta en el Pla de Millora del Departament (figura del gestor responsable del RC), como soporte a los Encargados.
- 5º. Intervención de los Encargados Coordinadores en la elaboración de las RLT y cobertura de plazas de las Oficina Generales.
- 6º. Elaborar medidas para que la estabilización del funcionariado interino no altere las plantillas actuales de las Oficinas que funcionan. Hay que garantizar una estabilidad del personal, al menos en los primeros años de implantación. Sin esta premisa cualquier plan de mejora carece de utilidad.
VI. Propuestas técnicas al equipo DICIREG
1º. DICIREG: Hay que mejorar la bandeja de firma de los Encargados. La bandeja debería indicar con un número al lado de cada OC si ese día han colgado resoluciones o asientos para firma.
2º. Asimismo, el personal idóneo de las OC no debería seleccionar el Encargado al que le pasa la firma, sino que deberían ser los Encargados responsables de la OC los que por defecto constaran y poder controlar y cambiar al Encargado firmante, desde la Oficina General. En el sistema actual es un descontrol los días en que el Encargado es sustituido (papel importante figura del gestor especializado propuesta en el Pla de Millora)
VII. Plan de mejora: (aspectos más relevantes) resumen
1º. Aprobar Reglamento del Registro Civil (LA LEY 119/1958). Antes teníamos la Ley de Registro Civil de 1957 (LA LEY 17/1957) y el Reglamento de 1958 que la desarrollaba. Ahora tenemos la nueva Ley del Registro Civil de 2011 (LA LEY 15320/2011), pero no hay REGLAMENTO, el vigente es el de 1958 en lo que no sea contrario a la nueva ley (eso crea muchos problemas para fijar la tramitación de los expedientes, las reglas de competencia, etc.)
2º. Potenciar los nacimientos desde los Centros sanitarios, no sólo públicos, sino también privados. Se ha empezado esta actividad en Clínicas privadas de Barcelona (es muy importante seguir en esa línea).
3º. Una buena gestión de la CITA PREVIA es clave para la eficiencia del sistema DICIREG.
VIII. Propuesta nuevo redactado artículo 22 y DA 1ª LRC
Artículo 22 LRC. Oficinas Generales del Registro Civil.1. Existirá una Oficina General del Registro Civil en todas las poblaciones que sean sede de la capital de un partido judicial. 2. Al frente de las Oficinas Generales del Registro Civil capital de provincia, que tendrán el carácter de exclusivas, estarán tres/cuatro Encargados del Registro Civil, que ejercerán sus cometidos bajo la dependencia funcional de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe pública. En la correspondiente relación de puestos de trabajo se incluirá la consideración de uno de los puestos de encargado como Encargado «director» sin relevación de funciones, a efectos de organización interna y distribución de tareas conforme a las instrucciones o protocolos que apruebe la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe pública. En Madrid y Barcelona, el número de Encargados del registro Civil se determinará en la correspondiente relación de puestos de trabajo. El Ministerio de Justicia, de oficio, previo informe de la Comunidad Autónoma afectada, o a iniciativa de ésta, podrá modificar el número de Encargados al frente de las Oficinas Generales del Registro Civil capital de provincia. Los Encargados «Directores» y los Encargados del registro Civil de capital de provincia asumirán la dirección de las Oficinas Generales de su circunscripción provincial. 3. En cada Oficina General del Registro Civil existirá, al menos, la figura del «gestor» especializado cuya función será velar por el cumplimiento de los criterios y directrices fijados por los Encargados de las Oficinas Generales del Registro Civil de la capital de provincia, con la supervisión de los Encargados «Directores».
Disposición adicional primera. 1. Las Oficinas generales del Registro Civil se ubicarán en las mismas localidades que correspondían a las sedes de los actuales Registros Civiles Municipales Principales, existentes a la entrada en vigor de esta Ley en las sedes de la capital de un partido judicial. El Ministerio de Justicia, de oficio, previo informe de la Comunidad Autónoma afectada, o a iniciativa de ésta, podrá establecer que en aquellas Oficinas Generales en las que la relación de puestos de trabajo resulte insuficiente para cubrir las necesidades del servicio, la Oficina General reciba asistencia de los servicios comunes procesales.
IX. Conclusiones
«Le dije al almendro que me hablara de Dios y comenzó a florecer» (Proverbio toscano)
De todos los planteamientos anteriores, se pueden extraer las siguientes conclusiones:
- PRIMERA.Modernización e informatización. El DICIREG acorde a la nueva LRC, ha supuesto un avance significativo en la modernización y digitalización de una institución registral arcaica y anclada en el siglo pasado, convirtiéndose en un instrumento útil, moderno y acorde a su tiempo. Un tiempo en el que las nuevas tecnologías abren brecha hacia una administración más eficaz y cercana. Sin embargo, es necesario para su plena eficiencia, dotar este despliegue tecnológico de una estructura organizativa sólida y reforzada al objeto de garantizar un servicio adecuado y dirigido al ciudadano, pues no se debe olvidar, que el Registro Civil es para el ciudadano el Registro de su «vida» y sus «circunstancias».
- SEGUNDA. Servicio público «radical». El Registro Civil es un servicio público «radical», implica un esfuerzo «cien por cien» de accesibilidad y proximidad al ciudadano. Cuando no se presta con la debida calidad, genera numerosas quejas y reclamaciones que han de ser respondidas, y provocan una carga adicional de trabajo en la organización.
- TERCERA. Atribución al LAJ. El nuevo sistema configura al LAJ como «encargado» y responsable único del RC. A sus tareas gestoras, ahora añade tareas sustantivas y resolutivas de expedientes, así como la totalidad de la gestión del RC, tanto de su propia Oficina como de las Oficinas colaboradoras, con la consiguiente necesidad de control de más medios humanos y materiales.
- CUARTA. Dinámica de trabajo. Esta desjudicialización del RC implica un cambio de dinámicas de trabajo. El LAJ Encargado ha de ser un «referente» como centro neurálgico «decisor» y controlador de toda la organización. Así, «tutorizar» toda la actividad, crear un «circuito de consultas» siempre disponible que sea cercano y accesible, establecer un régimen de sustituciones entre funcionarios de oficinas colaboradoras, etc. supone un gran esfuerzo y una disponibilidad extraordinaria para prestar dicho servicio. En tal sentido, sería conveniente la elaboración de una «carta de servicios» con información clara y concisa para las diversas oficinas colaboradoras.
- QUINTA. Coste 0. La implantación se está produciendo sin un incremento de efectivos (LAJ y funcionarios diversos), sin incrementos retributivos compensatorios del aumento de funciones y responsabilidades, ni ningún tipo de incentivos. Como consecuencia de ello, numerosos LAJS con experiencia registral están «huyendo» de dichas plazas hacía destinos más cómodos.
- SEXTA. Modelo alternativo. Propugnar la «exclusividad» de las Oficinas Generales en las capitales de provincia y aumentar el número de Encargados en las Oficinas Generales exclusivas permitiría «liberar» a los LAJs restantes que en los partidos judiciales diferentes del de la capital de provincia, compaginan Juzgados mixtos o de Instancia con el cargo de Encargados de Oficina General. Con ello, se contribuiría a potenciar la desjudicialización del Registro Civil, configurado como un órgano administrativo. En el resto de partidos, la figura del gestor responsable, y el mantenimiento de las instalaciones existentes, sería suficiente para colaborar con los Encargados exclusivos. Y se profesionalizaría y especializaría el servicio, eliminando el problema de las sustituciones entre Encargados.
- SÉPTIMA. Ubicación organizativa. La ubicación organizativa, de los medios materiales y personales destinados al Registro Civil (dada su radical naturaleza de servicio público) se haría dentro de los Servicios Comunes Generales Procesales, y se situarán en la medida de lo posible, en las plantas bajas de las sedes de los edificios, y en coordinación funcional con las Oficinas de Atención al Ciudadano (OAC).
X. Epílogo. El talismán de la sabiduría
La ardilla era el animal más astuto del bosque, pero quería ser más. Por eso, pidió a Dios un talismán que le ayudara a alcanzar la sabiduría. Dios, le respondió, que para ello necesitaría: las «lágrimas» de un león, la «leche» de una búfala, el «cuerno» de un ciervo y la «presencia viva» de una serpiente pitón.
La ardilla, ni corta ni perezosa, se dirigió a lo más profundo del bosque, y allí:
- Primero. Contó al león que un cazador se había llevado a sus cachorros; el león lloró y la ardilla le consoló enjugándole las lágrimas con su pañuelo.
- Segundo: Después hizo negocios con la búfala, intercambiando leche por avellanas que había recogido en el camino.
- Tercero: Más tarde, esperó pacientemente a que se le cayeran los cuernos a un ciervo.
- Cuarto: Y, finalmente, con la excusa de demostrar cuán grande era una pitón, la hizo tumbarse junto a un palo y la ató.
Una vez conseguidas las lágrimas, la leche, el cuerno y la pitón, corrió rápido a encontrar a Dios. Y cuando Dios vio a la ingeniosa ardilla, le dijo: «Ya tienes el talismán. Lo llevas dentro: es tu inteligencia. Con ella, has podido conseguir todo lo que te he pedido. Ella te ayudará a alcanzar la sabiduría. Antes no lo sabías, ahora sí. Vuelve, pues, al bosque y dale buen uso».