I. Fundamento de la pena de inhabilitación
Además de las penas de prisión y multa, nuestro ordenamiento jurídico-penal contempla la posibilidad de privar del ejercicio de diversos derechos (derecho al trabajo, conducción de vehículos, tenencia y porte de armas, etc.) al autor de un hecho delictivo cuando éste se valió de aquéllos para perpetrar la conducta antijurídica merecedora de reproche penal. A través de estas penas de inhabilitación, el legislador pretende proteger el correcto uso de tales derechos, a la par que sancionar el especial desvalor que ocasiona el empleo de los mismos para cometer delitos, dando cumplimiento a la función de prevención general y especial de las penas.
Considerando que el legislador faculta a nuestros juzgados y tribunales a imponer discrecionalmente estas penas de inhabilitación de manera accesoria, y a la vista de las graves consecuencias que supone la inhabilitación para el ejercicio de cargo o empleo público y de la actividad profesional, el juzgador ha de individualizar y motivar el alcance de la inhabilitación objeto de condena. Sin embargo, la práctica nos demuestra que este mandato no se encuentra exento de polémica, al no ser infrecuente encontrarnos con fallos condenatorios carentes de la debida concreción del alcance de la pena, lo que en algunas ocasiones se convierten en penas imposibles de ejecutar por su falta de definición o, al contrario, en supuestos en los que se exaspera la pena sancionando de facto al condenado con la imposibilidad de desempeñar cualquier actividad profesional ante la falta de concreción.
En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª) en su Sentencia núm. 637/2018 de 19 abril (LA LEY 33371/2018) (RJ 2018\1778), en un supuesto en el que la administración recurrente pretendía que se inhabilitase a un funcionario de carrera, explicando, entre otros argumentos, que: «el artículo 42 exige que la sentencia que imponga la pena de inhabilitación especial de empleo o cargo público deberá especificar los empleos, cargos y honores sobre los que recae la inhabilitación y, en este caso, es obvio que la sentencia penal ejecutada por la administración no contiene esa expresa previsión». Y añadía a continuación: «Consideramos que este extremo es esencial puesto que la inhabilitación especial de éste precepto afecta al derecho en sí mismo y no solo a su ejercicio y, además, porque se refiere al empleo o cargo públicos en su totalidad o globalidad, sin que sea posible privar al condenado de concretos aspectos o actividades propias de su función, como ocurriría si entendiésemos que la inhabilitación especial impuesta «para el ejercicio de la profesión relacionada con la educación de menores» era una inhabilitación especial para el empleo público de maestro en su totalidad».
En otras ocasiones, los Tribunales del orden Contencioso-Administrativo han suplido esta falta de definición en el sentido más restrictivo posible, circunscribiendo la inhabilitación al cargo expresado en los hechos probados de la sentencia (Sentencia del TSJ de Madrid núm. 10644/2009 de 17 septiembre (LA LEY 305359/2009) [RJCA 2010\329]; Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 24 enero 2018 [JUR 2018\59363]).
II. Distinción entre inhabilitación especial e inhabilitación absoluta, pena principal y pena accesoria
El Código Penal contempla dos tipos de inhabilitación: absoluta y especial. Mientras que la primera figura, prevista en el artículo 41 CP (LA LEY 3996/1995), supone la privación definitiva de todos los honores, empleos o cargos públicos y la prohibición de reingreso o de retorno al desempeño de cualquier actividad o cargo de esa naturaleza, durante el tiempo de la condena; la inhabilitación especial que recoge el artículo 42 CP (LA LEY 3996/1995) se encuentra limitada a la privación definitiva del concreto empleo o cargo público, así como a la obtención del mismo u otros análogos durante el tiempo de la condena.
La Sentencia del TSJ de Navarra, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª) núm. 160/2018 (LA LEY 153817/2018) de 27 abril (JUR 2018\293476) ilustra muy gráficamente las diferencias: «si es absoluta, conlleva la pérdida de todas las clases de cualidades de funcionario que se ostenten, mientras que, si es especial, sólo la de la relacionada con el delito cometido».
Los efectos que se derivan de la adopción de esta medida también obligan a nuestros Juzgados y Tribunales a diferenciar y a fundamentar de distinta forma las sentencias cuando la pena de inhabilitación especial reviste el carácter de pena principal respecto de aquellos otros supuestos en los que la pena se impone como accesoria. Así, cuando la inhabilitación se encuentre prevista expresamente como pena del delito perpetrado, el juzgador únicamente habrá de justificar la subsunción del comportamiento en el tipo penal y exteriorizar el alcance de la mencionada inhabilitación en la sentencia, debiéndosele exigir un mayor esfuerzo de fundamentación cuando a la vista de la gravedad del delito, decida aplicarla de forma accesoria haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 56 CP. (LA LEY 3996/1995)
III. Necesidad de definir el alcance de la pena de inhabilitación especial
La imposición de una pena de inhabilitación especial obliga al órgano sentenciador a identificar los empleos, cargos u honores sobre los que recae, debiéndose de especificar las actividades a las que se refiere la inhabilitación, dado que ésta no tiene un alcance general (como se trataría con la inhabilitación absoluta), sino que sólo se proyecta respecto del empleo o cargo en cuyo seno se cometió el delito. En palabras del Tribunal Supremo (Sentencia de 3 mayo 1990 [RJ 1990\3672]), la inhabilitación especial necesita una delimitación en cada caso concreto sin que pueda admitirse una proyección amplia de sus efectos, que se circunscriben al cargo público que desempeñaba el funcionario condenado o a otros de naturaleza análoga.
En sucesivos pronunciamientos, el Tribunal Supremo ha establecido que, a la hora de definir el contenido de la inhabilitación, ha de atenderse a la función raíz o actividad que está en el origen del delito, no a los desempeños puramente ocasionales
En sucesivos pronunciamientos, el Tribunal Supremo ha establecido que, a la hora de definir el contenido de la inhabilitación, ha de atenderse a la función raíz o actividad que está en el origen del delito, no a los desempeños puramente ocasionales, ni a determinadas parcelas funcionariales (Sentencia núm. 314/2017 de 3 mayo (LA LEY 34996/2017) [RJ 2017\2148]). No obstante, según el Alto Tribunal, es preciso delimitar el alcance de la inhabilitación, por cuanto la ausencia de distinción entre empleo o cargo público bien sea de carrera o electo, autonómico o local, situaría la pena de inhabilitación especial en el espacio propio de una inhabilitación absoluta, lo cual, la jurisprudencia del Tribunal Supremo rechaza. Ha de recordarse que en esta materia rige el principio de legalidad penal, de modo que no es posible extender el contenido de la pena más allá de los estrictos términos del mismo, debiéndose de circunscribir la inhabilitación a los cargos que supongan el ejercicio de las mismas facultades utilizadas para perpetrar el delito (Sentencias núm. 885/2021 de 17 noviembre (LA LEY 221805/2021) [RJ 2021\5210] y núm. 545/2018 de 13 noviembre [RJ 2018\5076]).
Precisamente por ello, el Alto Tribunal razona en su Sentencia núm. 479/2005 de 15 abril (LA LEY 1501/2005) (RJ 2005\5056) del orden penal, que no procede imponer la inhabilitación especial para el desempeño del empleo de policía por cuanto los condenados no perpetraron el delito en el marco de una intervención profesional como policías, no pudiéndose vincular el delito cometido con el ejercicio del cargo.
La obligación de concretar y vincular la inhabilitación especial con la conducta antijurídica se aprecia más nítidamente aún en el terreno de la responsabilidad profesional (artículo 45 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)). Así, el Tribunal Supremo en su Sentencia núm. 144/2023 de 1 marzo (LA LEY 30693/2023) (RJ 2023\1277), confirmó la imposición de una pena de inhabilitación especial para el ejercicio de la profesión o industria de comercio de recuperación de chatarra y otros residuos al entender que el delito objeto de condena (receptación) se había producido en el marco de esa actividad profesional. En la Sentencia de la Sección 2ª de la Audiencia Provincial de Navarra núm. 26/2001 de 23 abril (LA LEY 251997/2001) (ARP 2001\641), se impuso la inhabilitación especial para el manejo de máquinas de tren al entender que el delito fue perpetrado fruto de una imprudencia profesional relacionada con la profesión de maquinista. O la Sentencia núm. 248/2018 de 23 noviembre dictada por la Sección 2ª de la Audiencia Provincial de Toledo (ARP 2019\302), en la que, con motivo de un accidente de trabajo que dio causa a la comisión de un delito contra los derechos de los trabajadores, la Audiencia acordó condenar a su autor con la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de actividad profesional para la realización por cuenta propia o ajena, de toda actividad relacionada con la construcción civil.
En igual sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 157/2023 de 8 marzo (LA LEY 50240/2023) (RJ 2023\2162), entendía que no había lugar a inhabilitar para el desempeño de la profesión de un abogado al letrado que perpetró un delito de estafa porque no hubo un manifiesto abuso de dicha profesión en la comisión de los hechos. También la Audiencia Provincial de A Coruña en su Sentencia núm. 723/2014 de 30 diciembre (LA LEY 221006/2014) (JUR 2015\61272) revocó la pena de inhabilitación inicialmente establecida «para el ejercicio de la profesión u oficio de monitor de actividades deportivas y de socorrista de actividades acuáticas», circunscribiéndola al ejercicio de la profesión u oficio de monitor y socorrista de actividades acuáticas.
En contraposición a la anterior, y pese a que el artículo 45 CP (LA LEY 3996/1995) permite restringir las actividades objeto de inhabilitación, resulta paradigmática la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2139/2001 de 15 noviembre (LA LEY 475/2002) (RJ 2001\9704), en la que la Sala confirmó una inhabilitación especial para el ejercicio de la profesión médica, rechazando individualizar la especialidad médica objeto de inhabilitación. Para el Alto Tribunal la sanción radica en la prohibición del ejercicio de la profesión médica, con independencia de la especialidad de la que se trate, razonando que la profesión de médico es la base habilitante para el ejercicio del resto de especialidades, no pudiendo quedar circunscrita la inhabilitación para una concreta especialidad en tanto que la sanción es el ejercicio de la propia profesión.
IV. La dificultad de delimitar los empleos o cargos «análogos» respecto del que es objeto de inhabilitación especial
Habiendo quedado claro que la inhabilitación especial debe de encontrarse vinculada a la actividad profesional antijurídica (ya sea desplegada por un funcionario —art. 42— o un particular —art. 45—), la siguiente dificultad es calibrar el alcance del inciso que contiene el artículo 42 CP (LA LEY 3996/1995), conforme al cual, la imposición de una pena de inhabilitación especial para el ejercicio de profesión o cargo público comprende no sólo el empleo o cargo en el que se cometió el delito, sino también la incapacidad para obtener el mismo, «u otros análogos», durante el tiempo de la condena.
Dicha previsión lleva implícita cierta lógica, en tanto que, en palabras del Tribunal Supremo (Sentencia núm. 259/2015 de 30 abril (LA LEY 50342/2015) [RJ 2015\1720]), «constituiría una burla al respeto que los ciudadanos deben al buen funcionamiento de los Poderes Públicos, que la pena de inhabilitación se limitase al cargo específico en el que se cometió la prevaricación, y permitiese al condenado seguir cometiendo esta clase de delitos en otro cargo análogo, fruto directo o indirecto de unas elecciones políticas, por el mero hecho de trasladarse de un cargo de representación política a otro similar, en el propio Gobierno Autonómico o de la Nación, en el Parlamento Autonómico, del Estado o de la Unión Europea, o en el ámbito municipal». En sentido similar, el Auto del Tribunal Supremo de 18 enero 2001 (RJ 2001\5683), también ha recogido: «Pretender que la inhabilitación especial afecta solamente al cargo y deja intacta la relación funcionarial o de empleo, es sostener que un Juez condenado por prevaricación sólo pierde el cargo o destino y puede automáticamente pasar a otro distinto o, en su caso, ser elevado a un rango jurisdiccional superior».
Conforme al tenor literal del art. 42 CP (LA LEY 3996/1995), la pena comprende la inhabilitación para el concreto cargo público, pero también, la imposibilidad de obtener cargos similares, de suerte tal que, si el condenado se encontrase en posesión de distintos cargos o empleos públicos, no debería quedar afectado por esta inhabilitación. Sin embargo, la práctica forense permite comprobar que es habitual que nuestros Juzgados y Tribunales extiendan directamente la inhabilitación a otros cargos análogos, pese a que el Código Penal utiliza el verbo «obtener», el cual, según la RAE consiste en «alcanzar, conseguir y lograr algo que se merece, solicita o pretende».
Según el Auto de la Audiencia Provincial de Barcelona (Sección 9ª) núm. 347/2018 de 26 abril (LA LEY 347915/2018) (ARP 2018\741), el carácter análogo ha de ser entendido con claves exegéticas finalísticas: limitar la pena de inhabilitación a cargos singulares equivaldría a vaciar de contenido la penalidad y traicionar tanto su componente retributivo como su contenido preventivo-especial. Esta reflexión cobrará especial significado en aquellos casos en los que el delito se encuentre únicamente sancionado con una pena de inhabilitación (como es el caso del delito de prevaricación administrativa del art. 404 CP (LA LEY 3996/1995)), no obstante, carecería de fundamento cuando el delito también está sancionado con otras penas (prisión, multa, etc.).
Por su parte, la jurisprudencia entiende que para dar cumplimiento a esta posibilidad, no es preciso listar o enumerar todos los cargos análogos, siendo suficiente con una referencia genérica en el cuerpo de la sentencia que incluso se podría llegar a precisar durante la fase de ejecución, si bien, es necesario que la sentencia condenatoria especifique los empleos o cargos sobre los que recae la inhabilitación, en virtud del principio de interpretación restrictiva de la pena, para evitar una analogía generadora de indeterminación (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 259/2015 de 30 abril (LA LEY 50342/2015) [RJ 2015\1720]). No obstante, el Tribunal Supremo considera que la apreciación de los cargos análogos ha de realizarse en sentido restrictivo y no omnicomprensivo (STS núm. 179/2021 de 2 marzo (LA LEY 11742/2021) [RJ 2021\1236] y STS 18/10/1993 (LA LEY 13438/1993) [RJ 1993, 7535]).
Además, la extensión de la inhabilitación a cargos análogos pone de manifiesto un rasero claramente diferenciado a la hora de sancionar a un funcionario o empleado público respecto a quien ejerce una actividad profesional en el sector privado, en tanto que el artículo 45 CP (LA LEY 3996/1995) precisamente ordena al juez restringir la inhabilitación profesional a determinadas funciones de la profesión u oficio, permitiendo aquellas no directamente relacionadas con el delito cometido, lo cual tiene sentido para evitar la «muerte civil» del condenado. De hecho, varios Tribunales Superiores de Justicia (siendo paradigmático el caso del TSJ de Cataluña en su Sentencia núm. 19/2001 de 15 noviembre (LA LEY 205533/2001) [ARP 2002\119]), han llegado a elevar al Gobierno petición de indulto respecto de magistrados condenados por prevaricación judicial fundamentado, entre otros motivos, en este doble rasero.
V. Criterios empleados para determinar la «analogía» de empleos o cargos públicos al que es objeto de inhabilitación
Dado que el art. 42 CP (LA LEY 3996/1995) no define los criterios que se han de emplear para delimitar aquellos cargos o empleos de similar naturaleza al inhabilitado, hemos de acudir a la jurisprudencia, la cual propone diferenciar los conceptos «empleo público» del «cargo público», considerándose como «empleo» la relación que el sujeto tiene con el empleador, que, en el caso de cargos públicos, no es otro que la Administración considerada en términos generales. El concepto de «cargo» ha de ser analizado desde la perspectiva del puesto o función pública que se desempeñaba, pero al mismo tiempo el cargo se desempeña en función de la relación de empleo de que se disfruta. El concepto de empleo se aplica exclusivamente para los funcionarios de carrera, mientras que el cargo es el adecuado para definir la situación de los que, sin el carácter o condición de permanencia y continuidad, ostentan una función pública por elección o por cualquier otra circunstancia transitoria.
Parece claro que la jurisprudencia considera como análogos aquellos cargos electos, con independencia de que se trate de una administración local, provincial, autonómica o estatal
Parece claro que la jurisprudencia considera como análogos aquellos cargos electos, con independencia de que se trate de una administración local, provincial, autonómica o estatal (por todas, véase la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 179/2021 de 2 marzo (LA LEY 11742/2021) [RJ 2021\1236]). El problema surge cuando una misma persona ostenta la doble condición de cargo electo y funcionario de carrera, situación que abordó la Sección 2ª del Tribunal Superior de Justicia de Santa Cruz de Tenerife en su Sentencia de 20 de marzo de 2017 (ARP 2017\988) circunscribiendo la inhabilitación especial a un alcalde al empleo o cargo público que conlleve la gestión de intereses públicos y suponga la adopción de decisiones de tal naturaleza, y excluyendo su inhabilitación como funcionario público (psicólogo), en tanto que dicha labor suponía el desempeño de labores que quedaban al margen de la gestión o representación de intereses públicos y que claramente no eran análogos.
Otra situación problemática se plantea cuando el acceso a un cargo público de libre designación se encuentra condicionado a la previa obtención de la condición de «funcionario de carrera», y el delito se perpetra abusando del cargo de libre designación. En esas circunstancias, el Tribunal Supremo ha entendido que procede circunscribir la inhabilitación al cargo público de libre designación excluyendo el cargo de «funcionario carrera» (Sentencia núm. 426/2016 de 19 mayo (LA LEY 51966/2016) [RJ 2016\6532]), aunque en este caso concreto se debió en parte, a que las acusaciones concretaron que la inhabilitación se efectuase en tales términos.
En línea con lo anterior, también existen pronunciamientos judiciales que consideran que procede apreciar como empleo o cargo análogo al utilizado para la perpetración del delito la condición funcionarial que le habilitó para obtener el mencionado cargo. Es el caso que aborda el TSJ de Cataluña en su Auto de 23 noviembre de 2017 (ARP 2018\561), en el que considera que la condición de «gestor procesal» que ostentaba el condenado fue determinante para que éste fuese nombrado «Letrado de la Administración de Justicia sustituto», al tratarse del único mérito que empleó. El TSJ de Cataluña también añade que, pese a que el condenado cometió el delito en su condición de «LAJ sustituto», la LOPJ (LA LEY 1694/1985) atribuye funciones de LAJ a los gestores procesales en determinados supuestos excepcionales, lo cual justifica que la inhabilitación especial no sólo contemple el desempeño del cargo de «LAJ sustituto», sino también de «gestor procesal». Sin embargo, el TSJ rechaza que el condenado fuese inhabilitado para el ejercicio de «cualquier otro (cargo/empleo) en el referido ámbito de la Administración de Justicia», pese a que podría aceptarse teóricamente, exponiendo que ninguna de las acusaciones lo solicitaron expresamente.
Por su parte, la Audiencia Provincial de Cáceres en su Sentencia núm. 240/2016 de 5 julio (LA LEY 156780/2016) (ARP 2016\1240), emplea como criterios para deslindar qué cargos son análogos, (i) la forma de acceso a la función pública (elección) y (ii) las funciones atribuidas, concluyendo que el cargo de alcaldesa o de concejal no es análogo al de profesor universitario, por más que este último suponga también ostentar la condición de empleado público, y por tanto, entendiendo que la inhabilitación para el cargo electo de alcaldesa o de concejal no alcanza la inhabilitación para el desempeño de la función de profesor.
En sentido contrario, la Audiencia Provincial de Almería (Sección 3ª) en su Sentencia núm. 449/2018 de 28 septiembre (ARP 2019\109), también se fijó en la tipología de cargo público para determinar si se encontraba ante un empleo o cargo «análogo» y así, revocó parcialmente la inhabilitación impuesta a un secretario municipal al que además de condenarle para el ejercicio de dicho cargo, también se le inhabilitó para el desempeño de cargos electos. La Audiencia excluyó esta última inhabilitación para el desempeño de cargos electos, razonando que el delito fue perpetrado en su función de secretario municipal, que no es un cargo de naturaleza electiva.
A la vista de que el principal criterio delimitador de lo que debe entenderse como «cargo análogo» viene definido por la forma de acceso a la función pública, consideramos que resultaría posible efectuar dicha diferenciación atendiendo a las diversas categorías de empleado público que contempla el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (LA LEY 16526/2015): funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual. De este modo, en el supuesto de que una misma persona reuniese dos o más de estas condiciones, y si acudimos a la dicción literal del art. 42 CP (LA LEY 3996/1995) conforme a la cual la inhabilitación produce «la incapacidad para obtener el mismo u otros análogos», la persona sancionada no debería de encontrar ningún tipo de impedimento para ejercer aquellos otros cargos o empleos públicos que ya disfruta, dado que no perpetró el delito aprovechándose de ellos y tampoco va a obtenerlos.
Si pese al tenor literal del art. 42 CP (LA LEY 3996/1995), se ignora que el inhabilitado no va a obtener los restantes cargos o empleos, dado que ya los obtuvo en el pasado, se habrá de analizar el grado de similitud de las funciones que desempeña en cada una de ellas para determinar si la eventual inhabilitación afectaría a todas sus condiciones funcionariales o no.
Este posicionamiento no es en absoluto contrario al criterio que la Sentencia del Tribunal Supremo 314/2017 de 3 de mayo (LA LEY 34996/2017) previamente citada enarbola, conforme al cual, «la inhabilitación especial no tiene por fundamento la privación selectiva de concretas parcelas funcionariales, sino que su significado como pena restrictiva de derechos mira de modo preferente al empleo o cargo público como tal, esto es, al título jurídico que habilita». En la medida en que la condición de funcionario de carrera, interino, y personal laboral y eventual se obtiene a través de títulos jurídicos diferenciados (nombramiento legal con relación estatutaria, nombramiento por razones de necesidad y urgencia, contrato de trabajo o nombramiento con carácter no permanente, según reza en los arts. 9 a (LA LEY 16526/2015)12 del EBEP (LA LEY 16526/2015)), no parece lógico efectuar una equiparación entre ellos. Como dice la Audiencia Provincial de Córdoba en su Sentencia de 19 diciembre 1994 (ARP 1994\17), procede adoptar una postura restrictiva, pues si aplicamos un mínimo de lógica, al no tratarse de inhabilitación absoluta sino de especial, parece que lo justo es privar exclusivamente del cargo o cargos desempeñados que han servido de plataforma para cometer la actividad delictiva, haciendo un mal uso de su cualidad de autoridad y funcionario, que le incapacitan para ejercer el cargo por no hacerse acreedor del mismo.
Esta interpretación viene corroborada por la aplicación de la pena de inhabilitación especial para el desempeño del cargo de juez o magistrado cuando éstos son condenados por la comisión de un delito de prevaricación judicial. En estos casos, también se impone la incapacidad para obtener cualquier empleo o cargo con funciones jurisdiccionales o de gobierno dentro del poder judicial o con funciones jurisdiccionales fuera del mismo (véase a tales efectos la Sentencia del TSJ de Canarias núm. 48/2019 de 10 septiembre (LA LEY 127440/2019) [ARP 2019\1509]; la Sentencia del TSJ de Cataluña núm. 19/2001 de 15 noviembre (LA LEY 205533/2001) [ARP 2002\119]; o la Sentencia del TSJ de Cantabria núm. 22/2022 de 31 octubre (LA LEY 247487/2022) [JUR 2022\342222]).
Teniendo en consideración que el artículo 298 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985) atribuye en exclusiva el ejercicio de las funciones jurisdiccionales a jueces y magistrados, parece evidente que la inhabilitación especial que se impone a estos funcionarios no les impide desempeñar otros empleos públicos dentro de la propia Administración de Justicia que no ejercen potestad jurisdiccional, tales como Letrado de la Administración de Justicia, o Gestor Procesal. Consiguientemente, resultaría conforme a derecho que la inhabilitación para el desempeño de un puesto de «funcionario de carrera», no privaría al sancionado de ejercer otro empleo de «funcionario de carrera» en el que pudiera estar en posesión, u otro cargo funcionarial interino, o personal laboral siempre y cuando las funciones de este segundo no guarden relación con las que han sido objeto de inhabilitación.
VI. La ejecución de la pena de inhabilitación especial por la Administración Pública: criterios y casuística
En los supuestos de pena de inhabilitación especial, la Administración competente se debe de limitar a dar cumplimiento al contenido literal de la sentencia condenatoria, sin que la misma ostente legitimación para añadir un mayor daño punitivo, dado que de lo contrario supondría violar flagrantemente el principio de legalidad, dado que la misma ostenta una posición de mera aplicadora de las penas impuestas por la jurisdicción penal.
Expuesto esto, la ejecución de la pena de inhabilitación especial se debe limitar a la privación del cargo público concreto a través del cual y en cuyo ejercicio delinquió; es decir, del cargo que se sirvió para delinquir. La pena de inhabilitación especial se orienta principalmente a apartar y privar temporalmente al funcionario del cargo sobre que recayere, al ser determinante para el ejercicio de las funciones públicas que le posibilitaron la comisión del delito; de ahí que en congruencia con este objetivo el Código Penal, a través de la inhabilitación especial, incapacite simultáneamente al funcionario para obtener y desempeñar cargos análogos —por sus funciones— a aquel de que se le priva expresamente en la condena penal. En consecuencia, la pena de inhabilitación especial no tiene por qué afectar a otro posible cargo que el funcionario tuviese, respecto del que podía encontrarse en situación de excedencia voluntaria, por ejemplo, y ello siempre que las funciones específicas del mismo no sean análogas; o incluso tampoco tiene por qué afectar a otro cargo público al que pudiera haber accedido el funcionario con posterioridad a la comisión del delito, siempre que no se puedan ejercitar a través de él funciones similares a las del cargo de que ha sido expresamente privado por sentencia firme, tal y como se ha desarrollado en apartados precedentes.
La Administración a la hora de ejecutar la pena de inhabilitación especial, debe de tener en cuenta las características propias de este tipo de penas y que la doctrina penal ha venido desarrollando, ad exemplum en la sentencia citada ut supra de 3 de Mayo de 2017, n.o 314/2017, donde el Tribunal Supremo, establece la obligación del Tribunal sentenciador de concretar los empleos, cargos y derechos sobre los que recae, tanto se imponga como pena principal, como cuando se imponga como pena accesoria, por más que en estos supuestos es obligado además, expresar el vínculo entre el delito cometido y la inhabilitación que se establece. Principalmente se debe de tener en cuenta a la hora de aplicar las mismas que son penas privativas de derechos cuya aplicación es restrictiva y que los efectos de la inhabilitación son temporales al estar vinculadas a la duración de la pena principal.
Pese a la previsión legal y lo expuesto anteriormente, es posible encontrar sentencias cuyo fallo condena a la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público, sin concreción alguna, o sin especificar los empleos o cargos públicos a los que se extiende. Así, en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) 213/2018, 7 de mayo (LA LEY 34423/2018), la STS 625/2015, 22 de diciembre (LA LEY 217835/2015) o la STS 990/2013, 30 de diciembre (LA LEY 251687/2013), todas ellas de alcance mediático por los casos que representan, se imponen las penas de inhabilitación especial para empleo o cargo público sin mayor concreción, es decir, sin indicar a qué empleo o cargo afecta la expresada inhabilitación.
Expuesto esto a falta de la necesaria concreción exigida por el citado artículo 42 del CP (LA LEY 3996/1995), y si no existe una aclaración sobre la extensión de la inhabilitación especial, no es competencia de la Administración, ni puede, suplir la función del órgano judicial, concretando el alcance de dicha inhabilitación.
En conclusión, debemos de exponer que la Administración a la hora de ejecutar las penas de inhabilitación, debe de realizarla de manera restrictiva y precisa, especialmente cuando no se ha concretado el cargo específico al que se refiere la sanción. En estos casos, se busca garantizar la seguridad jurídica de los ciudadanos y la fijeza de la ejecutoria, siguiendo los principios establecidos en la Constitución y en la legislación correspondiente.
En situaciones donde la sentencia penal no especifica claramente el cargo del funcionario del que se le priva, los tribunales contenciosos pueden requerir una mayor claridad y precisión en la determinación de los efectos de la inhabilitación. Es fundamental que la sanción sea interpretada de manera estricta y que se respeten los derechos del afectado, evitando interpretaciones extensivas que excedan los límites establecidos en la sentencia penal.
Por lo tanto, los tribunales contenciosos se encargan de velar por una aplicación correcta y ajustada de las penas de inhabilitación, asegurando que los efectos de la sanción se limiten al cargo específico mencionado en la sentencia condenatoria, en concordancia con los principios de legalidad y garantías jurisdiccionales tal y como desarrollaremos en el apartado siguiente.
VII. Sobre el impacto de una condena penal para el desempeño de cargo o empleo público
Tal y como se ha desarrollado en apartados precedentes, la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público, además de privar al sujeto de un concreto empleo o cargo especifico en sentencia, le impide volver a acceder de nuevo a este mismo empleo o cargo, y a otros análogos, durante el tiempo de la condena, de ahí la dificultad de determinar si el impacto de la condena puede afectar a otros empleos públicos bien por identidad o bien por analogía.
Atendiendo a la interpretación restrictiva de la condena, en el caso de que un empleado público tenga dos o más cargos o empleos públicos, la misma no debe de hacerse extensiva a todos si los mismos no están relacionados con el cargo o empleo público que se ha instrumentalizado para delinquir. Al objeto de medir el impacto de la pena, es fundamental analizar el tipo de función o actividad desempeñada y, por otro lado, la extensión del ámbito territorial para su ejercicio al objeto de evitar que se despenalice la condena por su ejercicio en otra zona geográfica.
Ahora bien, como venimos promulgando debemos de puntualizar que si la pena recae sobre un concreto empleo público, aunque la analogía se fije en función del tipo de actividad e incluso se extienda su ámbito geográfico, no tiene por qué abarcar a cargos de naturaleza electiva, que constituyen un ámbito distinto de los empleos en la Administración pública; al igual que no tiene por qué afectar a otros cargos o empleo públicos en otras Administraciones públicas que por ejemplo no repliquen en su estructura dichos cargos o difieran sus funciones. Ad exemplum debemos de citar la STS 436/2016, de 23 de mayo (LA LEY 50011/2016) la cual restringe la extensión de la inhabilitación a aquellos cargos públicos de carácter electivos, y no a la propia actividad funcionarial.
Tal y como comentábamos en nuestro apartado precedente, la jurisdicción contencioso-administrativa, en sus resoluciones limita los impactos de la inhabilitación especial y la aplicación extensiva de la Administración. Verbi gratia, debemos citar la sentencia del TSJ de Madrid, 13 de abril de 2022, no 285/2022 (LA LEY 101141/2022), que cita:
«Conforme a la jurisprudencia expuesta, hemos de abordar la cuestión que ahora nos ocupa, considerando como hecho probado que la sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid, fecha de 2 de julio de 2013 (ejecutoria penal 32/2014), no impuso al condenado la pena accesoria de inhabilitación especial para cargo público, sino la de inhabilitación para profesión durante el tiempo de la condena.
Concretamente, condenó a don Hugo como autor responsable de un delito de lesiones, previsto y penado en los artículos 147 (LA LEY 3996/1995) y 148.1 del Código Penal (LA LEY 3996/1995), a la pena de dos años de prisión, con la pena accesoria de inhabilitación especial del derecho de sufragio pasivo durante el tiempo que dure la condena e inhabilitación especial para el ejercicio profesional durante el mismo tiempo.
De modo que la Administración municipal no se encontraba habilitada para acordar la pérdida definitiva de la condición de funcionario del condenado, a tenor del artículo 63 del Estatuto Básico del Empleado Público (LA LEY 16526/2015), efecto tan solo previsto para la pena de inhabilitación especial para cargo público del artículo 42 CP (LA LEY 3996/1995), y solo procedía privar al penado de la facultad de ejercer su profesión durante el tiempo de la condena, al ser la pena impuesta de inhabilitación para profesión del artículo 45 CP. (LA LEY 3996/1995)
Sentado lo anterior, ha de concluirse que la resolución administrativa cuya revisión de oficio se instó por el recurrente, lesionó el derecho fundamental previsto en el artículo 23.2 CE del funcionario recurrente, en su manifestación de derecho a permanecer en el ejercicio de las funciones públicas y a no ser cesado en ellas sino solamente en los supuestos legalmente establecidos, al privarle indebidamente de su condición de funcionario de la Policía Local de forma definitiva, sin estar habilitada la Administración actuante para ello, concurriendo, por tanto, en aquella resolución el vicio de nulidad previsto en el artículo 47.1 LPAC (LA LEY 15010/2015).»
En la misma, el TSJ, reprocha la actuación de la Administración al aplicar un impacto extensivo de la condena y extralimitarse en la aplicación punitiva de la misma modulando la aplicación de la condena impuesta y promulgando la defensa de derechos del administrado.
VIII. Conclusión
La imposición de una pena de inhabilitación especial para el ejercicio de empleo o cargo público, así como para el desempeño de una actividad profesional debe de encontrarse vinculada a la actividad empleada para la perpetración del delito. Es la razón de ser de la pena.
Además, la inhabilitación especial para el desempeño de un empleo o cargo público conlleva aparejada la inhabilitación para el acceso y ejercicio de cargos análogos durante el tiempo de la condena, la cual debe de efectuarse de forma restrictiva para evitar equiparar la pena de inhabilitación especial con una pena de inhabilitación absoluta. El Código Penal no define los criterios que han de considerarse para determinar tales cargos o empleos «análogos», tarea que la jurisprudencia ha perfilado atendiendo a la forma de acceso al cargo o empleo público, a la tipología del mismo (electivo o de carrera), así como a las funciones que desempeña.
Parece justo y coherente con la finalidad de la pena que ésta se circunscriba al cargo o cargos desempeñados, extendiéndola a aquellos otros que, por su forma de acceso, u homogeneidad de funciones, restarían de eficacia a dicha pena. Dotar de una mayor extensión a esta previsión normativa supondría la aplicación de una pena desproporcionada, infamante y contraria a derechos fundamentales, según han entendido varios TSJ que incluso en la propia sentencia condenatoria han llegado a elevar una petición de indulto parcial para atemperar tan graves efectos.
A falta de la necesaria concreción exigida por el citado artículo 42 del CP (LA LEY 3996/1995), y si no existe una aclaración sobre la extensión de la inhabilitación especial, no es competencia de la Administración, ni puede, suplir la función del órgano judicial, concretando o excediéndose en el alcance de dicha inhabilitación.