I. La Fiscalía Europea
La Fiscalía Europea es un órgano independiente e indivisible de la Unión Europea («UE») (1) , con personalidad jurídica propia, que comenzó a operar el 1 de junio de 2021 en 22 (2) de los 27 Estados Miembros que conforman la UE.
El origen de la Fiscalía Europea lo encontramos en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957) (3) , que contemplaba su creación, a partir de Eurojust. Su regulación jurídica aparece recogida:
A nivel organizativo, la Fiscalía Europea tiene una estructura dual, articulada en dos niveles
A nivel organizativo, la Fiscalía Europea tiene una estructura dual, articulada en dos niveles: (i) el central, con sede en Luxemburgo, integrado por el Fiscal General Europeo (5) y el Colegio de Fiscales Europeos; y (ii) el nacional, formado por los Fiscales Europeos Delegados en los veintidós países participantes de la UE y las Salas Permanentes, encargadas supervisar y dirigir las investigaciones, así como tomar decisiones operativas.
El Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017), en su Considerando tercero, justifica la creación de la Fiscalía Europea sobre la base de que las autoridades nacionales del ámbito penal no perseguían con el rigor necesario los delitos que afectaban a los intereses financieros de la UE, probablemente por falta de medios y por la dimensión y efectos de estos delitos. Ahora, tanto las instituciones y órganos de la UE como las autoridades competentes de los veintidós Estados Miembros que participan en la Fiscalía Europea deben informar a esta de cualquier conducta delictiva que afecte al presupuesto de la UE. También los particulares tienen la posibilidad de denunciar presuntos casos de fraude.
II. Competencia de la Fiscalía Europea
El Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017) determina la competencia de la Fiscalía Europea, que deberá ser compartida con las autoridades nacionales, si bien será preferente o prevalente respecto de estas, tal y como recoge el artículo 25 (6) .
Como ya he indicado, en el ejercicio de sus competencias, la Fiscalía Europea está encargada de perseguir aquellas infracciones penales que perjudiquen a los intereses financieros de la UE (7) y aquellos delitos vinculados. En este sentido, se encarga de (i) investigar la infracción penal; (ii) solicitar, en su caso, su enjuiciamiento y (iii) ejercitar las acciones penales que correspondan ante los órganos jurisdiccionales de cada nación en la que opera.
1. Competencia Objetiva
Los delitos que afectan a los intereses de la Unión Europea están armonizados en la Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2017 (LA LEY 12514/2017) sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (en adelante «Directiva PIF», cuyas siglas significan protección de los intereses financieros). Siempre que se encuentren vinculados a fondos de la Unión Europea, serán competencia de la Fiscalía Europea los siguientes delitos: (i) Fraude de subvenciones o ayudas (ii) Delitos fiscales; (iii) Blanqueo de capitales; (iv) Cohecho activo y pasivo; (v) Malversación y (vi) Delitos de contrabando cuando afecten a los intereses financieros de la Unión Europea.
A la vista de lo anterior, es evidente que la Directiva PIF será clave de cara a la delimitación de la competencia de la Fiscalía Europea, pero no será la única norma a tener en cuenta, ya que para el blanqueo y la delincuencia organizada habrá que tener en cuenta: (i) la Directiva (UE) 2015/849 (LA LEY 9450/2015) relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo; y (ii) la Decisión Marco 2008/841/JAI del Consejo, de 24 de octubre de 2008, relativa a la lucha contra la delincuencia organizada.
Sin perjuicio de lo anterior, en cuanto a la tipificación de las conductas como delictivas y las sanciones a imponer, la Fiscalía Europea deberá apoyarse fundamentalmente en las legislaciones nacionales. A modo de ejemplo, en España los delitos PIF se encuentran tipificados en la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal (LA LEY 3996/1995), y en la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre (LA LEY 4213/1995), de Represión del Contrabando.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que ante la concurrencia de delitos indisociablemente vinculados a los delitos PIF, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.3 del Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017), si la sanción máxima establecida por la legislación nacional para el delito PIF es igual o menos severa que la sanción máxima establecida para un delito indisociablemente vinculado al delito PIF, la Fiscalía Europea deberá abstenerse de ejercitar su competencia.
2. Competencia territorial
En lo que respecta a la competencia territorial de la Fiscalía Europea, resulta evidente que deba ser competente alguno de los Estados Miembros participantes, ya que serán sus tribunales quienes se encarguen, en su caso, de enjuiciar los hechos. En este sentido, conforme al artículo 23 del Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017), será competente la Fiscalía Europea cuando los delitos:
- i. hayan sido cometidos total o parcialmente en el territorio de uno o varios de los Estados miembros;
- ii. hayan sido cometidos por un nacional de un Estado Miembro, siempre que un Estado Miembro sea competente respecto de ese tipo de delito cuando se haya cometido fuera de su territorio, o
- iii. hayan sido cometidos fuera de los territorios a que se refiere la letra a) por una persona sujeta al Estatuto de los funcionarios o al Régimen aplicable a los otros agentes en el momento de la perpetración del delito, siempre que un Estado miembro sea competente respecto de ese tipo de delito cuando se haya cometido fuera de su territorio.
III. Conflicto de competencia
1. ¿Cuándo puede concurrir?
El Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017) prevé como prevalente la competencia de la Fiscalía Europea sobre los Estados Miembros participantes y prohíbe cualquier planteamiento de conflicto entre Fiscalía Europea y autoridades nacionales cuando:
- (i) se esté ante un delito PIF superior a 10.000 euros en el que no concurren delitos indisociablemente vinculados ni perjuicios a otras víctimas; o
- (ii) cuando se trate de delitos de fraude de IVA transfronterizo con perjuicio superior a 10.000 euros.
Sin embargo, sí que cabrá plantear conflictos de competencia ante los siguientes supuestos (8) :
- (i) cuando la Fiscalía pretenda extender su competencia a:
- a. delitos de participación en organizaciones delictivas cuando éstas tengan como objeto la comisión de delitos PIF; o
- b. delitos indisociablemente vinculados a delitos PIF.
- (ii) cuando se dé el supuesto del artículo 25.2 del Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017), si el delito PIF de cuantía inferior a 10.000 euros se dan los requisitos adicionales exigidos para que la Fiscalía Europea ejerza su competencia (9) .
- (iii) cuando se den los supuestos del artículo 25.3 del Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017):
- a. si se plantea que la sanción máxima establecida por la legislación nacional para un delito PIF es igual a o menos severa que la sanción máxima establecida para un delito indisociablemente vinculado a al delito PIF, salvo en caso de que este último delito haya sido un instrumental para cometer el delito PIF.
- b. si existe algún motivo para suponer que el perjuicio causado o que puede causar a los intereses financieros de la Unión un delito PIF no es mayor que el perjuicio causado o que puede causarse a otra víctima.
Resulta cuanto menos llamativo que el Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017) no haya previsto la resolución de conflictos en los que se encuentren implicados, por un lado, uno o varios Estados Miembros y la Fiscalía Europa y, por otro, varios Estados Miembros que no participan en la cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea —cuya autoridad competente para conocer de los hechos será la nacional—.
2. Conflicto positivo y negativo
Una vez analizados los supuestos en los que cabría la aparición de conflictos, cabe plantearse qué tipos de conflicto pueden darse, siendo fundamentalmente dos: (i) el positivo, relativo aquellos casos en los que tanto la Fiscalía Europea como las autoridades nacionales pretendan atribuirse la competencia; y (ii) el negativo, cuando ni la Fiscalía Europea ni las autoridades nacionales se consideren competentes para conocer de los hechos.
3. Procedimiento, tramitación y resolución de conflictos de competencia
El Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017) no regula el procedimiento para plantear y resolver conflictos de competencia. Para ello, la Fiscalía Europea cumplirá las normas establecidas por el Derecho nacional sobre la resolución de conflictos de competencia de cada Estado Miembro y se dirigirá a la autoridad especificada por el Estado Miembro afectado como la apropiada para decidir sobre la atribución de competencia.
En lo que respecta a la tramitación interna de la Fiscalía Europea, el Colegio de la Fiscalía Europea se ha pronunciado en su Decisión de 21 de abril de 2021, por la que se adoptan las orientaciones operativas sobre investigación, política de avocación y remisión de casos (10) , indicando que:
- (i) En relación con la legitimación para plantear el conflicto, puede hacerlo tanto la autoridad nacional como la propia Fiscalía Europea; y
- (ii) En relación con el procedimiento, una vez que la autoridad nacional haya planteado el conflicto, el Delegado encargado consultará al Fiscal Europeo supervisor y contestará al conflicto mediante la presentación de un escrito, si la legislación nacional lo permite, detallando las razones de la decisión de la Fiscalía Europea y facilitando al respecto los documentos relevantes.
En cuanto a la resolución de los conflictos, el Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017) regula en su artículo 25 que deben ser las autoridades nacionales competentes en materia de atribución de competencia para el ejercicio de la acción penal a escala nacional quienes decidan sobre el conflicto planteado, y para ello, obliga a los Estados Miembros a comunicar quiénes serán esas autoridades nacionales competentes.
Por otro lado, el Reglamento (UE) 2017/1939 en su artículo 42 (LA LEY 17258/2017) también atribuye competencias al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en cuanto al posible planteamiento de cuestiones prejudiciales (11) relativas a la interpretación del Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017) ante cualquier conflicto de competencia entre la Fiscalía Europea y las autoridades nacionales competentes.
IV. Conclusiones
El Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017) determina la competencia de la Fiscalía Europea, que deberá ser compartida con las autoridades nacionales, si bien será preferente o prevalente respecto de estas.
Esta preferencia no evita la concurrencia de conflictos ante determinados supuestos previstos por el propio Reglamento (UE) 2017/1939, abordados a lo largo de este trabajo.
Resulta cuanto menos llamativo que el Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017) no haya previsto la resolución de conflictos en los que se encuentren implicados, por un lado, uno o varios Estados Miembros y la Fiscalía Europa y, por otro, varios Estados Miembros que no participan en la cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea.
En todo caso, de cara a la resolución de conflictos, deberán ser las autoridades nacionales competentes en materia de atribución de competencia para el ejercicio de la acción penal a escala nacional quienes decidan sobre ello, y para aquellos supuestos en los que se planteen cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación del Reglamento (UE) 2017/1939 (LA LEY 17258/2017), será el Tribunal de Justicia de la Unión Europea el órgano competente para resolverlas.