I.
Introducción
La declaración del estado de alarma realizada por el Gobierno de España el 14 de marzo de 2020 por la crisis sanitaria provocada por la incidencia del virus SARS-CoV-2 o coronavirus trajo consigo la suspensión de plazos procesales y administrativos y la suspensión a su vez de los plazos de prescripción y caducidad.
En el presente artículo examinamos desde el punto de vista del procedimiento administrativo general (1) , el alcance de dichas disposiciones de suspensión de términos y administrativos desde los puntos de vista objetivo, subjetivo, espacial y temporal, las posibles consecuencias del incumplimiento por la Administración de esta legislación excepcional, así como de otras cuestiones procedimentales de interés.
II.
La normativa reguladora del estado de alarma respecto al procedimiento administrativo común
El art. 116 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LA LEY 1157/1981) que lo desarrolla, habilitan al Gobierno de España a declarar el estado de alarma, entre otros supuestos, en los casos de «crisis sanitarias, tales como epidemias».
Debido a la expansión incontrolada del coronavirus, el Gobierno finalmente decidió declarar el estado de alarma el 14 de marzo mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en cuyas Disposiciones adicionales segunda a cuarta se recogen la suspensión de los plazos procesales (D.A.2ª), la de los plazos administrativos (D.A.3ª) y la de los plazos de prescripción y caducidad (D.A.4ª).
Debido a la expansión incontrolada del coronavirus, el Gobierno decidió declarar el estado de alarma el 14 de marzo
La Disposición adicional tercera fue modificada mediante el Real Decreto 465/2020 de 17 de marzo (LA LEY 3654/2020) mediante el que se modifica el apartado 4 y se añaden dos nuevos apartados 5 y 6 (para excluir a los plazos tributarios y a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social), quedando los 4 primeros apartados que nos interesan a efectos del procedimiento común así:
«Disposición adicional tercera. Suspensión de plazos administrativos.
1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.
2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015).
3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.
4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios…».
La «Disposición adicional cuarta. Suspensión de plazos de prescripción y caducidad» nos dice que «Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren».
Dicha Disposición incide también en los plazos de prescripción y caducidad de acciones administrativas, tanto de los ciudadanos como de la Administración. A modo de ejemplo, dentro de los plazos de prescripción que gravan al ciudadano tenemos los de 5 años (2) del art. 1.964.2 del Código Civil aplicable supletoriamente a la ejecución de los actos administrativos (3) o a las reclamaciones basadas en incumplimientos de convenios urbanísticos (4) o el de 1 año del art. 67 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) para la reclamación de responsabilidad patrimonial (5) y a la Administración los de las sanciones del art. 30 de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público (LA LEY 15011/2015). Respecto a los plazos de caducidad el de caducidad de la acción de reposición de la legalidad urbanística (6) allí donde la legislación autonómica no haya dispuesto otra cosa distinta.
Estos Reales Decretos fueron sin indicarlo expresamente (7) modificados en parte por el Real Decreto Ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, modificado a su vez por el Real Decreto Ley 15/2020, de 21 de abril (LA LEY 5476/2020), de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, introdujo una Disposición Adicional Octava donde se regula la interrupción de plazos para recurrir en vía administrativa, de la que vamos a transcribir sólo la relativa al procedimiento común (8) :
«Disposición adicional octava. Ampliación del plazo para recurrir.
1. El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación…».
También son de aplicación a los efectos que examinamos en el presente artículo los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo (LA LEY 4273/2020), 487/2020 de 10 de abril (LA LEY 4974/2020) y 492/2020 de 24 de abril (LA LEY 5698/2020) a los que luego volveremos por los que se han ido aplicando las distintas prórrogas temporales al estado de alarma aprobadas previamente por el Congreso de los diputados como exige el art. 116 de la Constitución (LA LEY 2500/1978).
III.
Ámbito objetivo
1.
¿Hay solamente suspensión de plazos o también de procedimientos?
El art. 4.2 del Código Civil (LA LEY 1/1889) dice que «las normas excepcionales…no se aplicarán a supuestos…distintos de los comprendidos expresamente en ellas», de modo que todo lo no previsto expresamente en la ley excepcional, será de aplicación la ley general (9) , que recordemos prevé la suspensión de procedimientos solamente en los supuestos indicados en el art. 22 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015).
Por ello, para contestar a la pregunta que nos hacíamos al inicio de este apartado habrá que examinar si esta suspensión viene expresamente prevista en la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020).
Para realizar esa interpretación acudiremos a los cánones interpretativos del art. 3 del Código Civil (LA LEY 1/1889), en primer lugar a la interpretación literal («Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras»).
La DA tercera prevé expresamente y de manera clara la suspensión de los procedimientos administrativos del sector público español
La Disposición adicional tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), después de declarar en los dos primeros apartados que se suspenden los términos y se interrumpen los plazos en todo el sector público, en los dos apartados siguientes autoriza la realización de determinados trámites (apartado 3º) y la continuación de determinados procedimientos (apartado 4º), empezando además ambos apartados con las frases «no obstante lo anterior» (apartado 3º) y «sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores» (apartado 4º), lo que quiere decir que la paralización era total y que lo establecido en esos apartados 3º y 4º son las excepciones a la regla general de paralización de los procedimientos.
Además el mismo apartado 4º introduce la siguiente frase: «Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores…podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos…», con lo que a nuestro juicio no deja lugar a dudas que la norma está indicando de manera expresa que todos los procedimientos administrativos del sector público están suspendidos (apartados 1º y 2º), excepto aquellos procedimientos que se indican expresamente en este apartado 4º o aquellos trámites específicos dentro de otros procedimientos no incluidos en el apartado 4º pero que el apartado 3º autoriza a hacer, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en el mismo que luego veremos.
A mayores, tal y como han indicado la Abogacía del Estado en su informe de 26.03.2020 (10) y Chaves García (11) , esa paralización se derivaría automáticamente de la previsión de suspensión de los términos y paralización de los plazos del apartado 1º: Al estar todos los términos y plazos de un procedimiento expresamente suspendidos, ello provocaría la correlativa suspensión de todo el procedimiento en su conjunto.
Por todo ello, a nuestro juicio, la Disposición adicional tercera prevé expresamente y de manera clara (12) la suspensión de los procedimientos administrativos del sector público español (con las excepciones indicadas). Al ser suficiente la interpretación literal, no habría necesidad de acudir a los restantes criterios interpretativos por aplicación del aforismo «In claris non fit interpretatio»; ya «se deduce una atribución de sentido clara o unívoca respecto de las cuestiones planteadas que determine la innecesariedad de continuar con la interpretación normativa» (13) .
Pero es que incluso si no nos quedamos en la interpretación literal y acudimos a los restantes cánones interpretativos en busca del sentido normativo, existen varios elementos que nos llevan a nuestro juicio a la misma conclusión.
El contexto con el que nos encontramos es que, después de muchas dudas, el Gobierno de España acaba declarando el estado de alarma y decretando el confinamiento de la totalidad de la población por primera vez en la historia moderna. El objetivo era limitar al máximo posible el movimiento de las personas para evitar que la pandemia se siguiese extendiendo incontroladamente. Ante la incertidumbre del aumento geométrico de contagios y fallecidos, lo principal era proteger la vida y la salud de los ciudadanos (14) ; parece evidente que se decretaba con carácter general la paralización de todo el sector público, así como de la Administración de Justicia (a salvo de las excepciones contempladas de manera expresa en el Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020)).
Para confirmar que este era el objetivo del legislador (15) excepcional podemos acudir a la modificación realizada por el Real Decreto 465/2020 (LA LEY 3654/2020) del apartado 4º de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020). En la redacción original, este apartado 4º decía «La presente disposición no afectará a los procedimientos y resoluciones a los que hace referencia el apartado primero, cuando estos vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma».
Si ya la redacción original parecía dejar claro que la suspensión afectaba a todos los procedimientos y resoluciones y sólo se excepcionaban los referidos a situación estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma (además de las medidas concretas del apartado 3º que no se han modificado), la nueva redacción dada a dicho apartado 4º que hemos visto antes no sólo confirma esta conclusión, sino que a nuestro juicio no deja otra opción interpretativa: Se están suspendiendo ex lege todos los procedimientos excepto los que encajen en los supuestos expresamente autorizados en el apartado 4º y los trámites concretos de los restantes que podamos subsumir en los supuestos del apartado 3º de dicha Disposición adicional tercera.
La suspensión de plazos y procedimientos no impide a los ciudadanos presentar los escritos que deseen a través de las sedes electrónicas
Además de que el Gobierno de España no ha hecho ninguna otra modificación en los Reales Decretos dictados con posterioridad por los que se prorroga el estado de alarma, la Administración bajo el mando del Ejecutivo central ha seguido también este criterio lo que también es una pista de cuál es su criterio. Lo vemos en los Informes de la Abogacía del Estado de 20 y 26.03.2020, la nota informativa de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado o la Instrucción 2/2020, de 23 de marzo de la Secretaría del Ministerio de Justicia; también en diversas resoluciones de otros organismos de la AGE que han visto necesario adoptar una resolución para levantar la suspensión de determinados procedimientos justificando que se encontraban en una de las excepciones del apartado 4º, lo que implica asumir la regla general de que todos los demás están suspendidos, tal y como se puede ver en la justificación previa que hacen en las mismas (16) .
Por último, hay que aclarar que la suspensión de plazos y procedimientos a diferencia de lo que pasó en un principio con la presentación de escritos procesales por la plataforma Lexnet no impide a los ciudadanos afectados que dispongan de medios electrónicos para ello presentar los escritos que deseen a través de las Sedes electrónicas correspondientes, ahora bien, será de aplicación analógica el art. 31.2.b) de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) que indica que «la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil».
2.
¿Cuáles son los trámites y procedimientos administrativos comunes autorizados?
En base a lo indicado en el apartado anterior, podemos diferenciar una regla general y dos excepciones de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020):
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• Regla general (apartados 1º y 2º): Se encuentran paralizados los procedimientos de todo el sector público.
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• Excepciones:
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a) En los procedimientos administrativos en que se justifique que se refieren a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios (Apartado 4º): Se puede acordar su continuación mediante resolución en la que se motive que esos procedimientos se encuadran en alguno de esos supuestos (17) .
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b) En los restantes procedimientos administrativos comunes (Apartado 3º): Se podrán llevar a cabo las medidas de ordenación e instrucción previstas respectivamente en los capítulos III (arts. 70 a 74) y IV (arts. 75 a 83) del Título IV «De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común» de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) y que son:
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○ Las estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad o
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○ Cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.
La limitación a las medidas de ordenación e instrucción impide a nuestro juicio dictar la resolución final amparándose en este apartado 3º porque esa resolución viene recogida dentro del capítulo V «Finalización del procedimiento» (arts. 84 a 95) del mismo Título IV de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) antes citado, diferente y posterior a los capítulos III y IV que regulan las medidas de ordenación e instrucción que son las únicas contenidas en este apartado.
Respecto al segundo supuesto («Cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo») la Abogacía del Estado en su informe de 26.03.2020 ha dicho que autoriza que se pueda dictar resolución aunque no explica las razones de ello.
Cuando leemos el apartado 3º y vemos qué es lo que el órgano competente podrá acordar potestativamente de manera motivada si lo estima oportuno sólo encontramos las medidas de ordenación e instrucción. Para este segundo supuesto de la conformidad no se añade otra cosa distinta que el órgano competente pudiese acordar. Por ello, aunque sería absolutamente razonable que, no habiendo otros interesados y siempre que se garantizase su seguridad y la de los empleados públicos, esa conformidad del interesado fuese suficiente para continuar con los procedimientos tal y como se prevé en el apartado 4º, lo cierto es que esta previsión no la ha ubicado el legislador excepcional en ese apartado 4º, sino en este 3º donde se limita a medidas de ordenación e instrucción.
Y finalmente si en el primer supuesto de este apartado 3º se recoge la necesidad del consentimiento del interesado, ¿en qué se diferenciaría del segundo? Pues que en el primer supuesto se estaría refiriendo a casos en los que la paralización pudiese causar perjuicios graves, habilitando al órgano competente para adoptar, con la anuencia del interesado, las medidas estrictamente necesarias para evitarlas, en el segundo caso, como bien dice Arantza González López (18) «La razón de ser de este supuesto parece encontrarse en la protección de los derechos e intereses de los interesados, bien que sin necesidad de apreciar perjuicio inminente y real alguno derivado de la suspensión».
3.
¿Qué pasa si se realizan trámites o se continúan procedimientos de manera contraria a lo estipulado?
A nuestro juicio esta pregunta tiene una respuesta eminentemente casuística, si bien a continuación se dejan algunas ideas que podrían ayudar a encuadrar la acción u omisión administrativa y saber si nos encontramos ante un vicio de nulidad o de anulabilidad o, por el contrario, ante una mera irregularidad formal no invalidante.
Antes de nada exponer tres cuestiones, las dos primeras obvias, relativas a los vicios en los que puede incurrir un acto en nuestro procedimiento administrativo común.
Muchos actos viciados que no cumplan con los límites del estado de alarma seguirán siendo válidos y desplegando efectos si nadie los impugna y son anulados
La primera es que, tal y como ha dicho la doctrina más autorizada y señala la jurisprudencia, no es suficiente con que una actuación administrativa haya incurrido en una ilegalidad o vicio para que deje de tener efectos. Como es sabido, los actos administrativos despliegan efectos desde que se dictan (salvo que en ellos se disponga otra cosa) y gozan de presunción de validez según el art. 39 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015). Podrán vulnerar un derecho fundamental o incurrir en cualquier otro vio de nulidad que si el ciudadano o la Administración no ejercitan las acciones previstas en el ordenamiento para conseguir su anulación, seguirán desplegando efectos. Decimos esto porque muchos actos viciados que no cumplan con los límites del estado de alarma seguirán siendo válidos y desplegando efectos si nadie los impugna y son anulados.
La segunda es que, a diferencia de lo que sucede en el derecho civil, en el derecho administrativo la regla general en los actos viciados no es la nulidad, sino la anulabilidad. La interpretación de los casos de nulidad debe ser restrictiva (19) . En estos casos la diferencia tiene un efecto práctico importante, sobre todo para la ciudadanía (20) , puesto que sólo en los casos en que el vicio sea de nulidad el ciudadano tiene acción para poder obligar judicialmente a la Administración a tramitar el procedimiento (y en algunos casos (21) directamente a su anulación por el Poder Judicial). En los casos de vicios de anulabilidad no existe tal acción (22) , por lo que saber cuándo nos encontramos ante uno u otro tipo de vicio es muy relevante.
La tercera cuestión se encuentra en la delgada línea que a veces separa los vicios de anulabilidad con las meras irregularidades no invalidantes. Es interesante no confundir el concepto de ilegalidad (o vicio) con el de invalidez. Como explica Alonso Ibáñez (23) la invalidez «se da no solo cuando hay un desajuste estructural real entre el acto y el ordenamiento jurídico —vicio—, sino cuando el propio ordenamiento jurídico considera que ese desajuste no debe ser protegido». ¿Y cuándo se considera que no debe ser protegido? Pues, según la doctrina y la jurisprudencia, cuando el vicio tenga cierta relevancia, entrando en juego para dirimirla la ponderación de principios (24) . El profesor Doménech Pascual introduce una perspectiva muy interesante para concretar esa relevancia acudiendo al análisis económico del Derecho (25) . Volveremos sobre esto.
Entrando en el análisis del presente caso, el hecho de que se realicen actuaciones no autorizadas dentro de un procedimiento sería un incumplimiento de un mandato de una norma con rango de ley excepcional (pero a fin de cuentas una ley); y también supondría vulnerar la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), por ejemplo los arts. 29 y 34, que obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones competentes a respetar los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes y a ajustarse a los requisitos y al procedimiento.
Sin embargo, este incumplimiento, por sí solo, si no lo pudiésemos encajar en alguno de los supuestos del art. 47.1 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) (en cuyo caso sería nulidad) o en las excepciones de los apartados 2º y 3º del art. 48 (en cuyo caso sería una mera irregularidad formal no invalidante), sería un vicio de anulabilidad del art. 48.1 («cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico»).
Para ver si pudiese haber una nulidad, de los tres supuestos del art. 47.1 en los que podría encajar este incumplimiento podrían estar en teoría los actos con un contenido imposible (47.1.c), por faltar el sustento normativo que le permitiese dictarlos, los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (47.1.e) y la lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (47.1.a).
El hecho de que se realicen actuaciones no autorizadas dentro de un procedimiento sería un incumplimiento de un mandato de una norma con rango de ley excepcional
Respecto al acto de contenido imposible, la jurisprudencia ha señalado por regla general que esta imposibilidad es física y no jurídica (26) , por lo que desecharemos esa posibilidad.
Con relación a prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y a la vulneración de derechos fundamentales, el defecto de seguir adelante con el procedimiento sin hacer caso a la paralización decretada por el estado de alarma no encajaría a nuestro juicio por sí solo con este supuesto. El procedimiento se seguiría aplicando; no se estaría cumpliendo con la paralización de procedimiento acordada, pero ello no supondría, por sí solo, prescindir, total y absolutamente, de dicho procedimiento ni vulnerar un derecho de los previstos en los arts. 14 a (LA LEY 2500/1978)
29 (LA LEY 2500/1978) y 30.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978).
Otra cosa es que esa continuación del procedimiento hubiese provocado además prescindir de trámites esenciales que se equiparasen a esa omisión absoluta y provocase además la vulneración de un derecho fundamental, como sucede con la falta de trámite de audiencia en los procedimientos sancionadores en los que realmente se haya causado indefensión material y no meramente formal. En esos casos habría nulidad (27) . En el resto de los procedimientos no sancionadores, la omisión de este trámite con indefensión material constituirá un vicio de anulabilidad del art. 48.2 (28) .
Para ver si estamos ante una irregularidad formal no invalidante deberíamos ver si podríamos encajarlo en un defecto de forma, en cuyo caso, según la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) sólo sería anulable si causase indefensión o careciese de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin (art. 48.2) o si pudiésemos considerarlas actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido para ellas y entendiésemos que la naturaleza del término o plazo no impone su anulabilidad (art. 48.3).
Estando el órgano competente obligado por ley a dictar el acto ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido (art. 34.1 Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015)) la clave sería determinar la relevancia que tendría, por sí solo, la realización de actuaciones más allá de lo autorizado por la normativa de alarma. Si nos encontramos o no con un requisito formal indispensable para alcanzar su fin o si al haber realizado actuaciones fuera del tiempo establecido para ellas, la naturaleza del término o plazo impone su anulabilidad.
La jurisprudencia mayoritaria sobre los defectos de forma, en ausencia de indefensión, ha optado con carácter general por no anular aquellos actos que se hubieran mantenido igual si no se hubiese cometido el vicio (29) . La doctrina para resolver el problema acude con carácter general a la ponderación de principios para saber si «ese acto haya creado una situación que el Derecho considere necesario tutelar para salvaguardar así un principio jurídico que en ese caso concreto tiene un mayor peso que el de legalidad» (30) . Doménech Pascual defiende que ponderar principios no es otra cosa que realizar un análisis de costes y beneficios (31) ; para dirimir si estamos ante un vicio de anulabilidad o ante una irregularidad formal no invalidante, compara los costes entre mantener el acto o anularlo, optando por mantenerlo cuando los beneficios de su conservación sean mayores que los obtenidos con su anulación y viceversa (32) .
Aunque parece claro que para dar una respuesta habría que examinar caso por caso, quisiéramos abordar aquí el supuesto concreto de aquellos vicios en los que puedan haber incurrido aquellas Administraciones que, al haber hecho los deberes se encuentran teletrabajando y que, para no quedarse parados se hayan «pasado de frenada», realizando actuaciones fuera de las posibilidades que otorga la normativa de alarma
En este supuesto planteado partimos de la base que no han generado indefensión al interesado ni vulnerado otro de sus derechos fundamentales ni omitido un trámite esencial del procedimiento; han actuado de buena fe. En estos casos, aplicando los criterios antes citados, entendemos que sería una irregularidad no invalidante por las razones siguientes:
¿Sería proporcional anular un acto sólo por el hecho de que no se hubiese adaptado escrupulosamente al estrecho límite dado por la normativa de excepción si el objetivo perseguido por la norma fue cumplido y no se dañó a nadie?
Por una parte, parece que la resolución hubiese sido la misma de no existir el vicio, por lo que encajaría con la solución jurisprudencial a otros defectos formales antes citada.
Por otra parte, si ponderamos los principios en juego llegaríamos a la misma conclusión. El principio de legalidad viene plasmado en este caso por una legislación excepcional que como declara el preámbulo del R.D. 463/2020 (LA LEY 3343/2020), se dicta «para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública».
Es cierto que las previsiones sobre suspensión de plazos y términos y paralización de procedimientos contenidos en dicha norma tienen como objetivo que la falta de movilidad impuesta, con cierre de Administraciones añadida, no pueda producir un perjuicio al ciudadano; y es justo que así sea. Pero una vez desaparecido el riesgo de contagio que produjo esa paralización y no existiendo perjuicio en el ciudadano más allá del incumplimiento de la norma ¿sería proporcional anular un acto sólo por el hecho de que no se hubiese adaptado escrupulosamente al estrecho límite dado por la normativa de excepción si el objetivo perseguido por la norma fue cumplido y no se dañó a nadie? En esas condiciones y aplicando a sensu contrario el art. 48.3 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), ¿la naturaleza del término o plazo impondría la anulación del acto? Parece que no, una vez que se ha conseguido el objetivo buscado por la norma de frenar el contagio y no se ha vulnerado ningún otro derecho del interesado en el procedimiento.
Por otra parte ¿cumpliría esa anulación con el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos del art. 3.1.j) de la Ley 40/2015? Si en una situación normal ya parecería que no, en la situación económica en la que quedará España después del estado de alarma, la respuesta negativa se hace más contundente.
Esto nos conecta con las tesis del profesor Doménech quien nos dice que en los casos en que es evidente que la resolución sería la misma que si la Administración se hubiese ajustado escrupulosamente al mandato del legislador excepcional, los costes de su anulación serían superiores a los beneficios de mantenerlo. En el presente caso, la eficacia disuasoria para la Administración de la anulación (para castigar el incumplimiento) no parece tener mucho sentido si ha desaparecido el riesgo que la motivó y si la suspensión de la ley excepcional desaparecerá con el levantamiento del estado de alarma (sin que esperamos tener que volver a aplicarlo pronto). En todo caso, el profesor aclara que «la eficacia disuasoria de semejante invalidez es, por lo general, relativamente débil, dado que las autoridades suelen internalizar —"sufrir en sus propias carnes"— sólo una pequeña parte de los costes sociales que encierra la invalidez de los actos administrativos que dictan. Además, y como ya sabemos, puede haber otros mecanismos de disuasión —como la responsabilidad patrimonial por los daños eventualmente ocasionados— más eficientes que la invalidez».
Por todo ello, concluimos que, en esos casos, podría ser una irregularidad no invalidante.
Por último indicar también que en los casos en los que se haya continuado el procedimiento y dictado resolución con el consentimiento expreso del interesado, si no hay otros interesados en el procedimiento que puedan recurrir, parece difícil que se llegase a su anulación. Y lo es porque la jurisprudencia ha señalado que los defectos de forma sólo son impugnables por quienes los hubiesen sufrido y aquí el interesado ha dado también su previo consentimiento a la continuación del procedimiento; además, estaría vinculado por la doctrina de los actos propios emanada del principio de buena fe del art. 7 del Código Civil (LA LEY 1/1889) lo que le impediría ir contra lo que previamente consintió (33) .
IV.
Ámbito espacial
La Abogacía del Estado en sus Informes de 19.03.2020 y 26.03.2020 aborda esta cuestión con una argumentación que hacemos nuestra. En ellos se explica que a las medidas adoptadas y derivadas del estado de alarma le es de aplicación lo dispuesto en el art. 8.1 del Código Civil (LA LEY 1/1889) que dice que «las leyes de policía y las de seguridad pública obligan a todos los que se hallen en el territorio español», lo que tiene una doble consecuencia:
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• Que con independencia del tipo de norma que se aplique a esos procedimientos, si los procedimientos los tramitan entidades del sector público español, les afectará la suspensión.
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• Que, por el contrario, a otros órganos españoles con sede en el exterior no les afecta, «salvo los casos en los que el o los interesados en el procedimiento se hallen en territorio español o en los que la tramitación del procedimiento requiera actuaciones de órganos y/o autoridades con sede en España, en cuyo caso, la imposibilidad de actuación de éstos implicará la suspensión del procedimiento tramitado por los órganos con sede en el exterior».
V.
Ámbito subjetivo: ¿A quién afecta la suspensión?
El apartado 2º de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) señala que la suspensión afecta a todo el sector público definido en la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015). El art. 2.1 dice que comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional; de éste forman parte a su vez según el apartado 3º: 1) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. 2) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas y 3) Las Universidades públicas.
Sin embargo la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) no incluye directamente dentro de dicho sector público a las corporaciones de derecho público, lo que, teniendo en cuenta que, como indicábamos antes, al tratarse de una ley excepcional no se puede aplicar más allá de los supuestos expresamente previstos nos lleva a preguntarnos si quedan fuera de la suspensión decretada por el estado de alarma.
La Ley 39/2015 no incluye directamente dentro del sector público a las corporaciones de derecho público
Las corporaciones de derecho público como pueden ser los colegios profesionales tienen una doble naturaleza, puesto que por una parte desarrollan actividades privadas respecto a sus colegiados y por otra funciones públicas a las que se refiere el apartado 4º del citado art. 2 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) cuando dice que «se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley».
El profesor Arroyo Jiménez aclaraba en la red social Twitter que «El mismo acto (un código deontológico) es una norma de Derecho del Estado o una decisión de una asociación de empresas dependiendo, no de su naturaleza, sino de si aquél (la Ley de Colegios, por ejemplo) le atribuye determinados efectos (en concreto, los propios de una norma jurídica). En otras palabras: no es que le apliquemos Derecho administrativo porque la actuación del Colegio tenga, a la vista de su naturaleza (?), carácter normativo (o sancionador) sino que la consideramos expresión de una potestad pública (normativa, sancionadora) si el ordenamiento le atribuye los efectos propios de los actos que se producen con su ejercicio (de una norma o de una sanción) (34) ».
Por ello, creemos que aunque la redacción es manifiestamente mejorable, cuando el legislador excepcional dice que afecta a todo el sector público «definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015)» hay que entender que incluye expresamente a las corporaciones de derecho público en los casos que ejercen funciones públicas, puesto que, en esos casos y según la misma Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), estas corporaciones «son» sector público.
VI.
Ámbito temporal
1.
Inicio y fin del estado de alarma
La Disposición final tercera «Entrada en vigor» del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) señaló que «El presente real decreto entrará en vigor en el momento de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado"», por lo que habiéndose publicado el 14 de marzo, la suspensión de términos y plazos y paralización de procedimientos administrativos comunes se produjo ese mismo día (aunque en la Comunidad Autónoma de Madrid ya se había declarado el día anterior inhábil por acuerdo del mismo día de su Consejo de Gobierno).
Hay que aclarar que pese a que la jurisprudencia ha indicado que cuando existe una vacatio legis los días son naturales y como tales se empiezan a contar conforme el art. 5.1 del Código Civil (LA LEY 1/1889) a partir del día siguiente de su publicación, el art. 2.1 del mismo cuerpo legal permite prescindir de dicha vacatio legis y declarar como se ha hecho en el presente caso su entrada en vigor el mismo día de su publicación.
En el art. 3 «Duración» del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) se indicaba que su duración era de 15 días naturales, por lo que siendo el día 14 el primer día del plazo, hubiese finalizado el sábado 28 de marzo. Sin embargo, en vista de la situación sanitaria, el Gobierno se vio obligado ex art. 116 de la Constitución y art. 6.2 de la L.O. 4/1981 (LA LEY 1157/1981) a solicitar la autorización del Congreso para prorrogarlo. Dichas autorizaciones fueron concedidas y el estado de alarma se fue prorrogando sin cambios por períodos de quince días mediante los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo (LA LEY 4273/2020) (hasta las 00.00 horas (35) del 12 de abril), 487/2020 de 10 de abril (hasta las 00.00 horas del 26 de marzo), el 492/2020, de 24 de abril (hasta las 00.00 horas del 10 de mayo de 2020) y el 514/2020, de 8 de mayo (hasta las 00.00 horas del 24 de mayo de 2020).
Sin embargo mientras los arts. 1 y 2 del RD 537/2020 de 22 de mayo (LA LEY 7466/2020) por una parte vuelve a prorrogar el estado de alarma hasta las 00.00 horas del 7 de junio (plazo nuevamente modificado por los arts. 1 y 2 del RD 555/2020, de 5 de junio «hasta las 00:00 horas del día 21 de junio de 2020» aunque con posibilidad según los arts. 4, 5 y 6 de que las Comunidades Autónomas adelanten el fin del estado de alarma) pero por otra contempla el levantamiento de la paralización de los plazos administrativos y de prescripción y caducidad de derechos y acciones en sus arts. 9 y 10:
-
• Artículo 9. Plazos administrativos suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020).
«Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas».
-
• Artículo 10. Plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020).
«Con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones».
El art. 9 contempla los dos supuestos de paralización de plazos impuestos por el estado de alarma:
La forma de realizar el levantamiento de plazos y procedimientos por este RD 537/2020 ofrece al menos 2 dificultades interpretativas
La forma de realizar el levantamiento de plazos y procedimientos por este RD 537/2020 (LA LEY 7466/2020) ofrece al menos 2 dificultades interpretativas.
La primera dificultad interpretativa la tenemos en relación con el supuesto de interrupción de plazos de la DA8.1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020). En ésta se decía que el plazo del cómputo para interponer los recursos o medios alternativos de impugnación se empezaba a contar de cero desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización del estado de alarma (que a día de hoy sería el lunes 22 de junio excepto donde sea festivo o una fecha anterior si la Presidencia de una Comunidad Autónoma acuerda la superación de todas las fases y la salida del estado de alarma como hemos dicho), mientras que en el art. 9 del RD 537/2020 (LA LEY 7466/2020) como hemos visto dice que «Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se...reiniciará…».
¿Qué fecha tenemos que tener en cuenta, el lunes 8 de junio al que se remite la DA 8.1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) o el 1 de junio del art. 9 del RD 537/2020?
A nuestro juicio sería el 1 de junio por las siguientes razones:
Existe una colisión de normas de igual rango normativo, ya que como hemos dicho los Reales Decretos del estado de alarma tienen rango de ley, al igual que los Reales Decretos Leyes que, como este fueron ratificados por el Congreso.
Dicho conflicto es entre lo que denominaba el profesor José Luis Villar Palasí normas isomórficas e isométricas, es decir normas que tienen el mismo alcance en cuanto al fin que persiguen y a su ámbito de aplicación, ya que regulan ambas la fecha de reinicio del cómputo de los plazos y procedimientos paralizados.
La fecha marcada inicialmente por la DA8.1 del RDL 11/2020 debe entenderse derogada y corregida por la nueva fecha del 1 de junio dada por el art. 9 del RD 537/2020
Al cumplir con los requisitos anteriores parecería que podríamos estar ante una antinomia normativa que, según el Diccionario del español jurídico es la «contradicción real o aparente entre dos principios o leyes o entre dos pasajes de la misma ley».
Ahora bien no cualquier contradicción es una antinomia. P. Chiassoni en «Técnicas de interpretación jurídica. Breviario para juristas» (2011. Ed. Marcial Pons) decía que «pareciera oportuno distinguir un "auténtico" conflicto de normas —y hablar de antinomia— sólo en este último caso: tan sólo si un conflicto normativo se resiste a la interpretación, esto es, sólo si no existe interpretación capaz de eliminarlo (prevenirlo, hacerlo desaparecer)».
Si aplicamos las técnicas de interpretación jurídica al presente caso, a nuestro juicio no existiría antinomia porque podríamos hacer desaparecer la supuesta contradicción simplemente interpretando ambas normas del modo siguiente: Si la DA8.1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) se refiere al día siguiente hábil a la fecha de finalización del estado de alarma para marcar el inicio del cómputo de plazos para recurrir, el art. 9 del RD 537/2020 lo que hace es finalizar dicho estado de alarma a los efectos de la paralización de los términos, plazos y procedimientos administrativos, incluidos los recursos administrativos, que había acordado en la Disposición adicional tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020).
Pero aunque no se estuviese de acuerdo con que la interpretación anterior no sirve para resolver la contradicción y estuviésemos ante una antinomia, la aplicación de uno de los tres criterios clásicos de resolución de antinomias, el «
lex posterior derogat priori» («ley posterior deroga a la anterior»), nos llevaría a la misma conclusión. La fecha marcada inicialmente por la DA8.1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) debe entenderse derogada y corregida por la nueva fecha del 1 de junio dada por el art. 9 del RD 537/2020 (LA LEY 7466/2020).
La segunda dificultad interpretativa viene del distinto plazo previsto en los arts. 9 (LA LEY 7466/2020) y 10 del RD 537/2020 (LA LEY 7466/2020) para la reanudación y reinicio del cómputo de los plazos administrativos y de los plazos de caducidad de acciones, respectivamente y su relación con la consideración doctrinal del plazo de interposición de los recursos administrativos como un plazo de caducidad de acciones.
El profesor José Antonio Tardío Pato en su artículo «Prescripción de pretensiones y caducidad del plazo de interposición de los recursos administrativos y contencioso-administrativos: el argumento de la especialidad» publicado en el n.o 129 de la Revista Española de Derecho Administrativo (2006. Ed. Thomson Reuters) en el que se ocupaba de otra problemática distinta decía que:
«...hemos de concluir que actualmente el transcurso de los referidos plazos para interponer los referidos recursos administrativos y contencioso-administrativos es una cuestión que encaja mejor en la caducidad de acciones y no en la mera preclusión de actos procesales, porque va más allá de la pérdida de un trámite por no haber cumplido con una carga y puede afectar al ejercicio en el futuro de pretensiones procesales (...)
Por ello, la calificación de caducidad o de caducidad de la acción es la que se otorga al problema en la STS de 8 de junio de 1999 (F.3º), en relación con el transcurso del plazo para interponer un recurso de alzada; y en la STS 22 de octubre de 2001 (F. 3º), y la STC 251/2004, de 20 de diciembre (LA LEY 10668/2005), FF. 1º y 3º, en relación con la interposición extemporánea del recurso contencioso-administrativo».
En vista de ello, habrá que determinar cuál de los dos plazos se debe tener en cuenta a los efectos de la reanudación o reinicio del plazo de recurso, si el del 1 de junio previsto para los términos, plazos y procedimientos administrativos o el 4 de junio previsto para los plazos de caducidad de las acciones.
A nuestro juicio, una vez más, la fecha que habrá que tomar en cuenta es el 1 de junio por lo siguiente:
Hemos visto en el apartado III.1 del presente artículo que la Disposición adicional tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) incluye la paralización de todos los procedimientos, sin perjuicio de la posibilidad de realizar los trámites de ordenación e instrucción previstos en el apartado 3º o de iniciar o continuar procedimientos siempre que se encuentren dentro de los tres supuestos autorizados por el apartado 4º.
¿Son los recursos administrativos procedimientos administrativos? Es evidente que sí
¿Son los recursos administrativos procedimientos administrativos? Es evidente que sí.
El procedimiento de recurso administrativo es un procedimiento regulado en el capítulo II del Título V de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo (LA LEY 15010/2015). El art. 115 regula su inicio; el art. 116 las causas de inadmisión; el art. 117 la suspensión de la ejecución de los actos recurridos; el art. 118 la audiencia a los interesados y el art. 119 su resolución.
Es cierto que su regulación es muy mejorable como ha resaltado la doctrina, entre otros el profesor César Cierco Seira en «El procedimiento de recurso administrativo: su virtualidad y la necesidad de reforma», ponencia del XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo celebrada en Zaragoza en 2016. Pero no cabe duda de que nos encontramos ante un procedimiento administrativo que forma parte de la llamada vía administrativa o gubernativa.
Por otra parte, es también cierto que tiene una peculiaridad: Sólo se inician a instancia del interesado. Como dice el profesor Cierco Seira en el artículo citado «O se activa a instancia de parte o el recurso administrativo no puede echar a andar». Pero también por ejemplo los procedimientos de subvenciones sólo pueden ser iniciados de oficio por mandato del art. 23.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LA LEY 1730/2003) y nadie duda de que estemos ante un procedimiento administrativo. Una cosa es la forma de inicio y otra distinta si es o no un procedimiento administrativo y es claro que lo es.
Se podría argumentar que ello sólo sería válido para los procedimientos de recurso administrativo que estuviesen ya iniciados, siendo para los aún no iniciados aplicable la suspensión de caducidad de acciones a la que hemos aludido. Sin embargo, a nuestro juicio no es así. Como hemos visto, la paralización de procedimientos proclamada por la Disposición adicional tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) lo es de todos los procedimientos, tanto de los ya iniciados, como aquellos otros que se pudiesen iniciar, tanto de oficio, como en este caso, a instancia del interesado, con las únicas excepciones antes vistas. Y fue así porque imperiosas razones de salud pública lo aconsejaban.
Esta no aplicación a los recursos administrativos de la suspensión de acciones de la disposición adicional cuarta del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) es también el criterio seguido por la Abogacía del Estado en el Informe de 26.03.2020 emitido a petición de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo donde dice lo siguiente:
«...ha de indicarse que la regla de suspensión de los procedimientos es distinta a la revisión de suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de todo tipo de acciones que ha introducido la disposición adicional cuarta del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) cuando señala:
"Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren".
Esta regla, que afecta al ejercicio de acciones y derechos de todo tipo y en todas las ramas del ordenamiento jurídico (no sólo al Derecho administrativo, sino también al civil, penal y laboral), no ha de confundirse con la suspensión de los plazos para la interposición por los interesados de los recursos administrativos que procedan contra los actos y resoluciones dictados por las entidades del sector público.
Ha de tenerse en cuenta a este respecto que los recursos administrativos son también procedimientos administrativos, como igualmente lo son la revisión de oficio de los actos nulos, o la declaración de lesividad de los actos anulables, o la revocación de los actos desfavorables, cuyo propósito común es eliminar del ordenamiento jurídico un determinado acto administrativo. Por ello, resulta de aplicación a estos procedimientos la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) y no la disposición adicional cuarta en materia de suspensión de los plazos de caducidad y prescripción».
Haciendo un paréntesis en el razonamiento decir que si como recoge este Informe la revisión de oficio prevista en los arts. 106 (LA LEY 15010/2015), 107 (LA LEY 15010/2015) y 109 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) son procedimientos administrativos, el mismo criterio restrictivo de reanudación de plazo el 1 de junio habría que seguir para el plazo de 4 años desde que se dictó el acto administrativo previsto en el art. 107.2 para su declaración de lesividad; todo ello sin perjuicio de la aplicación del principio pro actione como luego se dirá.
Cerrando el paréntesis, decir que aún en el caso de que todas las razones expuestas anteriormente no convenciesen a alguien y siguiese entendiendo que existe una antinomia normativa entre los arts. 9 y 10 no superable por su interpretación jurídica, llegaríamos a la misma conclusión aplicando otro de los tres criterios de resolución de antinomias, el principio de especialidad normativa o «lex specialis derogat generali». Previéndose expresamente como hemos razonado dentro de la disposición adicional tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) la paralización de todos los procedimientos (sin perjuicio de las posibilidades de reactivación de los apartados 3º y 4º), dicha regulación especial que fija la fecha el 1 de junio debería de prevalecer sobre la genérica paralización del plazo de caducidad de las acciones previsto en la disposición adicional cuarta de dicho RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) cuya paralización no se levanta hasta el día 4 de junio.
Las dificultades interpretativas creadas por el legislador debería provocar que se admitan todos los recursos administrativos que hubiesen concluido que las fechas correctas eran los citados 4 o 9 de junio
Para finalizar este apartado, queremos destacar que, pese a lo dicho hasta ahora sobre que la fecha que habría de tomarse en cuenta es la del 1 de junio, lo cierto es que las dificultades interpretativas creadas por el legislador, unido a la situación excepcional en la que nos encontramos, debería de provocar que se admitan todos los recursos administrativos que hubiesen concluido que las fechas correctas eran los citados 4 o 9 de junio. Y ello por aplicación de los principios pro actione, antiformalista y de interpretación más favorable a favor del administrado. No debemos olvidar que como decía la STS 20 de julio de 1984 (Ponente Excmo. Sr. Saturnino Gutiérrez de Juana) «El sistema de recurso administrativo no se ha establecido para proteger a la Administración, sino con una garantía de los ciudadanos. Este carácter debe primar sobre cualquier otro, so pena de olvidar —reiteramos— la configuración de los recursos administrativos como instrumento esencial y primario de garantía».
2.
¿Cómo contamos los plazos cuando finalice el estado de alarma?: Suspensión e interrupción
Para saber cómo contamos los plazos del procedimiento administrativo común cuando finalicen las medidas comentadas adoptadas durante el estado de alarma hay que previamente diferenciar entre la suspensión e interrupción de los plazos.
• En el caso de la suspensión de los plazos, supone que el plazo se paraliza y cuando desaparece la causa de la suspensión, se vuelve a reactivar o reanudar, restando solamente los días que quedaban cuando se produjo la suspensión, mientras que en la interrupción, los plazos vuelven a contar desde cero.
En el caso de la suspensión de los plazos, supone que el plazo se paraliza y cuando desaparece la causa de la suspensión, se vuelve a reactivar
Los términos y plazos administrativos, así como los de prescripción y caducidad de las Disposiciones adicionales tercera (LA LEY 3343/2020) y cuarta del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) fueron suspendidos, si bien frente a la claridad de la Disposición adicional cuarta, en el apartado 1º del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) con mala técnica normativa (entendible por otra parte por el momento que se vivía) se hablaba de interrupción, junto con la suspensión (36) . Ahora bien, lo cierto es que de su tenor literal queda claro que nos encontramos con una suspensión, puesto que se aclara al final que «El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo» (37) .
Aunque es difícil que se diese el caso, si hay un plazo fijado por horas sin consumir, el art. 30.1 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) dice que salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo las horas serán hábiles y se considerarán hábiles todas las horas de un día hábil. Por ello, en todos los lugares en que el lunes 1 de junio sea hábil o el cómputo esté fijado en horas naturales, las horas se contarán a partir de las 00:00 horas de ese día 1 de junio, mientras que en los lugares en que ese día no fuese hábil y el cómputo fuese por horas hábiles, comenzará a las 00:00 horas del siguiente día hábil.
Si el plazo es por días habrá que contar los que resten, de un modo u otro dependiendo si eran naturales o hábiles. Si el último día del plazo es inhábil, aún para los días naturales, la STS de 22.09.2015 (EJ 23/2014) (38) no hace distingos: Aplicando el art. 48.1 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) (actual art. 30.5 Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015)), señala que el plazo de presentación se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente. Ahora bien, la prudencia aconseja no agotar esa posibilidad y presentarla antes del transcurso del último día natural.
¿Y si se hubiera notificado alguna resolución a la que le afectase la suspensión en los días en que estaba ya vigente la misma? Habría que entender analógicamente que había sido notificada en día inhábil y aplicando el criterio mantenido por la Sala de lo Militar en su STS de 24.01.2018 (RCD 115/2017) en caso de notificación en día inhábil o por la Sala Tercera en su STS de 30.04.2007 (RC 3956/2002 (LA LEY 20750/2007)) cuando la notificación administrativa se produce en el mes de agosto para interponer recurso contencioso, habría que contar que la notificación ha sido realizada el domingo 31 de mayo que es el último día inmediatamente anterior al 1 de junio, la fecha en que según el art. 9 del RD 573/2020 se produce la reanudación de los plazos. Así, el primer día del plazo sería este lunes 1 de junio contando de igual modo tanto si el cómputo del plazo está fijado en días naturales o hábiles, siempre que dicho día no sea inhábil por el calendario oficial de aplicación (Por ejemplo, en la ciudad de Barcelona el lunes 1 de junio es día inhábil).
Si el plazo es por meses, habrá que diferenciar por un lado los recursos y medios de impugnación alternativos que se interpongan contra actos recurribles dictados dentro de los procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado regulados en la Disposición adicional Octava (LA LEY 4471/2020) 1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) a la que ahora volveremos, a los que será de aplicación el reinicio del plazo desde cero que allí se contempla, y por otro lado los recursos administrativos interpuestos contra los actos recurribles dictados en los demás procedimientos y demás plazos por meses, respecto de los cuales se aplicará la reanudación prevista en el apartado 1º de la D.A. tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020). En este último caso, los días que restaban para finalizar el cómputo cuando se produjo la paralización del plazo el 14 de marzo habrá que contarlos desde el lunes 1 de junio hasta su finalización por días naturales, tal y como indica la STS de 21.01.2016 (RC 2917/2013 (LA LEY 353/2016)).
¿Y qué pasa con las resoluciones notificadas durante el período de alarma que estuviesen afectadas por la suspensión? Pues sería de aplicación lo antes dicho para este supuesto en el plazo por días; se entendería notificado el día anterior al levantamiento de la paralización (el domingo 31 de mayo) y el primer día del cómputo sería el lunes 1 de junio. ¿Y cuándo acabaría? Pues aplicando el criterio más restrictivo que es el usado por el art. 30.4 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), aunque el día 1 de junio fuese el primer día del cómputo, finalizaría el mismo día ordinal del mes siguiente a aquel en que se produjo la notificación (en este caso arrastrado por ficción hasta el último día), pero como en este caso, no existe día equivalente, expira el último día del mes, o sea, el 30 de junio.
• Respecto a la interrupción de plazo, este supuesto fue introducido por la Disposición adicional Octava.1 del RDL 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020) para los procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, para los que el cómputo del plazo para a) interponer recursos en vía administrativa o b) para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes (39) .
Además de la dificultad interpretativa sobre el reinicio de los plazos antes indicada, esta regulación plantea también algunos interrogantes. El primero es qué sucede con los casos en los actos mixtos o de doble efecto, que puedan producir efectos favorables y desfavorables (40) . A nuestro juicio parece evidente que el principio pro actione obliga a interpretar esta Disposición extensivamente y solo con que «pueda» como dice producir efectos desfavorables (aunque los produzca favorables) se debería de aplicar.
El segundo interrogante es qué sucede con los procedimientos que al amparo del apartado 4º de la D.A. tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) han seguido tramitándose y en los que se ha dictado y notificado resolución. ¿Se le aplica el plazo de esta Disposición adicional o se entiende que el levantamiento de la suspensión del procedimiento implica también la del plazo para recurrir en vía administrativa?
La redacción de la Disposición adicional octava 1 habla que el plazo se computará a partir del día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma «con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma». Ello nos puede hacer pensar que se trata sólo de las existentes antes del estado de alarma y por lo tanto quedan fuera de estos supuestos del apartado 4º de la Disposición adicional tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020). Sin embargo, lo cierto es que hasta la modificación de esta Disposición adicional Octava del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) por el RDL 15/2020 (LA LEY 5476/2020), al recurso especial se le aplicaba este primer apartado. En ese momento la Junta Consultiva de Contratación Pública indicó que su redacción hacía imposible aplicarla a los recursos especiales en materia de contratación contra resoluciones dictadas durante el estado de alarma, proponiendo incluso una redacción modificatoria que finalmente dio lugar a su reforma por el citado RDL 15/2020 de 21 de abril (LA LEY 5476/2020). El hecho de que el legislador entendiese que tenía que modificar la norma para aplicarlo a estos casos unido al principio pro actione nos lleva a concluir que el plazo máximo para el ciudadano será el de la Disposición adicional octava 1 para los casos de procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado. Ello sin perjuicio que la prudencia aconseje hacerlo en el plazo que le otorgue la Administración puesto que no está prohibido tampoco que lo presente en cuanto lo reciba (41) .
La Disposición no está alterando el régimen de ejecutividad de dicho acto, de modo que será el que tenía
El tercer y último interrogante tiene que ver con la última frase de esta Disposición que dice que «Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación». La Disposición no está alterando el régimen de ejecutividad de dicho acto, de modo que será el que tenía; por ejemplo, si es una resolución de un procedimiento sancionador no será ejecutivo hasta que se interponga el recurso o transcurra el plazo (arts. 90.3 (LA LEY 15010/2015) y 98.b) Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015)); pero si es una orden de demolición de un expediente de reposición de la legalidad urbanística sí lo será. Ello puede plantear algún problema práctico puesto que puede obligar al ciudadano afectado por esa orden de demolición a tener que interponer el recurso y solicitar la suspensión al amparo del art. 117 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) para frenar esa ejecutividad sin gozar de ese plazo.
3.
Adenda final: El Informe de la Abogacía del Estado de 28 de mayo de 2020.
Con posterioridad a la publicación del RD 537/2020 (LA LEY 7466/2020), la Abogacía del Estado ha elaborado un nuevo Informe de 28/05/2020 en el que, aunque coincide en gran parte con las conclusiones a las que se ha llegado aquí tiene dos discrepancias relevantes.
La primera diferencia importante es que el Informe de la Abogacía del Estado de 28/05, sin explicar las razones de ello, extiende la aplicación del supuesto de interrupción del plazo de recurso administrativo de la Disposición Adicional Octava (LA LEY 4471/2020) 1 del RD-Ley 11/2020 (LA LEY 4471/2020) a todos los recursos administrativos, cuando la misma como hemos visto se refiere única y exclusivamente a los procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado.
Aunque coincide en gran parte con las conclusiones a las que se ha llegado aquí tiene dos discrepancias relevantes
La diferencia práctica es total. Si se le puede aplicar dicha Disposición Adicional Octava el plazo empezará otra vez a contar de cero; pero si no se la podemos aplicar y tenemos que irnos a la Disposición adicional tercera del RD 463/2020m el plazo según la misma y el art. 9 del RD 537/2020 (LA LEY 7466/2020) se reanudará; es decir me quedarán los días que aún no hubiese consumido del plazo del recurso cuando el 14 de marzo entró en vigor la suspensión.
A nuestro juicio el legislador excepcional quiso distinguir (con una justificación implícita que no compartimos) entre los procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen y aquellos otros de los que puedan derivarse efectos favorables. Parece usar la misma técnica legislativa que en el art. 25 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) para los procedimientos iniciados de oficio establece distintos efectos del transcurso del plazo máximo para resolver y notificar según uno u otro tipo de procedimientos. Así en este art. 25 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) para los procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables se prevé el silencio negativo y para los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad.
La segunda discrepancia de relevancia del Informe de la Abogacía del Estado con lo expuesto en el presente artículo es que para los supuestos de plazos por meses que se reanudan, en lugar de contar los días que restan por días naturales, indica que deben de ser hábiles.
Para justificarlo el Informe nos dice por una parte que «A falta de previsión concreta en el Real Decreto 537/2020 (LA LEY 7466/2020), parece razonable aplicar la regla general establecida en la LPACAP (LA LEY 15010/2015) respecto del cómputo de los plazos señalados por días, es decir, el artículo 30.2 de dicho texto legal, que impone atender a los días hábiles», añadiendo más adelante que «es la solución que, con carácter general, prevé la LPACAP (LA LEY 15010/2015)». Y por otra parte, que «es también la solución más garantista con los derechos del administrado, como ha reconocido la sentencia citada por la OEPM en relación al plazo de patentes (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de diciembre de 2012)».
Sin embargo no se puede compartir la primera de las razones dadas por dos motivos.
El primero es que es cierto que la ley contempla que para computar los días el criterio general será que se contarán los hábiles «siempre que por ley o en el derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo» (art. 30.2 Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015)); pero también que aquí no nos encontramos con un plazo por días, sino por meses y no puede ser aplicable directamente el mismo criterio a un plazo distinto porque sería tanto como mezclar peras con manzanas. De hecho, la STSJ de Madrid de 20/12/2012 que el propio Informe dicta nos dice que «....debemos necesariamente partir de la premisa básica de que nuestro ordenamiento jurídico no contiene norma alguna para el cómputo de tan peculiar y atípico plazo dado que tanto el artículo 5 del Código Civil (LA LEY 1/1889) como el artículo 48.1 (LA LEY 3279/1992) y 2 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992), contemplan únicamente los supuestos en los que los plazos fueron señalados por días, por meses o por años enteros (sólo así se entiende el cómputo de fecha a fecha), y ninguno de ellos se refiere a periodos distintos a meses o años enteros, cual aquí acontece».
El segundo es que esta STSJ de Madrid de 20/12/2012 en la que se sustenta es anterior a la STS de 21/01/2016 (RC 2917/2013 (LA LEY 353/2016)) a la que nos hemos referido antes que señala que el cómputo de los días que resten en caso de suspensión de un plazo por meses debe ser por días naturales y no hábiles: «...los ocho días que restaban del plazo después de alzarse la suspensión deben computarse por días naturales, pues la naturaleza de los plazos, como naturales o hábiles, a efectos de cómputo, no se modifica por la interrupción del mismo para solicitar un informe. Así lo han señalado, por otra parte, algunas previsiones normativas como la contenida en el artículo 12 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero (LA LEY 1644/2008), por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia en el que se dispone "en los casos de suspensión del plazo, el día final del plazo se determinará añadiendo al término del plazo inicial, los días naturales durante los que ha quedado suspendido el plazo". En este caso, el plazo fijado era por días naturales, pues así se computan los plazos de fecha a fecha».
Sin embargo, sí estamos de acuerdo con la Abogacía del Estado en que en vista de toda la inseguridad jurídica provocada por el legislador excepcional referida al cómputo de los plazos, debería de aplicarse como hemos dicho antes el principio pro actione. Porque como dice la STSJ de Madrid de 20/12/2012 a la que se refiere dicho Informe con cita de las SSTS de 26/04/1969, 16/11/1970 y las del Tribunal Constitucional de del Tribunal Constitucional de 6/05/1983 (LA LEY 36081-NS/0000), 14/06/1984 (LA LEY 323-TC/1984), 9/02/1985 (LA LEY 168/1985), 23/05/1985, 12/12/986, «existiendo una seria duda sobre cómo debe ser computado el plazo que nos ocupa, la misma, en todo caso, deberá ser resuelta favorablemente a los intereses del administrado».