PRIMERO.- Primero. Objeto y planteamiento del recurso.
El Consejo General de la Abogacía Española impugna mediante el presente recurso contencioso administrativo ordinario el Real Decreto 64/2023, de 8 de febrero (LA LEY 1209/2023), por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de la Abogacía y la Procura (LA LEY 10470/2006).
La entidad demandante denuncia, por un lado, determinadas irregularidades y deficiencias de la tramitación del Real Decreto impugnado. Por otro lado y desde una perspectiva material, considera que el Reglamento aprobado por el Real Decreto vulnera el principio de legalidad y resulta discriminatorio para los Colegios de Abogados frente a las Universidades. Funda esta impugnación en que el artículo 3.3 del Reglamento contiene una previsión contraria a lo dispuesto en la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el Acceso a las Profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales (LA LEY 10470/2006) y discriminatoria para los Colegios de Abogados. Por último, se alega también que, como consecuencia de dicha previsión, el Reglamento impugnado es contrario al principio de confianza legítima por quebrantar los principios de libre concurrencia e igualdad de oportunidades.
El Abogado del Estado considera, por el contrario, que el Reglamento aprobado por el Real Decreto 64/2023 (LA LEY 1209/2023) es conforme a derecho e insta la desestimación del recurso.
Por razones procesales examinamos primero las objeciones procedimentales que, caso de prosperar, acarrearían la nulidad de la norma en su totalidad, para luego ver las quejas relativas al citado artículo tercero del Reglamento aprobado por el Real Decreto impugnado.
SEGUNDO.- Sobre las denuncias de vicios del procedimiento de elaboración de la norma.
Alega la entidad recurrente que la norma es nula de pleno derecho al no haber seguido la tramitación legalmente preceptiva, en concreto no haber recabado el informe del Consejo de Estado y no haber otorgado trámite de audiencia e información al Consejo General de la Abogacía Española y otras instituciones interesadas respecto a la redacción que fue finalmente aprobada.
Ha de tenerse en cuenta que el cambio que la entidad demandante considera esencial en la última redacción de la norma y que sería la que determinaría la necesidad de repetir los trámites aludidos sería el nuevo inciso final del artículo 3.3 del Reglamento aprobado por el Real Decreto, esto es, el mismo que se impugna por su propio contenido supuestamente ilegal y discriminatorio. Pues bien, resulta palmario que la queja no puede prosperar y ello por dos razones. En primer lugar, porque de acuerdo con una reiterada jurisprudencia de esta Sala, los cambios que se producen a lo largo del proceso de elaboración de una norma no requieren que se vuelvan a realizar los trámites ya efectuados, puesto que dichos cambios pueden ser y son por regla general precisamente consecuencia de la tramitación de la norma, como las alegaciones formuladas por los interesados o los dictámenes emitidos, ya sean preceptivos u opcionales. O, dicho de otro modo, sería contradictorio con la propia noción y sentido del procedimiento de elaboración de las normas que no pudieran sufrir modificación alguna sin que se tuvieran que reiterar los principales trámites del procedimiento. La reiteración de tales trámites, muy destacadamente los que indica la parte recurrente, sólo serían necesarios en casos de cambios esenciales de la norma en elaboración, de un cambio sustancial de su estricto sentido, concepción, significado o alcance. Y tal cambio sustancial no puede atribuirse, en principio y desde luego en este caso, a la modificación parcial de un precepto o al añadido de un inciso que bajo ningún concepto altera la estructura y concepción del reglamento aprobado.
En segundo lugar, resulta decisivo en el presente caso el hecho de que dicho inciso nuevo no supone ninguna innovación normativa, pues se trata de una cláusula sin perjuicio que especifica que en todo caso hay que estar a lo que ya se prevé en otra norma en vigor, en este caso el Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre (LA LEY 21308/2021), que regula la organización de las enseñanzas universitarias. Esto es difícilmente puede considerarse un cambio relevante un inciso que añade una remisión a una norma en vigor y que en todo caso sería aplicable según su propio contenido y alcance.
TERCERO.- Sobre la remisión al Real Decreto sobre regulación de las enseñanzas universitarias.
Desde un punto de vista sustantivo, la entidad demandante impugna el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento aprobado mediante el Real Decreto 64/2023 (LA LEY 1209/2023) por vulnerar el artículo 2 de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las Profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales (LA LEY 10470/2006), y por resultar discriminatorio para los Colegios de Abogados. Sostiene el Consejo demandante que el artículo 2 de la citada Ley requiere inexcusablemente que para realizar el postgrado de acceso a la abogacía es necesario ostentar el título de grado. Y la excepción introducida por el apartado impugnado resultaría discriminatoria para los Colegios de Abogados debido a que los alumnos preferirían inscribirse en el postgrado organizado por las Universidades al poder simultanearlo con la finalización de los estudios de grado.
El artículo 2 de la Ley 34/2006 (LA LEY 10470/2006), que regula el acceso a las Profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, tiene el siguiente tenor literal:
" Artículo 2.Acreditación de capacitación profesional.
1. Tendrán derecho a obtener el título profesional para el ejercicio de las profesiones de la abogacía y la procura las personas que se encuentren en posesión del título universitario de la Licenciatura en Derecho o del Grado en Derecho y que acrediten su capacitación profesional mediante la superación de la correspondiente formación especializada y la evaluación regulada por esta Ley.
2. La formación especializada necesaria para poder acceder a las evaluaciones conducentes a la obtención de este título profesional, es una formación reglada y de carácter oficial que se adquirirá a través de la realización de cursos de formación acreditados conjuntamente por el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Universidades, tras ser oídas las comunidades autónomas y en la forma que reglamentariamente se determine.
3. El título profesional regulado en esta Ley será expedido por el Ministerio de Justicia o por los órganos correspondientes de las comunidades autónomas que hayan asumido la competencia ejecutiva en materia de expedición de títulos profesionales."
Y el artículo 3 del Reglamento de la referida Ley 34/2006 (LA LEY 10470/2006), cuyo apartado 3 se impugna, dice lo siguiente:
" Artículo 3.Requisitos de titulación.
1. Los títulos universitarios oficiales de Licenciatura o de Grado en Derecho a que se refiere el artículo 2.1.a) deberán acreditar la adquisición de las siguientes competencias jurídicas:
[...]
2. La Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o las agencias de calidad de las comunidades autónomas, a que se refiere el artículo 25.2 del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre (LA LEY 21308/2021), por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad, incluirán, en su caso, en el informe de evaluación que emiten en el procedimiento de verificación del correspondiente plan de estudios, la acreditación del cumplimento de las exigencias previstas en el apartado anterior.
3. La posesión del título universitario oficial de Licenciatura o de Grado en Derecho es requisito previo para acceder al curso de formación especializada, sin perjuicio de la posibilidad prevista en el artículo 18.4 del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre (LA LEY 21308/2021)."
Pues bien, lo cierto es que la cuestión de fondo debatida ha sido ya resuelta por esta Sala. En efecto, en varias sentencias (de las que el Consejo recurrente cita la de 3 de diciembre de 2020, RC 7021/2019 (LA LEY 173113/2020)) y en relación con la convalidación de títulos extranjeros esta Sala ha interpretado de manera taxativa que el artículo 2 de la Ley 34/2006 (LA LEY 10470/2006) requiere de forma inexcusable que el acceso al master de la abogacía requiere estar ya en posesión del título de grado, sin que resulte posible simultanear ambos estudios.
Así, en la de 21 de julio de 2020 (RC 3352/2019 (LA LEY 87848/2020)), en términos luego reproduciros en muchas otras, hemos dicho:
" SEGUNDO.- La sentencia del TSJ de Madrid aquí impugnada, anula la resolución administrativa, básicamente, porque, a juicio de la Sala de instancia, a los requisitos que constan en la Orden de 2016 no puede añadirse la exigencia específica que exige la Administración porque tal requisito no constaba, ni se desprende de manera evidente y expresa de la normativa que se cita como aplicable.
Criterio que no se comparte porque, como ya dijimos en nuestra sentencia del pasado 9 de julio (6513/19), que aunque Orden PRE/1473/2016, dijese que el título de grado o su homologación, debía poseerse antes de la evaluación del posgrado de acceso, mantenía la exigencia de la titulación u homologación en el Anexo 1. Y, en segundo lugar, el requisito de la titulación u homologación del título extranjero, se exige en la normativa de base, Ley 34/2006 (LA LEY 10470/2006) y RD 775/2011 (LA LEY 12589/2011).
El curso de acceso a la profesión de Abogado, o máster como se conoce, es un curso de posgrado, un curso de "capacitación profesional que va más allá de la obtención de una titulación universitaria" (E. de M. Ley 34/2006 (LA LEY 10470/2006), antes mentada).
Hacer posible cursar el Máster de acceso a la Abogacía sin que se posea la titulación u homologación de Grado hasta el momento del examen o evaluación final del Máster, y permitiendo que se simultanee con el Máster los estudios de convalidación del título extranjero para la obtención del título de Grado en Derecho u Homologado no resulta conforme a la Ley 34/2006, artículo 2 (LA LEY 10470/2006), y Real Decreto 775/2011 (LA LEY 12589/2011), cuyos artículos 3 y 4 reiteran que los estudios para la capacitación profesional del abogado son "cursos de formación para abogados". Y si no se está en presencia de un título de Licenciado o Graduado en Derecho o en poder de la credencial de homologación de un título extranjero, no se puede participar en "cursos de formación para abogados".
La posibilidad de simultanear los cursos de la titulación u homologación de abogado con el curso de formación para abogados de acceso a la profesión, no se desprende de la normativa expuesta.
El íter para la obtención del máster es obvio: Primero, titulación u homologación. Segundo, posgrado de acceso a la abogacía. Y Tercero, evaluación del curso de acceso a la abogacía. Simultanear cursos de Grado y Posgrado choca frontalmente con la naturaleza y regulación de ambos cursos.
Y así viene establecido por el Real Decreto 56/2005, de 21 de enero (LA LEY 129/2005), en el que se establece la estructura de las enseñanzas universitarias y se regulan los estudios universitarios de Grado. En su artículo 8, tras definir en el anterior artículo las enseñanzas de Grado, regula las enseñanzas de Posgrado, "segundo ciclo de los estudios Universitarios dedicado a la formación avanzada, de carácter especializada o multidisciplinar dirigida a una especialización académica o profesional [...]".
El Real Decreto 56/2005 (LA LEY 129/2005) ha sido derogado y sustituido por el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre (LA LEY 10804/2007), por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, que regula la estructura de las enseñanzas universitarias oficiales de Grado, de Máster (desapareciendo el término Posgrado) y de Doctorado. Por ello, el artículo 2.1.b del RD 775/2011 (LA LEY 12589/2011) establece que el título profesional de abogado se obtiene tras acreditar la superación de alguno de los cursos de formación comprensivos del conjunto de competencias necesarias para el ejercicio de dichas profesiones (abogado y procurador) en los términos previstos en este Reglamento. Y su artículo 4.1.a, dispone: "es una formación impartida en universidades públicas o privadas en el marco de las enseñanzas conducentes a la obtención de un título de Máster universitario".
El RD 1393/2007, en su artículo 16.1 (LA LEY 10804/2007) dispone "Para acceder a las enseñanzas oficiales de Máster será necesario estar en posesión de un título universitario oficial español [...]". Para acceder al Máster, no para el examen o evaluación final del Máster.
Para acceder, pues, a la enseñanza del Máster de acceso al ejercicio profesional de abogado (de formación especializada), se requiere el título -previo- de Grado, u homologado si el título es extranjero, sin que quepa simultanear los estudios de Grado o de homologación de un título extranjero, con el posgrado o Máster de acceso a la profesión de Abogado.
TERCERO.- Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:
A efectos de acceso a la profesión de abogado, curso de formación especializada (Posgrado, Máster) creado por la Ley 34/2006 (LA LEY 10470/2006), y reglamentado por el Real Decreto 775/2011 (LA LEY 12589/2011), en el marco del Real Decreto 1393/2007 (LA LEY 10804/2007) (anterior RD 56/2005 (LA LEY 129/2005)), es exigible haber obtenido previamente la homologación del título habilitante obtenido en el extranjero (o del título español de Grado, sin que sea conforme a derecho la realización simultánea de ambas formaciones." (fundamentos de derecho segundo y tercero)
Esta doctrina ha sido reiterada posteriormente, entre otras, en las SSTS números 1055/2020, de 21 de julio (casación 3352/2019 (LA LEY 87848/2020)); 1321/2020, de 15 de octubre (casación 6529/2019 (LA LEY 141825/2020)); 1419/2020, de 29 de octubre (casación 221/2020 (LA LEY 146932/2020)); 1423/2020, de 29 de octubre (casación 8316/2019 (LA LEY 146931/2020)); 1440/2020, de 3 de noviembre (casación 6866/2019 (LA LEY 152990/2020)); 1697/2020, de 10 de diciembre (casación 6865/2019 (LA LEY 255459/2020)); 17/2021, de 18 de enero (casación 8314/2019 (LA LEY 229/2021)); 661/2021, de 12 de mayo (casación 3280/2019 (LA LEY 58965/2021)); 695/2021, de 19 de mayo (casación 5431/2019 (LA LEY 60959/2021)); 739/2021, de 26 de mayo (casación 6739/2019 (LA LEY 73417/2021)); 860/2021, de 16 de junio (casación 8267/2019 (LA LEY 85753/2021)); 907/2021, de 23 de junio (casación 7534/2019 (LA LEY 92903/2021)); 940/2021, de 30 de junio (casación 4530/2020 (LA LEY 92900/2021)); 1043/2021, de 16 de julio (casación 2419/2020 (LA LEY 113091/2021)); 1077/2021, de 21 de julio (casación 1438/2020 (LA LEY 113090/2021)); 1090/2021, de 22 de julio (casación 2651/2020 (LA LEY 145503/2021)), y 1169/2021, de 27 de septiembre (casación 3391/2020 (LA LEY 168993/2021)).
CUARTO.- La aplicación de la doctrina precedente al presente caso.
En el presente litigio la cuestión de la necesidad de ostentar el título de grado para poder realizar el master de acceso a la abogacía se plantea por la inclusión en el Reglamento de la Ley 34/2006 (LA LEY 10470/2006) de una remisión al artículo 18.4 del Reglamento de regulación de las enseñanzas universitarias. En este reglamento, el artículo 18.4 permite que las Universidades admitan, con carácter excepcional y mediante regulaciones propias, la posibilidad de acceder e inscribirse en un master estando todavía sin finalizar el título de grado, si bien en ningún caso se puede obtener el título de master antes del de grado. Lo que hace el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento de la Ley de acceso a las profesiones de abogado y procurador (LA LEY 10470/2006) que se aprueba mediante el Real Decreto impugnado es aplicar dicha posibilidad excepcional, vigente en términos genéricos para todos los grados y masters, al supuesto específico del master de acceso a la abogacía. La aplicación al caso del inciso final de dicho apartado supone que podría iniciarse el master de acceso a la abogacía sin haber obtenido todavía el título de grado en los supuestos previstos por las Universidades que hubieran hecho uso de la posibilidad abierta por el artículo 18.4 del Reglamento de enseñanzas universitarias.
Es clara la razón de la oposición del Consejo General de la Abogacía Española a dicha posibilidad, pues entiende que tal posibilidad les perjudicaría en la medida en que alumnos de grado que no hubieran finalizado sus estudios se verían inclinados a matricularse en los masters de acceso a la abogacía organizados por las Universidades, en detrimento de los organizados por los Colegios de Abogados para los que habrían de esperar a obtener el título de grado. Sin necesidad de analizar si tal diferencia entre Universidades y Colegios de Abogados incurre en discriminación contraria al artículo 14 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), lo cierto es que la posibilidad de simultanear ambos estudios de grado y master está excluida por el artículo 2 de la Ley 34/2006 (LA LEY 10470/2006), según la interpretación efectuada por la jurisprudencia ya expuesta de este Tribunal Supremo, que exige estar en posesión del título de grado antes de inscribirse y realizar el master de acceso a la abogacía.
Aunque en puridad podría firmarse que el inciso final del apartado 3 del artículo tercero del Reglamento no añade nada, puesto que dicha posibilidad no será aplicable al master de acceso a la abogacía de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia de esta Sala, procede declarar nula la remisión al artículo 18.4 del Reglamento de enseñanzas universitarias porque su inclusión puede dar a entender, para otorgarle sentido a la remisión, que el mismo es aplicable al master de acceso a la abogacía.
Debemos por tanto declarar nulo por contrario a derecho el inciso final "sin perjuicio de la posibilidad prevista en el artículo 18.4 del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre (LA LEY 21308/2021)", habida cuenta que la exigencia del primer inciso de que la posesión del título universitario oficial de licenciatura o grado en derecho es requisito previo para acceder al curso de formación especializada, esto es, al master de acceso a la abogacía, es conforme a derecho al ser una exigencia legal del propio artículo 2.1 de la Ley 34/2006 (LA LEY 10470/2006).