I. Introducción
Exactamente a las 11.32 del domingo 8 de septiembre de 2024 los datos publicados por el portal Calidad del Air en Madrid, Servicio de Protección de la Atmósfera (airedemadrid.madrid.es) y the European Environmental Agency (eea.europa.eu) sobre la calidad del aire en Madrid en tiempo real era de «30». A los lógicos efectos aclaratorios, procede señalar que los parámetros utilizados por el citado portal establecen que entre 0 y 50 corresponde a «Bueno», entre 51 y 100 «Moderado», y así sucesivamente.
Es cierto que se trata de una cifra correspondiente a un solo día y a una sola hora y que, habida cuenta esa circunstancia, esa cifra no significa demasiado, salvo lo que realmente representa, es decir un simple dato aislado. Apenas dos días antes, el viernes 6 de septiembre de 2024, el periódico La Vanguardia, en su página 22 (1) , ponía de manifiesto que la contaminación atmosférica por partículas finas disminuyó el año pasado en Europa y China gracias a la reducción de las emisiones vinculadas a las actividades humanas. Todo ello tras señalar que «Este agosto ha sido el más cálido a nivel mundial con una subida media de 0,71º C». La nota de prensa añadía que las partículas finas PM 2,5 (con un diámetro no superior a 2,5 micras) suponen un grave peligro para la salud si se inhalan durante largos períodos, ya que son lo suficientemente pequeñas como para llegar al torrente sanguíneo.
Sin duda es una buena noticia, que, junto a otras informaciones como la solución del antiguo problema de la lluvia ácida, el proceso de recuperación de la capa de ozono o la desaparición de la gasolina con plomo (paradójicamente Argelia fue el último país en eliminarla a nivel mundial), constituyen «pequeñas» victorias ambientales. Y digo pequeñas porque el nivel de los problemas relacionados con el ambiente que estamos afrontando en el presente momento es de tal entidad que no resulta sensato utilizar otro tipo de calificativo.
II. La problemática de la contaminación del aire en España y la Fiscalía de Medio Ambiente
La problemática de la contaminación del aire en España ha sido desde el mismo momento de la creación de la Fiscalía de Medio Ambiente y Urbanismo, en el año 2006, (2) una de las mayores preocupaciones de esa institución.
En consecuencia, y habida cuenta esa preocupación, la Fiscalía de Medio Ambiente y Urbanismo empezó a actuar al respecto algún tiempo antes de la promulgación de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LA LEY 11370/2021), que introdujo una serie de novedades importantes en pro de la defensa de la calidad del aire en España y, lógicamente también en Europa, dado que la Ley se deriva de normativa de la Unión Europea (3) .
De lo que se trataba era de plantear algunas iniciativas en la misma línea de las que iban a suscitarse en un futuro próximo con la promulgación de la citada Ley. Por lo tanto, había que estar en condiciones de poder actuar cuando se empezara a declarar restricciones de tráfico como consecuencia de la contaminación del aire. Se propuso, de entrada, por ejemplo, la organización de patrullas de control de tráfico integradas por la Policía Local. Tales controles de tráfico deberían de permitir la posibilidad de proceder contra aquellos vehículos altamente contaminantes, ajenos o incumplidores de las correcciones impuestas en los controles de las Inspecciones Técnicas de Vehículos (ITV), etc. Se planteaba, además, la posible colaboración de las autoridades municipales con el Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil (SEPRONA). Se llegó incluso a instalar un sistema de medición a lo largo del Paseo de la Castellana, básicamente en edificios militares. Aquella iniciativa de Fiscalía permitió corroborar que se habían instalado por parte de las autoridades municipales medidores en lugares improcedentes que no permitían una medición fidedigna de la contaminación real.
Paralelamente, y además de la iniciativa de la Fiscalía, el Ayuntamiento de Madrid ya había iniciado una estrategia de control de la contaminación a través del proyecto conocido como «Madrid Central» (4) , que instauraba una Zona de Bajas Emisiones en la que para acceder a ella era necesario que los vehículos fueran poco contaminantes, garantizando de tal manera un nivel aceptable de pureza del aire.
El proyecto Madrid Central constituía, desde un punto de vista medioambiental, una respuesta a las exigencias de la Unión Europea para reducir la contaminación en las grandes ciudades
No hay que olvidar que el proyecto Madrid Central constituía, desde un punto de vista medioambiental, una respuesta a las exigencias de la Unión Europea para reducir la contaminación en las grandes ciudades, a la vez que una garantía de mejora de la calidad del aire en la ciudad de Madrid. Madrid Central, como ya se ha adelantado, era un proyecto de creación de una Zona de Bajas Emisiones en la zona central de Madrid, conocida como «la almendra», regulada en la Ordenanza de Movilidad Sostenible. Lo cierto es que fue un proyecto acertado, ya que los registros indicaban una mejora significativa de la calidad del aire gracias a su implantación en el espacio que encerraba su perímetro, tanto de acuerdo con los datos oficiales, como con datos medidos por otras entidades (5) .
En consonancia con todo ello, la Fiscalía decidió controlar los resultados de la aplicación del proyecto Madrid Central, planteándose la posibilidad de actuar penalmente, si fuera lo adecuado a tenor de los resultados, preparando con ello el terreno de futuro en lo relativo a la aplicación de la normativa que fuera apareciendo.
Es decir, de lo que se trataba también, y en última instancia, era de afrontar problemas y de adelantarse a algunos aspectos que iban a constituir —indefectiblemente— obligaciones aplicables como consecuencia de la nueva normativa en ciernes, es decir, la futura Ley de Cambio Climático. Se buscaba adquirir, además, cuanta mayor experiencia fuera posible acumular, con el fin de estar en condiciones de afrontar los primeros problemas que inicialmente pudieran aparecer.
III. Iniciativas adoptadas al respecto
A tal efecto, en diciembre de 2019 la Fiscalía abrió un Expediente Gubernativo y, para llevar a la práctica su contenido, el 9 de enero de 2020 —es decir, casi año y medio previamente a la promulgación de la Ley— se remitió un oficio al Ayuntamiento de Madrid.
En el oficio en cuestión se ponía de manifiesto que el artículo 325 del Código Penal (LA LEY 3996/1995) sancionaba, como delito, las emisiones de gases contaminantes que se llevaran a cabo bajo determinadas condiciones (6) . Para aplicar, lógicamente, esa norma procedía organizarse de la manera expuesta en los párrafos previos y comenzar a actuar a efectos de control. Si además existía ya en aquel momento ese concepto conocido como «Madrid Central», al que anteriormente me he referido, se disponía de una serie de presupuestos que permitían empezar a actuar. Partiendo, por lo tanto, de los citados presupuestos se iniciaron los necesarios controles por parte del SEPRONA con la indefectible colaboración de la Policía Local de la capital de España.
En ese contexto, la Fiscalía de Medio Ambiente solicitó al Ayuntamiento de Madrid, con base en el programa de Madrid Central, los datos completos desglosados mensualmente sobre el volumen o niveles de tráfico de vehículos en el área de restricciones de Madrid Central desde el mes de marzo de 2019 hasta diciembre del mismo año, ambos inclusive. En febrero de 2020 se recibió mediante correo electrónico (7) la información solicitada, observándose que en el período indicado (de marzo a diciembre de 2019) se habían producido más de cuarenta millones de accesos, de los cuales más de 1.6 millones habían sido vehículos sin distintivo ambiental.
Esta información, junto con la relativa a las denuncias y sanciones interpuestas por el Ayuntamiento por accesos indebidos, se trasladó a la Unidad Adscrita a la Fiscalía del SEPRONA. A su vez, el SEPRONA llevó a cabo un exhaustivo análisis, identificando las matrículas de los vehículos sin distintivo, el número de accesos ilegales y los datos correspondientes a cada vehículo (año de matriculación, cilindrada, tipo de combustible, etc.). Con todos estos datos, se realizó un cribado en función de los vehículos que acumulaban un mayor número de incumplimientos (veintiún vehículos superaban el centenar de accesos ilegales) y el año de matriculación (entendiendo los más antiguos como los más contaminantes). De todo lo anterior, se seleccionaron finalmente dos vehículos respecto a los cuales se podía plantear una posible responsabilidad penal.
Se trataba de un automóvil Peugeot 405, matrícula XXXX, con motor diésel y con una cilindrada 1.905 cm3 y año de matriculación 1992, careciendo de distintivo ambiental. Había, además, un segundo automóvil Peugeot 205, matrícula YYYY, también con motor diésel, con una cilindrada de 1.769 cm3, siendo el año de matriculación 1997. Este segundo vehículo tampoco disponía de distintivo ambiental alguno.
Las razones por las que se planteaba esa posible responsabilidad penal obedecían al hecho de que, respecto al primero de los vehículos —el Peugeot 405—, los datos proporcionados por el organismo competente indicaban que el vehículo en cuestión había accedido ilegalmente un total de 157 veces a Madrid Central, durante los meses evaluados. A todo ello cabría sumar las características propias del vehículo, sus años de funcionamiento, etc., siendo utilizado todo ello a los efectos de determinar las posibles emisiones a la atmósfera. Por su parte, el vehículo Peugeot 205 habría accedido ilegalmente un total de 132 veces a la almendra constitutiva de Madrid Central, con unas condiciones técnicas, factores, etc. altamente negativos y determinantes de la producción de un alto nivel de contaminación.
Pues bien, acto seguido se procedió a realizar un examen de la totalidad de los datos existentes al respecto con el fin de valorar los daños generados sobre la calidad del aire por parte de los vehículos Peugeot 405 y Peugeot 205 que, de forma sistemática, habían accedido ilegalmente, según lo dicho, a la Zona de Bajas Emisiones. A tal efecto, y después de la investigación policial, la Unidad Técnica de la Fiscalía procedió a consultar diferentes fuentes y documentos de carácter técnico, que asociaban emisiones desde distintos vehículos, con su año de matriculación y la normativa de emisiones entonces vigente. El análisis de tal información hizo posible estimar el exceso de emisiones de contaminantes de tales vehículos con respecto a las correspondiente a un vehículo (con distintivo ambiental) que sí estuviera autorizado para acceder o circular a la Zona de Bajas Emisiones. Esa, —por lo tanto y matices al margen—, fue la técnica esencialmente utilizada con el objetivo indicado.
Para ello se accedió al listado de documentos consultados y facilitados a la Unidad Técnica por la S.G. Aire Limpio y Sostenibilidad Industrial del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, amén de otras instituciones especializadas y con información disponible al respecto. A su vez, la Unidad Técnica de Fiscalía se centró en el tipo de contaminantes lógicamente atribuibles, por su características y naturaleza, al modelo de actividad contaminante investigada (8) .
El informe final de la Unidad Técnica, mucho más extenso y detallado de lo que aquí se expone (por razones evidentes en las que no es necesario insistir, especialmente considerando la naturaleza de las investigaciones penales), señalaba, en primer lugar, que «De acuerdo con los datos publicados por el propio Ayuntamiento de Madrid, la principal causa del deterioro de la calidad del aire en la capital es el automóvil (9) , presentando, los niveles de contaminación registrados, un importante problema de salud pública.»
Tras partir de esa premisa, las conclusiones recogidas por la Unidad Técnica en su informe final establecían que:
«De acuerdo con lo expuesto en el presente informe, los vehículos Peugeot 405 y Peugeot 205 incumplieron sistemáticamente la normativa ambiental vigente en cuanto a acceso a la Zona de Bajas Emisiones de Madrid Central, a lo largo de los meses evaluados.
Tal normativa se ha establecido con el fin de mejorar la calidad del aire en la ciudad de Madrid, en una zona especialmente deteriorada a este respecto, por lo que se exige a los vehículos que accedan a la misma, un distintivo ambiental que garantice que sus emisiones no superan unos umbrales legalmente establecidos.
De acuerdo con los cálculos presentados en este informe, especialmente el Peugeot 405, pero también el Peugeot 205 superaron muy significativamente los máximos de emisiones establecidos para poder acceder a la Zona de Bajas Emisiones, tanto para estacionar, y especialmente para circular por la misma, en relación con las emisiones de ozono (O3), de compuestos orgánicos volátiles distintos al metano (NMVOC) y, con las partículas PM2.5. Los cálculos revelan, de hecho, que cada vez que el Peugeot 405 circula por la Zona de Bajas Emisiones sería equivalente a que 147 vehículos de los autorizados estuviesen circulando, a efectos de emisiones de PM2.5, o a que 14 vehículos estuviesen circulando, a efectos de emisión de emisiones de O3, o a que casi 20 vehículos estuviese circulando, a efectos de emisión de NMVOC. Esta Unidad Técnica considera que tales superaciones suponen un incumplimiento muy notable de la normativa vigente, que contribuiría de una manera contundente al aumento de la contaminación en la Zona de Bajas Emisiones. De acuerdo con lo indicado en informes oficiales, especialmente las partículas PM2.5, pero también el ozono troposférico O3, se asocia a diversas enfermedades y a las muertes prematuras en nuestro país, estimadas como consecuencia del deterioro de la calidad del aire.»
Lamentablemente, sin embargo, y como consecuencia de diferentes vicisitudes, los órganos judiciales administrativos competentes anularon el proyecto «Madrid Central», que se había recurrido por razones formales años antes, lo que determinó la finalización de este, por nulidad (10) . Todo ello sin olvidar que tampoco el órgano judicial penal al que le correspondió la denuncia de Fiscalía reaccionó con excesivo entusiasmo al respecto, archivándolo, lo que acabó determinando la finalización de la totalidad de un esquema en el que se estuvo trabajando intensivamente durante varios años.
IV. La situación posterior y la experiencia obtenida
Con relación a los acontecimientos posteriores, cabría destacar dos aspectos importantes. Por una parte, se decidió, desde Fiscalía, que procedía aprovechar el esfuerzo llevado a cabo al respecto y se preparó un oficio, entregado a diferentes altas autoridades públicas, con el objeto de que la iniciativa citada, a la vez que su desarrollo, no acabaran en saco roto, especialmente considerando la entonces ya acabada de promulgar Ley de Cambio Climático.
En el oficio en cuestión, elaborado el día 21 de junio de 2021, se ponía de manifiesto la necesidad de aprovechar la experiencia adquirida, señalando que «Se trata de reflexiones que son fruto de la experiencia adquirida en su momento, y se exponen el objeto de poder afrontar más adecuadamente las dificultades que se susciten con la incorporación del esquema de ZBE a todo el país, según viene previsto en la Ley 7/2021 (LA LEY 11370/2021), de 21 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética.»
Acto seguido, el oficio recogía una serie de referencias al origen y diseño del proyecto Madrid Central, indicando lo siguiente: «Recuérdese qué, en el caso concreto de Madrid, el Plan de Calidad del Aire y Cambio Climático de la Ciudad de Madrid (Plan A), aprobado por Acuerdo de 21 de septiembre de 2017 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, preveía la creación de un área central en la ciudad en la que se debían adoptarse progresivamente incentivos y restricciones con el fin de promover la transformación de la misma en una zona de menores emisiones contaminantes. Dicha área se configuró como Zona de Bajas Emisiones (ZBE), con el nombre de "Madrid Central" cuya delimitación venía establecida en el apartado 2 del artículo 23 de la Ordenanza de Movilidad Sostenible del Ayuntamiento. Partiendo de ese presupuesto normativo, y con el fin anteriormente expresado, se remitió oficio al Área de Medio Ambiente y Movilidad del Ayuntamiento de Madrid para que se facilitasen los datos completos, desglosados mensualmente, sobre el volumen o niveles de tráfico de vehículos en la mencionada área de restricciones de Madrid Central desde el mes de marzo de 2019 a diciembre del mismo año, ambos inclusive. Se interesaron también los datos completos de que dispusiese el Ayuntamiento sobre las multas impuestas durante el mismo período temporal (debiendo incluir necesariamente la identificación del vehículo sancionado y la fecha de la infracción) por circulación indebida en Madrid Central.»
Tras lo indicado, el oficio sintetizó lo ya conseguido con la intervención de la Fiscalía, poniendo de manifiesto, como ya se ha adelantado, que «Por parte de la Fiscalía se llevó a cabo el análisis de la información facilitada resultando de dicho examen que, en el período indicado, se produjeron más de cuarenta millones de accesos (40.560.352), destacando en esa información la circunstancia de que habían accedido a dicho espacio 1.692.823 vehículos sin distintivo ambiental. En cuanto a estos últimos (y dejando a un lado el mes de agosto, tradicionalmente el mes de menos circulación de automóviles en la ciudad por tratarse del período vacacional) se observó un paulatino descenso en los últimos meses del año señalado, si bien incluso en diciembre de 2019 hubo más de 145.000 accesos de esta naturaleza.»
Todo lo cual implicaba lo siguiente, y que seguía expresando el oficio en cuestión, «Lo que se desprende de la experiencia obtenida en relación a Madrid Central es un muy alto nivel de infracciones, que desborda el esquema de infracciones conocido dentro de las competencias de esta Fiscalía, incluso en el contexto administrativo. Pensamos que el único ejemplo equiparable a lo expuesto es el alto nivel de infracciones que se han producido en el ámbito administrativo con ocasión de la normativa elaborada a causa de la pandemia COVID, en la que un amplio sector de la población decidió incumplir las obligaciones dimanantes de tal normativa por muy diferentes causas, que lógicamente son ajenas al contenido de estas reflexiones. En cualquier caso, no es en modo alguno descartable el hecho de que las infracciones a las normas del COVID fueran masivas dado que afectaban a un sector tan extenso de la población que se hacía prácticamente imposible sancionarlas, dando lugar, con ello, a una amplísima sensación de impunidad. La diferencia, sin embargo, entre las infracciones a la normativa de COVID y a las entradas ilegales a las ZBE radica en la provisionalidad de las primeras y la estabilidad de las segundas. Es decir, se puede aceptar —desde el punto de vista práctico—, cierta permisibilidad a infracciones cometidas a normas de carácter provisional, habida cuenta las circunstancias imperantes, pero NO a las infracciones consistentes en entradas ilegales en las ZBE, si es que realmente se quiere conseguir un sistema eficaz y estable desde el primer momento de su introducción.»
Finalmente, se hicieron las siguientes sugerencias:
- • Consideramos que debería de asumirse la totalidad de la competencia policial, para el tema de las entradas ilegales en las ZBE tanto en su perspectiva de policía administrativa como judicial, por parte de la Policía Local española. Sería irreal pretender una cesión de esa competencia a cualquier otro cuerpo policial, primero porque no hay base legal para ello, y, segundo, por el simple hecho de que los integrantes en cuerpos policiales con competencias ambientales en España son todavía muy pocos en número. Además, existe una Red de Policías Locales Ambientales creada por la propia Fiscalía cuyo número asciende a 656 localidades en el presente momento y su grado de compromiso profesional y competencia, según hemos comprobado, es francamente interesante.
- • Es evidente que la existencia de la Policía Local, a tenor de la Ley de Bases de Régimen Local (LA LEY 847/1985), es competencia de los Ayuntamientos y resultaría complicado asumir competencias a escala nacional sobre los mismos para controlar un cumplimiento uniforme de las ZBE, por razones en las que no es necesario abundar. Sin embargo, sí consideramos que debería de plantearse un sistema de formación uniforme para la Policía Local a la hora de tratar este tipo de temas, y los aspectos elementales de esa formación deberían de ser diseñados por parte del Ministerio de Transición Ecológica.
- • A su vez, y como manera de conseguir una perspectiva de actuación uniforme en el control y ejecución de esta materia por parte de la Policía Local, podría constituirse una sección, o comité, al respecto dentro de, por ejemplo, la Federación Española de Municipios y Provincias, que tiene escala nacional y en la que podría, o mejor dicho debería, participar el propio Ministerio a los efectos de unificación de criterios, establecimiento de estrategias, clarificación cuando procediera, etc. etc.
- • Todo ello sin dejar de destacar que la experiencia adquirida hasta el presente momento por la Fiscalía al respecto, está a disposición de las Autoridades pertinentes a los efectos del cumplimiento de la nueva normativa en la materia.
V. Epilogo
Como es perfectamente sabido, la Ley de Cambio Climático entró finalmente en vigor y se introdujo la modalidad de circulación sin emisiones. Precisamente el artículo 14 de la Ley aboga por esa movilidad sin emisiones contaminantes, así como por el establecimiento de ZBE antes de 2023, que, en principio iba a afectar, según la citada norma, a los municipios de más de 50.000 habitantes y a los territorios insulares que venían obligados a adoptar, antes de 2023, planes de movilidad urbana sostenible «que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad». A su vez, la normativa señalaba también lo procedente de ser aplicada a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superasen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero (LA LEY 786/2011), relativo a la mejora de la calidad del aire (11) . Es decir, 149 municipios españoles, como mínimo.
En el presente momento, sin embargo, no parece que las obligaciones por parte de los municipios se estén cumpliendo, ya que más de 100 ciudades españolas infringían la norma sin haber activado sus zonas de bajas emisiones (12) .
Tampoco parece que exista un planteamiento claro y preciso en pro de lo establecido en la norma, aun a sabiendas de que el sistema funciona, tal como se desprende de la práctica y de los datos que sucesivamente se han venido aportando.
Sin embargo, llegados al presente punto, y a tenor de la evolución de los acontecimientos y de resoluciones judiciales dictadas al respecto, es evidente que la implementación de esta normativa —en un contexto de normalidad y partiendo de su carácter abiertamente administrativo—, tiene base suficiente para que se proceda a aplicar en la práctica. Lo cual no es óbice para que, de producirse irregularidades de naturaleza criminal y a tenor de los ejemplos expuestos, se pueda recurrir a la vía penal, tal y como se perfiló en un determinado momento, si bien teniendo siempre presente el principio de ultima ratio, así como el de la gravedad de la infracción.