I. Introducción
Es interesante comprobar que, estando a punto de concluir el año 2023, son pocas, o quizás muy pocas, las referencias que se han hecho sobre el transcurso de cuarenta años de regulación penal del medio ambiente en España. Me atrevería a decir, incluso, que la gran mayoría de operadores jurídicos interesados en la temática ambiental en este país, apenas se ha percatado —y mucho menos se han hecho eco— del hecho de que se están cumpliendo cuarenta anualidades desde que se promulgó la primera regulación penal ambiental en España. Aprovechando esas circunstancias, procederé a hacer algunas reflexiones al respecto.
Efectivamente, siguiendo el mandato previsto en el párrafo tercero del artículo 45 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978), donde se reclama el recurso al Derecho penal para la protección del medio ambiente (1) , se promulgó el artículo 347 bis (2) del Código Penal, a través de la Ley de Reforma Urgente y Parcial del Código Penal de 1983 (3) , que modificaba, a su vez, el tantas veces reformado Código Penal de 1944 (4) , introduciendo el susodicho delito ambiental. Es evidente que, desde entonces, ha transcurrido la friolera de casi medio siglo; acontecimiento que parece haber pasado prácticamente desapercibido, según se ponía de manifiesto.
En el presente momento nadie, o casi nadie, discute la conveniencia o trascendencia de aquel antiguo artículo 347 bis. La norma, sin embargo, fue extensamente criticada, en su momento, haciéndose uso para ello de un amplio elenco de argumentos (5) . Se hablaba, por ejemplo, y repetidamente, además, de la conveniencia de hacer uso el Derecho administrativo, en lugar del Derecho penal, o de lo problemático que podría resultar «escapar hacia una super protección penal de bienes jurídicos difusos…o de la amenaza que ello podría representar para los principios garantistas propios de un Estado de Derecho.» (6) Se decía, a mayor abundamiento, que las conductas delictivas previstas en la norma —emisiones o vertidos—, eran insuficientes y que habían quedado sin regular un relevante número de actuaciones de indudable cariz delictivo ambiental, como las extracciones ilegales, los atentados urbanísticos y un largo etcétera de otras conductas.
Muchas de aquellas críticas estaban ampliamente justificadas, sin olvidar, además, que la aplicación práctica del artículo 347 bis se dilató de manera excesiva en el tiempo. De hecho, no fue hasta siete años después de la promulgación de esta disposición penal cuando el Tribunal Supremo tuvo ocasión de dictar una primera sentencia, resolutivamente condenatoria, contra una gran empresa multinacional de capital público español, y perteneciente al mundo de la energía (7) . Nada que ver con el elevado número de sentencias que venía —y viene todavía— dictando el Tribunal Supremo por delitos de los considerados ordinarios, frente a la llamativa «rareza» de sentencias dictadas por delitos contra el medio ambiente. Esa tendencia permaneció todavía durante bastantes años. Aun así, se trataba de una sentencia sin duda trascendente, a pesar de su nada desdeñable extensión y contenido, sin duda comprensible si se considera la novedad y complejidad de la temática ambiental. Afirma Enrique Leff, al hablar de la complejidad ambiental, amén de efectuar otras aseveraciones sobre el tema, que «…la complejidad ambiental remite a un saber sobre las formas de apropiación del mundo y de la naturaleza a través de las relaciones de poder que se han inscrito en las formas dominantes de conocimiento.» (8) ¡¡¡Ahí es poco!!!
Quizás uno de los aspectos más destacables en el contexto penal ambiental, y que con frecuencia manifestamos los penalistas, es la enorme variedad de normas administrativas que son susceptibles de ser utilizadas en nuestra especialidad
Quizás uno de los aspectos más destacables en el contexto penal ambiental, y que con frecuencia manifestamos los penalistas, es la enorme variedad de normas administrativas que son susceptibles de ser utilizadas en nuestra especialidad para completar normas penales en blanco o conceptos jurídicos indeterminados. No hay cifras exactas y precisas al respecto, pero en la especialidad se habla de la existencia de, aproximadamente, unas veinte mil normas. Sobran, pues, comentarios al respecto.
Otra de las críticas importantes que se hicieron a la norma controvertida fue la poca entidad de la pena prevista en la misma para el delito contra el medio ambiente por parte del legislador. De hecho, el párrafo primero del artículo 347 bis establecía la pena de arresto mayor (de un mes y un día a seis meses de privación de libertad), así como una multa de 175.000 a 6.000.000 de pesetas, penas ciertamente reducidas y de las que poco efecto conminatorio cabía esperar. Bien es cierto, sin embargo, que en los párrafos siguientes se establecían tipos cualificados, con penas más elevadas, en consonancia con la mayor gravedad de los hechos delictivos, especialmente con la pena prisión menor (de seis meses y un día a seis años de privación de libertad), amén de otras penas complementarias. Aun así, lo cierto es no dejaba de ser una pena de muy poca entidad y recorrido.
Pues bien, estas limitaciones, amén de otras máculas señaladas igualmente por la doctrina, conllevaron importantes reproches a la norma, concluyendo De la Cuesta Arzamendi su poca sorpresa por el hecho de que fuera una norma de «ridícula aplicación en la práctica» (9) . El debate fue sin duda bastante más rico y variado que lo que aquí se acaba de exponer, por las simples y lógicas razones limitativas de tiempo y espacio, pero casi siempre se abundaba en línea de lo acabado de referir. Es más, fueron precisamente los defectos y las limitaciones observados en el artículo 347 bis, los que pronto llevaron a que se pidiera la reforma de esa norma (10) .
Hay que reconocer, sin embargo, que, a pesar de lo dicho, la existencia del artículo 347 bis significó «un antes y un después» en la protección del medio ambiente. No en balde era la primera vez que se regulaba la protección penal ambiental en el sistema legal español, y esa labor se llevó a cabo a través del artículo debatido. Lo cierto es que, aun admitiendo la cantidad de críticas que se efectuaron, hubiera sido mucho pretender que una regulación penal ex novo hubiera entrado por la puerta grande, sin obstáculos y siendo aplicada con fluidez y claridad.
Por lo demás, esta controvertida disposición legal ha tenido una tenido una indudable influencia en nuestro sistema penal y gracias a la misma se sentaron unas bases sólidas para la regulación de los actuales delitos medio ambientales en España.
II. El proceso evolutivo posterior en la materia
Permítaseme insistir en los cuarenta años transcurridos desde la Ley de Reforma Urgente y Parcial del Código Penal de 1983. Y debo insistir en ello porque creo que no es necesario detallar los cambios que se han producido en lo relativo a la protección penal del medio ambiente, desde entonces hasta el momento presente, habida cuenta su evidencia y obviedad, plasmados en cuatro distintas reformas del Código Penal (11) a partir de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal (LA LEY 3996/1995), que es la que estableció el actual sistema penal de protección ambiental vigente.
Se trata, además, de un proceso que ha supuesto el paso de una sola norma penal protectora del medio ambiente —el susodicho artículo 347 bis—, a prácticamente una cuarentena de normas penales de nuevo cuño, siguiendo una perspectiva claramente expansiva, tanto en conductas como en penas. Todo ello motivado, además, por diferentes razones, pero especialmente por la necesidad de trasponer la normativa de la Unión Europea promulgada al respecto.
Recuérdese que el recurso al Derecho penal para la protección del medio ambiente en la Unión Europea se plasmó de manera definitiva, y después de algunas iniciativas previas al respecto (12) ,con el Sexto Programa de Acción Ambiental, con el argumento principal de los muchos casos de corrupción que se producían en los temas de medio ambiente. Algunos años más tarde, y tras un proceso de cuya descripción prescindiré también en aras a la brevedad y respecto al cual existen múltiples referencias bibliográficas (13) , las instituciones comunitarias elaboraron dos Directivas en materia penal ambiental. Se trata de la Directiva 2008/99/CE del Parlamento Europeo y el Consejo de 19 de noviembre de 2008 (LA LEY 18044/2008) relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal y de la Directiva 2009/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octubre de 2009 (LA LEY 18861/2009), por la que se modifica la Directiva 2005/35/CE (LA LEY 9182/2005), relativa a la contaminación procedente de buques, buscando una cierta perspectiva unificadora a nivel de la Unión Europea.
Por lo tanto, a pesar de los esfuerzos en pro de una mejora del sistema y que han sido llevados a cabo a través de las sucesivas reformas legales referidas, tanto la doctrina como los tribunales de justicia siguen efectuando críticas sobre la actual redacción y contenido de la normativa penal ambiental; críticas recogidas incluso, no solo en las revistas jurídicas al uso sino también en la prensa diaria española, siendo ello exponente de la creciente importancia de la materia, que interesa no solo al operador jurídico, sino también al propio ciudadano de a pie (14) . Todo ello sin olvidar la incidencia del Derecho de la Unión Europea, añadiendo con ello dificultad y complejidad a la materia.
Pues bien, en síntesis, se ha pasado prácticamente de la nada en el año 1977, a una referencia al Derecho penal para proteger el medio ambiente en el artículo 45.3º de la Constitución (LA LEY 2500/1978) Española de 1978, seguido de un artículo en el Código Penal —347 bis—, incorporado en el año 1983. A todo ello, y a continuación, se ha seguido legislando en la materia a través de cuatro de las diferentes reformas que ha sufrido nuestro Código Penal desde su promulgación en el año 1995.
Dicho lo dicho, cabría reseñar que el Código Penal de 1822 fue el primero en promulgarse oficialmente en España, si bien existieron diversos intentos codificadores en la España del siglo XVIII, destacando especialmente el proyecto de Código Criminal de 1787. Después de esta puntualización, y a poco que uno se pare a reflexionar, me atrevería a decir que es más que dudoso que haya habido ninguna materia, temática o regulación de contenido penal que haya tenido la incidencia en ninguno de los Códigos Penales españoles promulgados —partiendo del Código Penal de 1822—, que ha tenido la materia ambiental. ¡¡¡Así de simple!!!
III. ¿Tiene repercusión la norma penal ambiental en la sociedad española?
Cabría preguntarse, sin embargo, de qué manera repercute, o cala, toda esta extensa regulación penal en la sociedad española, de forma que —de ser así— se podría argumentar que estamos ante una sociedad ambiental digna de tal nombre. Es decir, ¿es verdaderamente —el ciudadano español— un genuino cumplidor de la norma penal ambiental o, contrariamente a ello, prescinde de cumplirla o, simplemente la ignora? Desconozco si existen o no estadísticas disponibles al respecto —aunque sospecho que no es el caso—, más allá de algunos datos estadísticos que demuestran que cada vez se dictan más sentencias de condena por la comisión de delitos contra el medio ambiente (15) .
No obstante, lo que sí es evidente es que hoy en día se vienen elaborando con mayor frecuencia estudios en los que se empieza a debatir aspectos relativos a la aplicación de la norma penal ambiental en Europa, tales como, por ejemplo, los porcentajes de ingreso en prisión por delitos ambientales en la Unión Europea (16) . Lo cual pone de manifiesto que empieza a aceptarse el uso del Derecho penal para la protección del medio ambiente en una parte importante del continente europeo y que es una materia que preocupa cada vez más.
Como el concepto de medio ambiente es nuevo y moderno —aunque los problemas ambientales no lo son—, nadie quiere quedarse a la zaga en lo que al medio ambiente se refiere, si bien, en ocasiones, con una más que dudosa seriedad
Sospecho además que, como el concepto de medio ambiente es nuevo y moderno —aunque los problemas ambientales no lo son— (17) , nadie quiere quedarse a la zaga en lo que al medio ambiente se refiere, si bien, en ocasiones, con una más que dudosa seriedad. El Centro de Investigaciones Sociológicas ya ha dejado claro que los españoles de a pie somos ambientalistas de boquilla, es decir, defendemos el medio ambiente a ultranza, porque es lo que se lleva, pero en la práctica la situación deja bastante que desear (18) . Más recientemente, en un estudio de la Fundación BBVA, se describe un aparente aumento de la concienciación ambiental en España, hasta el punto de que, por ejemplo y según una encuesta de la propia Fundación, la mayoría (8,1 sobre 10) percibe que deberíamos actuar con la misma urgencia en la lucha contra el cambio climático que como se está haciendo con el coronavirus. Sorprende sin embargo el hecho de que tan solo un 30% de los españoles se muestra dispuesto a dejar de utilizar el coche en viajes de ocio o vacaciones (19) . Me da la impresión, por lo tanto, de que todavía vamos algo de «boquilla» al respecto. Me pregunto cuál sería la respuesta del español de a pie si la pregunta se refiriera a la propiedad ajena y si, por ejemplo, se planteara sobre la disposición del citado ciudadano a sustraer bienes ajenos, en el caso de tener ciertas garantías de que no se iba a ser descubierto. Tiendo a pensar que la ética que rodea a los actos tradicionalmente asumidos como delitos tiene un contenido más sólido y consistente que la ética sobre lo propio y lo impropio en lo ambiental. Y posiblemente sea así porque el concepto del delito en su sentido tradicional está mucho más asumido como tal delito, por la sociedad, bien por su novedad, bien por su relativo desconocimiento, etc. En cualquier caso, admito que me estoy moviendo en el terreno de la especulación pura y dura.
Lo que no deja de sorprenderme, y es algo que me planteo en bastantes ocasiones, es si realmente hay interés en que aumente la conciencia ambiental o si, en el fondo, lo de la conciencia ambiental no es más que una entelequia. Es de sobra sabido que, en nuestros días, los departamentos de marketing, órganos de comunicación de gobiernos y de partidos políticos, amén de empresas demoscópicas, en general, tienen tal capacidad que no les resultaría en modo alguno difícil conseguir un nivel de concienciación ambiental mucho más elevado que el actualmente existente. Sin embargo, ahí estamos.
Lo más interesante es el hecho de que, a pesar de la situación que acabo de describir, o quizás debido a ella (y me mantengo todavía en el terreno de la especulación), la normativa penalmente protectora del medio ambiente sigue en aumento, no solamente en España sino también a nivel global.
IV. Perspectivas de futuro
Gracias a las Directivas europeas anteriormente mencionadas (20) , la totalidad de países de la Unión Europea han introducido en sus Códigos Penales normas que son el resultado de la transposición de las referidas Directivas a su sistema nacional, a lo que están indefectiblemente obligados a tenor de las propias directrices del Derecho europeo. Todo lo cual ha empezado a producirse a partir del año 2008, que es el año que se promulgó la primera de las dos Directivas.
Pero el proceso no ha terminado ahí, dado que, a su vez, la primera de las Directivas está en proceso de modificación, sin que ese proceso haya concluido en el momento de redactar estás líneas. Previsiblemente, sin embargo, y a partir de la información proporcionada por la propia Comisión Europea en la nota de prensa que se hizo pública el día 15 de diciembre de 2021 (21) , se procede a aumentar el número de conductas delictivas frente a las anteriormente previstas, introduciéndose además una previsión de penas específicas para tales delitos, que tampoco existía con anterioridad.
En relación con el resto del continente europeo, hay que reseñar que el Consejo de Europa elaboró el primer convenio para la protección internacional del medio ambiente por medio del Derecho penal, de 4 de noviembre de 1998, que no llegó a entrar en vigor, al no haberse reunido el número necesario de Estados signatarios. El convenio fue firmado el 4 de noviembre de 1998, y solamente fue ratificado por Estonia en el año 2002 (22) . En consecuencia, se ha iniciado recientemente la elaboración de un convenio similar y actualizado, con los mismos objetivos (23) .
Por otra parte, el Consejo Consultivo de Fiscales Europeos (CCPE, según su acrónimo el francés), del Consejo de Europa elaboró un informe, conocido como Opinión N.o 17, en el año 2022, titulado «El rol de los fiscales en la protección del medio ambiente» (24) , que viene referido precisamente a la protección del medio ambiente en el seno del Consejo de Europa, señalando cuál debe ser el rol de los Fiscales en el desempeño de esa labor (25) . En ese contexto, el Consejo de Europa ha reclamado, en diferentes ocasiones, la necesidad de especializar a los Fiscales, como estrategia para luchar más eficazmente contra los permanentes desafíos inmanentes al desarrollo de la criminalidad (26) . Siguiendo esa línea, la Opinión N.o 17 destaca que «El principio de especialización adquirió mayor importancia a la luz de la creciente preocupación por la protección del medio ambiente.»
Esta perspectiva de crecimiento es evidente incluso a nivel mundial, tal como ha puesto de manifiesto la doctrina, ligándolo, incluso, a la inteligencia artificial (27) .
El problema reside en el hecho de que la perspectiva punitiva, como ya he puesto de relieve al citar a la reforma de la Directiva europea en la materia, va también en aumento, con los lógicos problemas que esto puede implicar. Resulta llamativo que, en esa línea de mayor penalización acabada de referir, se producen supuestos francamente interesantes, a la vez que preocupantes.
Es sabido el acelerado problema de la extinción de un extenso número de diferentes especies de fauna y flora en el mundo (28) . Es también de sobra sabido la complicada situación, rayana a la extinción, de los emblemáticos osos pandas, hasta el punto de que han acabado incluso siendo incorporados como logo de algunas ONGs ambientalistas. Afortunadamente, sin embargo y gracias, en parte, a las potentes campañas de recuperación lanzadas en China y en el mundo, la situación del panda ha mejorado sensiblemente en los últimos años (29) . Pues bien, entre las diferentes iniciativas gubernamentales adoptadas por las Autoridades chinas para la defensa del oso panda destaca la Ley de Protección de la Vida Silvestre y Ley de Protección Ambiental, en virtud de la cual, a partir del año 1987, China prohibió la caza furtiva de los osos panda, castigando esta práctica incluso con pena de muerte (30) .
V. Conclusión
Pues bien, si esa va a ser la tónica de futuro y si los aumentos de conductas delictivas, así como de las correspondientes penas aplicables, va a ir en consonancia con la complicación acabada de exponer, en la que es previsible la aplicación de penas como la pena de muerte para algunos delitos, sin duda hay algo que no funciona. Lo cierto es que uno inmediatamente piensa en la famosa máxima «el fin justifica los medios», atribuida, según parece erróneamente, a Nicolas Maquiavelo en su obra El Príncipe. En consecuencia, no puede uno por menos cuestionarse si no sería conveniente un replanteamiento del tema, dado que se está entrando en una perspectiva evolutiva muy interesante, pero a la vez compleja y peligrosa, por cuando que se vislumbran consecuencias que resultan difíciles de calibrar y en las que la ética tiene mucho que decir, sin que parezca que tales aspectos preocupen en demasía. De hecho, no he encontrado —aunque admito que puede que exista—, ninguna crítica con relación a semejante novedad. Es cierto que no es ni tan siquiera imaginable que en un sistema legal como el nuestro, con sus peculiaridades éticas y democráticas —y sobre todo con su Constitución—, acabe planteándose algo parecido a lo ocurrido en China. Pero, aun así, resulta altamente preocupante ese tipo de derivas, aun en contextos legales muy lejanos al nuestro, especialmente por el incontrolable efecto llamada a otros sistemas legales parecidos, que no siempre es fácil de evitar. Es cierto que, al día de hoy, más de dos terceras partes de los países del mundo han abolido la pena de muerte de iure o de facto. Es cierto también que asistimos a una tendencia a la baja del número de condenas a muerte y de ejecuciones en el mundo. En 20 años, más de cincuenta estados han prohibido la pena de muerte en su legislación (31) . Sin embargo, la lista de países en los que la pena de muerte sigue en vigor es todavía elevada (32) y no se olvide, además, que muchos de los países en los que sigue en vigor la pena de muerte poseen una riqueza florística y faunística encomiable.