TERCERO. El art. 7 de la Ley 7/12 dispone: Limitaciones a los pagos en efectivo
Uno. Ámbito de aplicación.
1. No podrán pagarse en efectivo las operaciones, en las que alguna de las partes intervinientes actúe en calidad de empresario o profesional, con un importe igual o superior a 2.500 euros o su contravalor en moneda extranjera.
No obstante, el citado importe será de 15.000 euros o su contravalor en moneda extranjera cuando el pagador sea una persona física que justifique que no tiene su domicilio fiscal en España y no actúe en calidad de empresario o profesional...
3. Se entenderá por efectivo los medios de pago definidos en el
artículo 34.2 de la Ley 10/2010, de 28 de abril (LA LEY 8368/2010)
, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo...
Dos. Infracciones y sanciones.
1. Constituye infracción administrativa el incumplimiento de las limitaciones a los pagos en efectivo establecidos en el apartado uno anterior.
2. Serán sujetos infractores tanto las personas o entidades que paguen como las que reciban total o parcialmente cantidades en efectivo incumpliendo la limitación establecida en el apartado uno anterior. Tanto el pagador como el receptor responderán de forma solidaria de la infracción que se cometa y de la sanción que se imponga. La Agencia Estatal de Administración Tributaria podrá dirigirse indistintamente contra cualquiera de ellos o contra ambos.
3. La infracción prevista en este artículo será grave.
4. La base de la sanción será la cuantía pagada en efectivo en las operaciones de importe igual o superior a 2.500 euros o 15.000 euros, o su contravalor en moneda extranjera, según se trate de cada uno de los supuestos a que se refiere el número 1 del apartado uno, respectivamente.
5. La sanción consistirá en multa pecuniaria proporcional del 25 por ciento de la base de la sanción prevista en el número anterior.
El art. 34 Ley 10/2010, de 28 de abril (LA LEY 8368/2010):
2. A los efectos de esta Ley se entenderá por medios de pago:
a) El papel moneda y la moneda metálica, nacionales o extranjeros.
b) Los cheques bancarios al portador denominados en cualquier moneda.
c) Cualquier otro medio físico, incluidos los electrónicos, concebido para ser utilizado como medio de pago al portador
El contenido del dictamen del Banco Central Europeo citado por la parte actora, en cuanto evalúa el régimen nacional de limitación de pagos en efectivo, y recomienda que tales limitaciones no deban ir más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo previsto, conforme a un criterio de proporcionalidad, ha sido acogido por la reciente STJUE de 26 de enero de 2021, asuntos C-422/19 (LA LEY 143/2021) y C-423/19, en los siguientes términos:
(...) 32 En estas circunstancias, procede responder a la primera cuestión prejudicial partiendo de la premisa de que el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG obliga a los organismos públicos a aceptar billetes denominados en euros a la hora de satisfacerse una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas.
33 A ese respecto, conviene señalar que, según el
artículo 3 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 1, letra c), la Unión dispondrá de competencia exclusiva en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro.
34 Asimismo, procede recordar que el Tratado FUE no contiene ninguna definición precisa del concepto de «política monetaria», pero sí define, en las disposiciones que dedica a dicha política, tanto los objetivos de esta como los medios de que dispone el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) para ejecutarla ( sentencia de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C 493/17 ,
EU:C:2018:1000 (LA LEY 177502/2018)
, apartado 50 y jurisprudencia citada).
(...)
38 Por consiguiente, el concepto de «política monetaria» no se limita a su ejecución operativa, que constituye, en virtud del
artículo 127 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 2, primer guion, una de las funciones básicas del SEBC, sino que también implica una dimensión normativa destinada a garantizar el estatuto del euro como moneda única .
(...)
41 En lo que respecta al
artículo 128 TFUE (LA LEY 6/1957)
, al exponer en su apartado 1 que el BCE tendrá el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes denominados en euros en la Unión, que el BCE y los bancos centrales nacionales podrán emitir esos billetes y que los billetes así emitidos serán los únicos billetes de curso legal en la Unión, el artículo está determinando normas sobre emisión de billetes en euros en la Unión y, junto con el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, consagrando en el Derecho primario el curso legal de dichos billetes. Además, al establecer en su apartado 2 que los Estados miembros podrán realizar emisiones de moneda metálica en euros, para las cuales será necesaria la aprobación del BCE en cuanto al volumen de emisión, está fijando asimismo normas cuyo objeto es regular la emisión de moneda metálica denominada en euros.
42 En cuanto al
artículo 133 TFUE (LA LEY 6/1957)
, este faculta al legislador de la Unión, sin perjuicio de las atribuciones del BCE, para establecer las medidas de Derecho derivado necesarias para la utilización del euro como moneda única .
43 Así pues, los
artículos 128 TFUE (LA LEY 6/1957), apartado 1 , y 133 TFUE son, como ha señalado en esencia el Abogado General en los puntos 64 a 66 de sus conclusiones, el fundamento de la unicidad del euro, y constituyen un requisito previo para una aplicación efectiva de la política monetaria de la Unión.
44 Ello es así porque, por una parte, al atribuir «curso legal» únicamente a los billetes denominados en euros y emitidos por el BCE y los bancos centrales nacionales, el
artículo 128 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 1, al igual que el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, está consagrando el carácter oficial de dichos billetes en la zona euro, excluyendo que también puedan beneficiarse de él otros billetes.
45 Dado que el citado
artículo 128 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 1, no remite al Derecho de los Estados miembros para determinar el sentido y el alcance del concepto de «curso legal» que recoge, este constituye un concepto de Derecho de la Unión que debe ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión, que ha de buscarse teniendo en cuenta no solo el tenor de las disposiciones en las que figura, sino también el contexto de dichas disposiciones y el objetivo que pretenden alcanzar (véase, en ese sentido, la sentencia de 16 de julio de 2020, AFMB, C 610/18 ,
EU:C:2020:565 (LA LEY 69258/2020)
, apartado 50 y jurisprudencia citada).
46 A ese respecto, ha de señalarse que el concepto de «curso legal» de un medio de pago denominado en una unidad monetaria significa, en su sentido ordinario, que en general dicho medio de pago no puede rechazarse a la hora del pago de una deuda denominada en la misma unidad monetaria, por su valor nominal y con efecto liberatorio.
49 Pues bien, el apartado 1 de la Recomendación 2010/191 da, como se desprende de su título, la definición común del concepto de «curso legal» al precisar que, cuando exista una obligación de pago, el curso legal de los billetes y monedas denominados en euros debe implicar, en primer lugar, la aceptación obligatoria de dichos billetes y monedas, en segundo lugar, su aceptación al valor nominal y, en tercer lugar, su capacidad de liberar de obligaciones de pago. Este apartado demuestra, por tanto, que tal concepto de «curso legal» comprende, entre otras, una obligación de principio de aceptación a efectos de pago de los billetes y monedas denominados en euros.
50 Por otra parte, en la medida en que permite al legislador de la Unión establecer las medidas necesarias para el uso del euro como moneda única, el
artículo 133 TFUE (LA LEY 6/1957)
, que sustituyó al
artículo 123 CE (LA LEY 2500/1978)
, apartado 4, el cual había a su vez sustituido al artículo 109 L, apartado 4, del Tratado CE , refleja la exigencia de establecer principios uniformes para todos los Estados miembros cuya moneda es el euro con el fin de salvaguardar el interés global de la unión económica y monetaria y del euro como moneda única y, por consiguiente, tal como se ha señalado en el apartado 39 de la presente sentencia, contribuir al objetivo principal de la política monetaria de la Unión, que consiste en mantener la estabilidad de precios.
51 De ello se deduce que la competencia prevista inicialmente en el artículo 109 L, apartado 4, del Tratado CE y posteriormente en el
artículo 123 CE (LA LEY 2500/1978)
, apartado 4, y actualmente consagrada en el artículo 133 TFUE (LA LEY 6/1957)
faculta exclusivamente al legislador de la Unión para precisar el régimen jurídico del curso legal reconocido a los billetes denominados en euros por el
artículo 128 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 1, y por el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE y del curso legal reconocido a las monedas denominadas en euros por el artículo 11 del Reglamento n.o 974/98, en la medida en que ello resulte necesario para el uso del euro como moneda única .
52 Con arreglo al
artículo 2 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 1, tal competencia exclusiva excluye toda competencia de los Estados miembros en la materia, salvo si actúan facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión.
(...)
55 Dicho esto, por una parte, no puede considerarse necesario para la utilización del euro como moneda única, en el sentido del
artículo 133 TFUE (LA LEY 6/1957)
, y, más concretamente, para la consagración del curso legal de los billetes denominados en euros, previsto en el
artículo 128 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 1, y en el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, imponer una obligación absoluta de aceptar esos billetes como medio de pago. De las precisiones contenidas en los apartados 46 a 49 de la presente sentencia se desprende que ese curso legal exige no una aceptación absoluta, sino únicamente una aceptación de principio de los billetes denominados en euros como medio de pago. Por otra parte, tampoco es necesario para la utilización del euro como moneda única y, más concretamente, para preservar la efectividad del curso legal del dinero en metálico denominado en euros que el legislador de la Unión establezca, de manera exhaustiva y uniforme, las excepciones a esta obligación de principio, siempre y cuando se garantice la posibilidad, como regla general, de que cualquier deudor cumpla con una obligación pecuniaria mediante ese dinero en metálico.
56 De ello se deduce que la competencia exclusiva de la Unión en materia de política monetaria se entiende, como ha señalado el Abogado General en el punto 98 de sus conclusiones, sin perjuicio de la competencia de que disponen los Estados miembros cuya moneda es el euro para regular las modalidades de extinción de las obligaciones pecuniarias, tanto de Derecho público como de Derecho privado, siempre y cuando, en particular, dicha regulación no afecte al principio según el cual, por regla general, debe ser posible cumplir una obligación pecuniaria mediante ese pago en efectivo. Así pues, esa competencia exclusiva no impide a un Estado miembro, en el marco del ejercicio de sus competencias propias, como la organización de su Administración pública, adoptar una medida que obligue a dicha Administración a aceptar pagos en efectivo por parte de los administrados o, como se contempla en el marco de la segunda cuestión, que introduzca, por un motivo de interés público, una excepción a esta obligación para los pagos impuestos en virtud de prerrogativas públicas, con tal que se cumplan determinados requisitos que se precisarán en el examen de esa cuestión.
57 Corresponde al órgano jurisdiccional remitente, único competente para interpretar el Derecho nacional, comprobar si debe entenderse que el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG, a la luz de su objetivo y contenido, es una de las medidas adoptadas en el marco de competencias propias de los Estados miembros que se han descrito en el apartado anterior.
58 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y tercera que el
artículo 2 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 1, en relación con los artículos 3 TFUE (LA LEY 6/1957), apartado 1, letra c ), 128 TFUE, apartado 1 , y 133 TFUE (LA LEY 6/1957)
y con el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, debe interpretarse en el sentido de que, con independencia de si la Unión ha ejercitado su competencia exclusiva en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, se opone a que un Estado miembro adopte una disposición que, a la luz de su objetivo y contenido, determine el régimen jurídico del curso legal de los billetes denominados en euros. En cambio, no se opone a que un Estado miembro adopte, en el ejercicio de una competencia que le es propia, como la organización de su Administración pública, una disposición por la que dicha Administración deba aceptar el pago en efectivo de las obligaciones pecuniarias que impone.
Segunda cuestión prejudicial
59 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional pregunta, en esencia, si el
artículo 128 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 1, tercera frase, el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE y el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.o 974/98 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que excluye la posibilidad de utilizar dinero en efectivo para cumplir con una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas.
60 Ha de subrayarse que la respuesta a esta cuestión solo es necesaria en el supuesto de que el órgano jurisdiccional remitente llegue a la conclusión, sobre la base de la respuesta del Tribunal de Justicia a las cuestiones primera y tercera, de que el artículo 14, apartado 1, de la BBankG, interpretado de la manera expuesta en el apartado 32 de la presente sentencia, no es compatible con la competencia exclusiva de la Unión en lo que respecta a la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, y de que la parte demandada en el litigio principal tenía, por tanto, la facultad de adoptar el artículo 10, apartado 2, del Reglamento sobre el canon.
61 A ese respecto, conviene señalar que el curso legal de los billetes denominados en euros está consagrado no solamente en el Derecho primario, en el
artículo 128 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 1, tercera frase, y, con una literalidad casi idéntica, en el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, sino también en el Derecho derivado, en el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.o 974/98. Además, como se ha señalado en el apartado 47 de la presente sentencia, si bien el Tratado FUE consagra únicamente el curso legal de los billetes denominados en euros, el artículo 11, segunda frase, de dicho Reglamento confiere curso legal asimismo a las monedas denominadas en euros.
62 A ese respecto, si bien los términos de las disposiciones cuya interpretación se solicita en el marco de la segunda cuestión se oponen a la adopción de una norma nacional que tenga por objeto o efecto suprimir de hecho o de Derecho el dinero en efectivo denominado en euros, en particular al cuestionar la posibilidad de que, por regla general, se cumpla una obligación pecuniaria mediante ese pago en efectivo, no permiten por sí solos dilucidar si una norma nacional que se limita a restringir la utilización de efectivo para el cumplimiento de una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas sería también contraria al Derecho de la Unión.
63 Por lo que respecta al contexto de esas disposiciones, conviene señalar que, según precisa el considerando 19 del Reglamento n.o 974/98, las limitaciones que los Estados miembros establezcan para los pagos en billetes y monedas por motivos de interés público no son incompatibles con la condición de moneda de curso legal de los billetes y monedas denominados en euros, siempre y cuando existan otros medios legales para la liquidación de deudas monetarias.
(...)
66 Dado que las limitaciones para los pagos en billetes y monedas denominados en euros pueden, en la práctica, estar justificadas tanto por motivos de orden público relativos a la seguridad o la lucha contra la delincuencia como por el interés público en garantizar una organización eficaz de los pagos en la sociedad, es preciso, para asegurar una aplicación uniforme de las causas de excepción en todos los Estados miembros, adoptar la expresión que tenga el sentido más amplio, es decir, la de «motivos de interés público».
67 En estas condiciones, los artículos 10, segunda frase, y 11, segunda frase, del Reglamento n.o 974/98, leídos a la luz del considerando 19 de dicho Reglamento, deben interpretarse en el sentido de que, por una parte, el curso legal de esos billetes y monedas implica, en principio, una obligación de aceptación de dichos billetes y monedas y, por otra parte, los Estados miembros pueden, en principio, limitar esta obligación por motivos de interés público.
68 Ha de precisarse que, como ha señalado el Abogado General en el punto 129 de sus conclusiones y como han subrayado la mayoría de las partes interesadas que han presentado observaciones, tales limitaciones deben ser proporcionadas al objetivo de interés público que se pretende conseguir.
69 Ello es así porque, habida cuenta de que, al imponer tales limitaciones en el ejercicio de sus competencias soberanas, los Estados miembros restringen la posibilidad, reconocida por el Derecho de la Unión de que, por regla general, se cumpla una obligación pecuniaria mediante billetes y monedas denominados en euros, esos Estados miembros deben asegurarse de que las medidas que tomen respeten el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión.
70 Pues bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de proporcionalidad exige que las medidas de que se trate sean idóneas para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa en cuestión y no sobrepasen los límites de lo que es necesario para alcanzar tales objetivos (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Spiegel Online, C 59/17 ,
EU:C:2019:625 (LA LEY 104172/2019)
, apartado 34 y jurisprudencia citada).
(...)
78 Según se deduce de lo anterior, ha de responderse a la segunda cuestión que el
artículo 128 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 1, tercera frase, el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE y el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.o 974/98 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que excluye la posibilidad de cumplir mediante billetes denominados en euros con una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas, siempre que, en primer lugar, dicha normativa no tenga por objeto ni efecto determinar el régimen jurídico del curso legal de dichos billetes; en segundo lugar, no lleve de hecho o de Derecho a la supresión de dichos billetes, en particular al cuestionar la posibilidad de que, por regla general, se cumpla con una obligación pecuniaria mediante ese pago en efectivo; en tercer lugar, se haya adoptado por motivos de interés público; en cuarto lugar, la limitación de los pagos en efectivo que supone sea idónea para alcanzar el objetivo de interés público que se pretende conseguir; y, en quinto lugar, no supere los límites de lo que es necesario para alcanzarlo, en el sentido de que existan otros medios legales para cumplir con la obligación pecuniaria.
En definitiva, constituyen hitos de la citada doctrina, los siguientes:
- La adopción por la UE del euro como moneda de curso legal, significa que la misma no puede rechazarse, con carácter general, como medio de extinción de las obligaciones.
- Corresponde a la UE la competencia exclusiva y excluyente, de adopción de las medidas que garanticen la utilización del euro como moneda única, estableciendo principios aplicables a todos los Estados miembros, art. 133 TFUE (LA LEY 6/1957).
- Esa competencia exclusiva no implica que el legislador de la UE deba establecer las excepciones ni impide que un Estado miembro, en el marco del ejercicio de sus competencias propias, pueda adoptar medidas en orden a la regulación de los pagos en efectivo.
- Corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar, si esa excepción ha sido adoptada en ejercicio de las competencias estatales.
- Los arts. 2 (LA LEY 6/1957), 3 (LA LEY 6/1957), 128 (LA LEY 6/1957) y 133 TFUE (LA LEY 6/1957), se oponen a que un Estado miembro adopte una disposición que, a la luz de su objetivo y contenido, determine el régimen jurídico del curso legal de los billetes denominados en euros.
- Los mismos preceptos se oponen a la adopción de una norma nacional que tenga por objeto o efecto suprimir de hecho o de derecho el dinero en efectivo denominado en euros, o que, por regla general, se cumpla una obligación pecuniaria mediante ese pago en efectivo.
- Las limitaciones para los pagos en efectivo pueden estar justificadas por motivos de orden público relativos a la seguridad o la lucha contra la delincuencia.
- Tales limitaciones deben ser proporcionadas al objetivo de interés público que se pretende conseguir, idóneas para alcanzar los mismos y no sobrepasen los límites de lo que es necesario para alcanzar tales objetivos.
CUARTO. A la luz del razonamiento anterior, el principio de primacía del Derecho de la UE, en aquellas materias cuya competencia soberana ha sido transferida en virtud de los Tratados vigentes, determina que el acerbo comunitario, y su interpretación auténtica por el TJUE, art. 267 TFUE (LA LEY 6/1957), no deroga, sino que desplaza la norma interna, correspondiendo al Juez nacional la apreciación de dicha circunstancia.
En el caso que nos ocupa, se observa que el art. 7 de la Ley 7/12 establece limitación a los pagos en efectivo, en aquellas operaciones en las que alguna de las partes actúe en calidad de empresario o profesional.
Nótese pues, que esta prohibición se extiende a casi la totalidad de las operaciones, puesto que, de ordinario, para cualquier transacción sobre bienes o servicios por los que se paga un precio, una de las dos partes es empresario o profesional, comprendidas desde la consistente en comprar una barra de pan, hasta la operación inmobiliaria que nos ocupa. Es excepcional en cambio, la transacción en que ambas partes actúen como particulares.
En definitiva, la restricción que se establece constituye una medida que, de hecho y de Derecho, suprime el dinero en efectivo para cualquier transacción superior a la cuantía establecida, 2.500 euros.
Esta limitación se extiende no ya a la moneda de curso legal, sino a aquellos otros medios de pago innominados, como el cheque al portador por cuya virtud se ha impuesto la sanción recurrida.
El título competencial invocado por la DF 3ª de la Ley es el art. 149.1 (LA LEY 2500/1978) 11ª, 13ª y 14ª CE, si bien es de reseñar, que las facultades invocadas, en la medida en que inciden en la política monetaria de la UE, deben armonizarse con las disposiciones de ésta.
La Exposición de Motivos justifica la medida en la lucha contra el fraude fiscal, tratándose de una competencia propia del Estado, conforme al invocado apartado 14º.
Ahora bien,
esta limitación que de hecho y de derecho, supone la supresión de los pagos en efectivo, y en títulos al portador, a partir de una determinada cuantía, en la medida en que se contrapone al principio general de aceptación del euro como moneda de curso legal liberadora de las obligaciones en el seno de la UE, ha de ser necesaria para garantizar el fin perseguido, y proporcional en los medios empleados.
Sin examinar aquí otros supuestos concretos, en el caso que nos ocupa, nos encontramos ante un pago efectuado por medio de cheque al portador, librado contra una cuenta del pagador, en este caso la demandante, en la entidad financiera Cajamar.
Pues bien,
la propia Ley 10/2010, de 28 de abril (LA LEY 8368/2010), de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, establece disposiciones precisas para la supervisión y control de todas las operaciones realizadas a través de entidades financieras, art. 2.1 a), las cuales están obligadas a identificar a todas las personas que intervengan en operaciones ante ellas, por medio de documento de identidad fehaciente, art. 3, y a conservar durante diez años la documentación en que se formalice el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley, art. 25.
El art. 4 del Reglamento RD 304/2014, de 5 de mayo (LA LEY 6867/2014) concreta en aquellas operaciones superiores a 1.000 euros.
Por tanto,
el control tendente a evitar el fraude fiscal, en operaciones cuyo pago se produce mediante títulos bancarios al portador, está perfectamente garantizado por medio de la Ley citada y su Reglamento, por lo que la prohibición absoluta de su uso, y su exclusión definitiva del tráfico económico, constituye una medida innecesaria y desproporcionada a los fines del control del fraude, que se opone al principio general de admisión del euro como moneda de curso legal, extintiva de las obligaciones.
En este sentido,
las disposiciones citadas del TFUE (LA LEY 6/1957), y su interpretación por el TJUE, desplazan la norma interna, no siendo de aplicación al supuesto que nos ocupa.
Se estima el recurso.