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I. INTRODUCCIÓN

El deslinde de términos municipales parece constituir uno más de tantos procedimientos administrativos especiales que coexisten en el ámbito de la Administración Local.

Sin embargo, la eclosión de cuestiones de vecindad atávicas, la usual virulencia de las posiciones de los municipios enfrentados y las múltiples singularidades que pueden surgir en su tramitación hace que deba ser visto bajo una variante de objetividad y tecnicismo muy alejadas de lo que tradicionalmente suele ser su sustanciación.

El propósito de este artículo no es tanto descubrir nuevas facetas dentro de un sector de las relaciones locales como el de tratar de aportar, con la objetiva perspectiva de la lejanía del caso particular, un conjunto de conclusiones más o menos claras sobre determinados extremos del procedimiento que puede que —en alguna medida— orienten el planteamiento y la resolución de procedimientos en algunos casos seculares. Para ello se ha tratado de ordenar y aclarar las ordenaciones más o menos establecidas en cuanto a cada fase del procedimiento, tratando de aportar el fundamento jurídico último de las mismas.

Las principales fuentes de información son dos: la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de Estado. Uno y otro han venido bien contribuyendo a la construcción práctica de los expedientes de deslinde, bien culminando y ordenando las cuestiones surgidas sobre los mismos.

La idea del documento es esencialmente práctica: se trata (o se intenta) poner en claro qué cabe esperar en cada momento acerca de cada una de las vicisitudes (o por lo menos de las más significativas) que pueden acontecer en un expediente de deslinde de términos municipales. No se ha pretendido entrar en las singularidades de cada una de las regulaciones autonómicas, que tampoco son tantas en la medida en que han particularizado o detallado un procedimiento general que es sobre el que se trata de ordenar los contenidos.

No se contemplan los supuestos de deslinde de términos municipales entre distintas Comunidades Autónomas, reguladas por el Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre (LA LEY 3647/2000), el cual se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y de conformidad con lo previsto en el artículo 50.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (LA LEY 847/1985). Demos un par de apuntes sobre este supuesto, simplemente para luego centrarnos en los deslindes intracomunitarios.

El título competencial empleado, relativo a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, es el mismo que invoca la citada Ley como fundamento de su carácter básico. Dicho carácter resulta de su propio objeto, que es determinar el procedimiento para efectuar el deslinde de términos municipales pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas (cuestión que excede del interés peculiar del ámbito de cada Comunidad), de modo que, aunque dicho carácter no se declarase expresamente, resultaría de su propio contenido. De acuerdo con reiterada doctrina del Tribunal Constitucional la regulación en una norma reglamentaria de aspectos básicos de una materia constituye una excepción que se justifica en que tales aspectos resulten complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases.

Ya el dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales (1) , destacó la insuficiencia de la regulación relativa a la modificación y al deslinde del territorio provincial. Por su parte, en el dictamen relativo al deslinde entre los términos municipales de Cabrillanes (León) y Somiendo (Asturias) (2) , puso de manifiesto que la Ley 7/1985 (LA LEY 847/1985) no había previsto el régimen a seguir en los deslindes que afecten a los límites provinciales de dos o más Comunidades Autónomas y consideraba que debería modificarse la legislación de Régimen Local para que ésta contemplase no sólo la competencia para alterar términos municipales o deslindarlos cuando estuvieren situados en Comunidades Autónomas distintas, sino también el procedimiento a seguir y la participación en ese procedimiento de las Administraciones Públicas afectadas. Teniendo en cuenta las competencias atribuidas al Estado por el artículo 149.1.21ª (LA LEY 2500/1978), 22ª (LA LEY 2500/1978) y 24ª de la Constitución (LA LEY 2500/1978), entendió que la competencia para efectuarlo corresponde al Estado porque así ocurre cuando se trata del ejercicio de potestades que se proyecten sobre el territorio de más de una Comunidad Autónoma.

Respecto del procedimiento, señaló que, siguiendo la tradición histórica, «el expediente debe orientarse en una primera fase a intentar un acuerdo entre las Corporaciones Locales afectadas. El Reglamento de Población y Demarcación prevé en su artículo 21 la posibilidad de que exista conformidad entre las Corporaciones Locales afectadas por el deslinde, estableciendo que en ese caso se levantará un acta conjunta», acta que ocupa el lugar y cumple la función de promover el mutuo acuerdo que fomenta la legislación procedimental.

En la tramitación del expediente deben intervenir las respectivas Diputaciones Provinciales (por exigirlo así el artículo 23 del Reglamento de Población y Demarcación (LA LEY 1799/1986)) y es preceptivo el informe del Instituto Geográfico Nacional (según se colige de lo dispuesto en el artículo 10 del Texto Refundido de Régimen Local (LA LEY 968/1986) de 18 de abril de 1986)», tras el cual «las Comunidades Autónomas afectadas por el deslinde deben poner de manifiesto su parecer; así completado el expediente, se elevará la oportuna propuesta de resolución y se someterá a este Consejo de Estado para su dictamen; la resolución del expediente corresponde al Estado, concretamente al Ministerio para las Administraciones Públicas».

A falta de acuerdo, el procedimiento a seguir será «el previsto en los artículos 17 y siguientes del Reglamento de Población y Demarcación (LA LEY 1799/1986), con la sola peculiaridad de que las menciones que el Reglamento hace de la Comunidad Autónoma deben entenderse realizadas al Ministerio para las Administraciones Públicas (así, en los artículos 18.2 (LA LEY 1799/1986)y 24 del citado Reglamento (LA LEY 1799/1986))». Apuntados estos mimbres del supuesto intercomunitario y centrándonos en el objeto específico de nuestro estudio, acerquémonos al estado de la cuestión que nos ocupa.

II. EL SENTIDO Y LA FINALIDAD JURÍDICAS DE DESLINDAR Y AMOJONAR

Conceptualmente y según el diccionario, deslindar consiste en señalar y distinguir los términos de un lugar, territorio o heredad; también significa aclarar algo, de modo que no haya confusión en ello. Por su parte, amojonar consiste en señalar con mojones los linderos de una propiedad o un término municipal.

Si en el estricto origen privado de muchos términos de derecho público el Código Civil, el artículo 384 (LA LEY 1/1889) establece el derecho de todo propietario de deslindar su propiedad con citación de los dueños de los predios colindantes (correspondiendo la misma facultad al tenedor de derechos reales), cobran luego relevancia los títulos de cada propietario (artículo 385 (LA LEY 1/1889)) conforme a los cuales se hará el deslinde en primer lugar, atendiendo supletoriamente a la posesión. Todo el Capítulo III del Título II del Código Civil (LA LEY 1/1889) («De la propiedad») se intitula curiosamente «deslinde y amojonamiento», aunque no aparece qué sea dicho «amojonamiento» por parte alguna.

Más allá del entrecruzamiento y mezcla de todos estos conceptos tampoco debe ser redundante saber el origen religioso de la noción «término» dado que «Terminus» fue el dios romano garante de la propiedad privada (3) , el cual los romanos entendían que residía en cada uno de los mojones de los límites, razón por la que estos nunca debían ser removidos (4) .

Llevado el análisis al ámbito del derecho público el deslinde de términos municipales ha de ser el procedimiento administrativo para declarar los límites físicos de dicho término, siendo el amojonamiento la forma en que se materializará, a través de la determinación de los hitos o mojones que harán perceptible la línea divisoria de las jurisdicciones municipales, mediante una operación de carácter técnico.

El deslinde, en suma, clarifica y fija los límites en caso de dudas entre dos o más poblaciones vecina, determinando sus respectivos territorios.

Como tiene declarado el Consejo de Estado (5) el término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce su competencia, resultando que la fijación de los límites de los municipios debe quedar establecida con nitidez en el momento de su creación, como disponen la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985), y el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio (LA LEY 1799/1986) (6) .

En otro dictamen (7) se declaró por el Consejo de Estado que los límites de los Municipios, en cuanto son entidades territoriales, constituyen un dato en la circunstancia de su mismo nacimiento y, en principio y en su caso, deben quedar fijados en el acto de su creación. Es lo cierto, sin embargo, que los términos municipales han podido decantarse en el curso de un proceso histórico sin que exista una referencia formal —y menos documental— de los límites territoriales con los que emergen. Y no menos cierto es, como la experiencia demuestra, que en el devenir de los tiempos surgen dudas, se sostienen prolongadas discrepancias y se formalizan contiendas entre municipios colindantes, acerca de los reales límites territoriales de sus términos.

El deslinde es el procedimiento legalmente arbitrado para concretar la línea o líneas determinantes de los territorios municipales cuando, cualquiera que sea la razón o la circunstancia, aparezcan confusas o controvertidas. Este procedimiento está concebido y orientado, así, para llegar a un pronunciamiento que fija los linderos disolviendo las dudas, aclarando las confusiones y declarando los que son ciertos o deben tenerse por tales. El pronunciamiento administrativo alcanzado tras la tramitación del procedimiento pertinente es, claro está, susceptible de revisión jurisdiccional.

De igual modo señaló expresamente el Consejo de Estado (8) que:

«...el territorio, en su consideración jurídico-pública, es parte integrante —como elemento constitutivo esencial— de toda entidad local como ámbito espacial de su jurisdicción y no como elemento potencialmente integrante de su patrimonio. En este sentido, al territorio, en cuanto ámbito espacial al que una entidad local extiende su jurisdicción, no pueden aplicarse en este caso concepciones jurídico-privadas relativas al derecho patrimonial.»

No cabe olvidar en ningún caso que «deslindar no es alterar los términos municipales colindantes» (9) sin que puedan confundirse dos actos tan distintos y con tramitación diferente por su naturaleza (como son el simple deslinde de términos municipales y el de segregación de terrenos de los mismos), cuyas disposiciones reguladoras son completamente diversas, no pudiendo considerarse como un nuevo deslinde la reclamación de terrenos de otro término, debiendo entenderse que deslindar es solamente señalar y distinguir los que corresponden a cada Corporación, determinando por donde va la línea del Municipio, resolviendo y aclarando las dudas que puedan suscitarse acerca de una línea límite.

A la resolución de las dudas o discrepancias entre municipios colindantes acerca de los límites territoriales reales de sus términos responde el régimen jurídico de deslinde de los términos municipales que figura en el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (LA LEY 968/1986), y en los artículos 17 al 25 (LA LEY 1799/1986)del antes citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, conjunto normativo aplicable supletoriamente, a falta de derecho propio de las Comunidades Autónomas.

De igual modo señaló expresamente el Consejo de Estado (10) que:

«...el territorio, en su consideración jurídico-pública, es parte integrante —como elemento constitutivo esencial— de toda entidad local como ámbito espacial de su jurisdicción y no como elemento potencialmente integrante de su patrimonio. En este sentido, al territorio, en cuanto ámbito espacial al que una entidad local extiende su jurisdicción, no pueden aplicarse en este caso concepciones jurídico-privadas relativas al derecho patrimonial.»

Sin embargo, no resulta improbable que en el devenir de los tiempos pueden existir dudas o discrepancias entre municipios colindantes acerca de los límites territoriales reales de sus términos, respondiendo a esta realidad el régimen jurídico de deslinde de los términos municipales que figura en el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (LA LEY 968/1986), y en los artículos 17 al 25 (LA LEY 1799/1986) del antes citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, conjunto normativo aplicable supletoriamente, a falta de derecho propio de las Comunidades Autónomas.

Tal es el caso usual cuando la discrepancia termina propiciando un desencuentro en relación a diversos mojones separadores de las jurisdicciones administrativas de pueblos vecinos.

III. LA ORDENACIÓN DEL EXPEDIENTE: CUESTIONES PROCEDIMENTALES

El expediente debe ser tramitado respetando el procedimiento establecido en los artículos 17 a 25 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial (LA LEY 1799/1986), aprobado mediante Real Decreto de 11 de julio de 1986.

1. El inicio del expediente

El inicio del referido procedimiento ha tenido lugar en algunos supuestos precisamente a resultas de trabajos derivados incluso del Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG) con algunas Comunidades para contribuir a fijar con exactitud la línea divisoria entre municipios colindantes.

Ya ha tenido ocasión de conocer el Consejo de Estado casos similares de inicio del procedimiento (11) . La finalidad de tales trabajos es la de actualizar la información sobre los límites municipales dotando de coordenadas UTM a los mojones de las líneas jurisdiccionales de dichos términos.

2. Las comisiones municipales de deslinde

Una vez finalizados los trabajos de replanteo se refrendan jurídicamente los mismos mediante la firma de un acta adicional que ratifica las coordenadas de los mojones. A tal efecto se constituyeron por parte de ambos Ayuntamientos las Comisiones establecidas en el artículo 17 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (LA LEY 1799/1986).

Deben constar así en el expediente la comparecencia de las respectivas comisiones designadas al efecto por cada uno de los Ayuntamientos afectados (en la forma indicada por el artículo 17.1 del Real Decreto 1690/1986 (LA LEY 1799/1986)), las cuales se reunirán en la fecha prevista para ello.

Sea cual sea la forma de inicio, resulta que de conformidad con el artículo 18.1 (LA LEY 1799/1986)del referido reglamento cuando se aprecia la existencia de «divergencias entre los Ayuntamientos respectivos en cuanto a la manera de apreciar el sitio por donde debe pasar la línea divisoria o en el que hayan de colocarse los hitos o mojones» cada Comisión levanta acta por separado en la que, continua la norma, «hará constar todos los datos, antecedentes y detalles que estime necesarios para justificar su apreciación».

3. Fundamentación de la postura de cada parte

Normalmente, tras las comprobaciones oportunas, las actas manifiestan cuanto a su posición conviene aportando los documentos en los que la fundan. Junto a los mismos, cada una de las partes suele elaborar el plano gráfico de la línea que entendía debía delimitar los términos municipales. Resulta así que los Ayuntamientos interesados han aportado comúnmente al expediente los documentos en que fundan sus respectivas pretensiones, dando cumplimiento a las exigencias del 18.2 (LA LEY 1799/1986)del reiterado reglamento:

«Las Alcaldías respectivas remitirán las actas, con los demás antecedentes, a la Comunidad Autónoma correspondiente, quien enviará el expediente al Instituto Geográfico Nacional para que designe el Ingeniero o Ingenieros que deban personarse sobre el terreno en unión de las antedichas Comisiones, a fin de llevar a cabo, en vista y de conformidad con los documentos indicados, el deslinde de los términos municipales correspondientes.»

Supongamos también —en nuestro avance sobre el procedimiento— que no se ha comprobado ninguna incomparecencia de la representación de los Ayuntamientos en las operaciones de campo que ha realizado el Instituto Geográfico Nacional señaladas al efecto, lo que en virtud del artículo 20 del Real Decreto 1690/1986 (LA LEY 1799/1986) tendría la cualificada implícita significación de que supone el «decaimiento del derecho para impugnar la línea que se fije».

4. Conformidad o disconformidad en la línea límite de deslinde

Entendemos también que tampoco se ha producido la conformidad en la fijación de línea límite, puesto que en tal caso las Comisiones designadas por los Ayuntamientos interesados habrían levantado acta conjunta que lo acreditase, procediendo de común acuerdo a la colocación de los hitos o mojones que señalen los límites, remitiendo copias de dicha acta a la Comunidad Autónoma y al Instituto Geográfico Nacional, todo ello de acuerdo con el artículo 21 del Reglamento (LA LEY 1799/1986).

Obsérvese, pues, la peculiaridad de que (en el caso de actuación previa del Instituto Geográfico en ejecución de un convenio) este procedimiento puede hacer que exista una primera propuesta de línea límite territorial (la formulada en desarrollo de los trabajos del Convenio, que habrá sido presentada a los consistorios implicados), tras la cual y a su vista, constatado el desencuentro de las comisiones municipales en cuanto a la fijación de ciertos mojones, se ha de producir la verificación del procedimiento de deslinde.

5. El acta de disconformidad

En primer lugar cabe indicar que la ausencia del acta de disconformidad es nada menos que causa de nulidad (12) . Potencia ello el valor de documento en que se funda la discrepancia de modo que resulta un presupuesto de procedibilidad del expediente de deslinde sin cuya concurrencia no hay causa hábil ni legitimación para el mismo. Tampoco basta con negar lo que afirme el contrario, debiendo contenerse un mínimo fundamento probatorio (por tenue que sea) que motive la posición de los oponentes.

6. Intervención del Instituto Geográfico Nacional u órgano autonómico equivalente

Instruido el expediente en tal modo, se debe completar con el informe elaborado por el Instituto Geográfico Nacional y la propuesta de resolución (de la autoridad competente en cada Comunidad Autónoma), tras la que se emite el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, según señala el artículo 24 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (LA LEY 1799/1986).

La posición final del Instituto Geográfico Nacional debe considerarse (para seguirla o no) en la propuesta de resolución formulada por la Dirección General de Administración Local, según que la estime acertada y la mantenga o no.

Cabe recordar en este punto que la autoridad técnica del Instituto, su carácter de tercero en la contienda y la función relevante que el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales encomienda al mismo, respaldan en gran medida que de ordinario se acepte su propuesta.

Así ha venido a destacar la tarea del Instituto Geográfico Nacional la jurisprudencia del Tribunal Supremo (13) :

«Esta delimitación geográfica constituye, más que una cuestión jurídica, una expresión de conocimientos técnicos, y por tanto, la función jurisdiccional, que debe estar asistida de los expertos en dicha materia, debe juzgar y valorar dicha actividad en orden a que sus conclusiones impliquen la correcta y recta proyección del pronunciamiento jurídico con la realidad material que desde el punto de vista geográfico ha tenido plasmación según el dictamen de dichos técnicos.

En esta materia y en orden a valorar el concreto dictamen efectuado por el IGN de fecha 31 de marzo de 2011, hemos de partir del principio general de la presunción de acierto de los informes elaborados por un órgano técnico como es IGN, [...]»

Más aún, incluso en los casos en que puede colisionar la opinión técnica del IGN con otros organismos especializados autonómicos el Tribunal Supremo destaca la relevancia del Instituto Geográfico Nacional (14) :

«…la "objetividad" del informe de un organismo estatal puede ser considerada superior a la de los organismos regionales cuando estos últimos, llamados a dictaminar precisamente sobre un deslinde o un amojonamiento que afectan a los intereses territoriales de las Comunidades Autónomas enfrentadas, dependen de las Administraciones respectivas. En el caso de autos los límites controvertidos también lo son de las Comunidades Autónomas de Asturias y Castilla y Léon, por lo que no resulta irrazonable dar mayor crédito al informe del referido Instituto Geográfico Nacional que, además de su obvia especialización, es un organismo imparcial y neutral respecto de aquellas dos Comunidades Autónomas.»

Puede que tenga ello mucha relación con que la propia creación del Instituto Geográfico y Estadístico, refrendado por un Decreto del Ministerio de la Gobernación de 1870, fue debida precisamente a la necesidad de deslindar y amojonar los términos municipales de toda España.

7. Intervención del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente

La función del Consejo de Estado —en esta parte en lo que se refiere al estricto ámbito procedimental del deslinde de municipios— tiene que ver con la verificación del correcto proceder señalado por la norma reglamentaria, habida cuenta de las singulares características del mismo y de las graves consecuencias sustantivas (el decaimiento del derecho a impugnar en caso de no asistencia a las operaciones de deslinde) que encierran tales formalidades administrativas.

IV. CUESTIONES SUSTANTIVAS DE LOS EXPEDIENTES DE DESLINDE

1. Las grandes reglas clásicas de la ordenación sustantiva de los deslindes: regla prioritaria y reglas supletorias

En el obligado orden de conceptuación de lo que representa el deslinde señaló el Consejo de Estado (15) que:

«El deslinde de términos municipales es así el procedimiento arbitrado para concretar la línea o líneas geométricas determinantes de los territorios municipales que, por cualquier hecho o circunstancia, aparecen confusos o controvertidos. El deslinde versa, pues, sobre términos municipales, en lo que, respecto de sus lindes o de algunos de sus lindes, aparece confuso o propicio a la confusión o a la controversia».

Respecto al expediente de deslinde como procedimiento administrativo idóneo para resolver las cuestiones aquí planteadas, también ha señalado el Consejo de Estado (16) que en la resolución de un procedimiento de deslinde han de ser objeto de consideración las alegaciones de las Corporaciones locales afectadas, verificadas a la luz de los antecedentes —lejanos o próximos— y sometidas a criterios técnicos —para lo que está prevista la intervención del Instituto Geográfico Nacional— y a criterios jurídicos —lo que justifica la intervención del Consejo de Estado-, de modo que se fundamente de manera consistente el pronunciamiento declarativo final.

El Tribunal Supremo ha venido a exigir a las Comunidades Autónomas el conocimiento de estas reglas (17) , enfatizándose lo correcto del conocimiento de la doctrina en otras sentencias posteriores (18) . Podemos afirmar sin duda que una correcta comprensión de las reglas y principios en materia de deslinde de términos municipales puede evitar —sin duda alguna— gran parte de los conflictos vecinales entre términos municipales, orientando de modo claro una más efectiva comprensión de una realidad que en muchas ocasiones puede ser resuelta sin necesidad de abrir un enfrentamiento largo en el tiempo y poco práctico en cuanto a resultados.

A) Regla prioritaria: los anteriores deslindes de los municipios afectados deben ser respetados

La referida exigencia de que, al resolver un procedimiento de deslinde, deba estarse a deslindes anteriormente practicados responde a la conveniencia de dotar de estabilidad a los términos municipales, lo que se refleja asimismo en la prohibición destacada por la jurisprudencia de que los deslindes ya realizados no puedan ser modificados por uno posterior.

En tal sentido, la ya citada Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Alto Tribunal de 8 de abril de 1967 (19) , refiere:

«que las Reales Órdenes de 11 de mayo de 1898 y 4 de enero de 1906 habían reconocido ya que era jurisprudencia constante que los deslindes consignados en un documento público no pueden modificarse por un nuevo deslinde que carecería de finalidad y que no pueden suscitarse cuestiones sobre límites jurisdiccionales en pueblos limítrofes cuando dichos límites hayan sido fijados y reconocidos de común acuerdo entre los representantes de los pueblos interesados, lo que reiteraron las Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de abril, 30 de mayo y 13 de diciembre de 1930 y 7 de marzo de 1932» (Fundamento de Derecho 5º).

Esta prohibición de modificar los deslindes anteriormente efectuados, que la jurisprudencia viene señalando desde finales del siglo XIX, ha sido recogida por el vigente artículo 19 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial (LA LEY 1799/1986), a cuyo tenor se establece: «Cuando los Ayuntamientos interesados estén conformes en los límites existentes en la actualidad, cualquiera que sea la fecha de las actas en que hubieran sido establecidos, no procederá nueva fijación, salvo casos excepcionales en que documentalmente se justifiquen errores materiales o vicios de procedimiento en la delimitación anterior».

Resulta de ello que el carácter excepcional y tasado de las causas de modificación de las lindes de los términos municipales se impone así, incluso en el caso de que exista avenencia de los municipios interesados, en garantía de la estabilidad de los límites territoriales que debe observarse por razones de interés público.

Queda así sentada la siguiente máxima jurisprudencial con el carácter de premisa (20) :

«La jurisprudencia ha establecido que la prelación de fuentes de información que es preciso tomar en consideración a la hora de definir los límites territoriales de las entidades locales prioriza las delimitaciones anteriores que estén consentidas. En caso de ausencia de éstas habrá que tomar en consideración actos que sean significativos del ejercicio de potestades administrativas en la zona discutida o documentos fehacientes de fincas situadas en la misma.»

Pero, además, resulta irrelevante la fecha de los mismos, pudiendo incluso retrotraerse varios siglos dicha actuación que termina siendo definitoria del límite a respetar, pues los deslindes no caducan por el transcurso del tiempo (en razonable analogía con el extremo de que la facultad de deslinde de los bienes privados resulta imprescriptible en su ejercicio). Así se reconoce en ciertos supuestos en los que se hacen valer unos límites que superan los trescientos años de antigüedad (21) :

«Debemos recordar que para la jurisprudencia los deslindes a considerar son los más antiguos (STS de 11 de marzo de 2009, recurso 4186/2006 (LA LEY 14466/2009), y en la misma línea las de 19 de enero de 1970, 25 de octubre de 1952, 13 de octubre de 1953, 26 de noviembre de 1953, 16 de marzo de 1959, 13 de enero de 1965 y 25 de octubre de 1965), y que el hecho de la antigüedad de los deslindes no puede tener «relevancia alguna negativa (ya que aquellos) no caducan por el transcurso del tiempo, permaneciendo inalterables sus pronunciamientos». En este sentido, por ejemplo, la citada STS de 11 de marzo de 2009 acude a documentos de 1638 y 1682, y la de 20 de septiembre de 2006 (recurso 5994/2003 (LA LEY 106051/2006)) a un acta de 1432. Esta consolidada jurisprudencia hace que debamos reconocer a la Concordia de 1717 plena validez y eficacia probatoria, ya que sus términos son claros a juicio de la Sala sobre el carácter compartido de las islas ("les quals... quedaran comunes entre els dos pobles").»

Reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, concorde con la doctrina del Consejo de Estado, que principia por la Sentencia de 23 de octubre de 1902 (22) establecen que la Administración, para resolver expedientes de deslinde, ha de basarse, en primer lugar, en lo que resulte de deslindes anteriores practicados de conformidad con los municipios interesados, dando preferencia a los antaño denominados deslindes jurisdiccionales que delimitaban el ámbito de competencias locales, frente a los deslindes de carácter meramente fiscal o practicados a otros específicos o singulares efectos.

Según cita de la indicada sentencia del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 1902 (recogida en el Dictamen 1695, de 5 de abril de 1946)

«…en los deslindes jurisdiccionales debe, ante todo, tomarse en cuenta los documentos que se refieren a deslindes anteriores y en defectos de éstos, aquéllos otros, que aun no siendo deslindes que expresen de un modo preciso que los terrenos en cuestión se hallan enclavados dentro de un término o jurisdicción del municipio de que se trata, y por último acogerse a lo que resulte de fincas o heredades que estén enclavadas en el terreno litigioso, y demás pruebas que, de una manera más o menos directa, contribuyan a formar juicio acabado sobre lo que concretamente se discute.»

Como expresamente recoge el Dictamen 1.826 de 5 de junio de 1946:

«Lo contrario se opondría al principio mantenido por constante jurisprudencia administrativa de que en los deslindes jurisdiccionales debe ante todo tenerse en cuenta el resultado de deslindes anteriores de tal manera que cuando, como en el presente caso, estos son seguros, no es menester acudir a otros documentos, sino atenerse estrictamente al resultado de dichos deslindes.»

Introduce una precisión adicional —y concreta con total nitidez lo que será la doctrina a seguir en cuanto al orden de prelación— la sentencia de 17 de diciembre de 2014 (LA LEY 195240/2014) (23) , citando a su vez a la de 20 de septiembre de 2006 (LA LEY 106051/2006) (24) :

«En materia de deslindes de términos municipales, la doctrina jurisprudencial ha sido uniforme a lo largo del tiempo (manifestada, entre otras, en sentencias del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 1902, 20 de marzo de 1928, 2 de octubre de 1936, 4 de junio de 1941, 10 de diciembre de 1958, 8 de abril de 1967 y 10 de diciembre de 1984), pudiendo sintetizarse su línea argumental de la siguiente forma:

— Son prevalentes los deslindes anteriores consentidos.

— Cuando no existen deslindes anteriores en que apoyar una solución al trazado de la línea discutida, habrá que atender a los actos reveladores del ejercicio de potestades administrativas en la zona controvertida.

— Por último, en defecto de los anteriores datos, habrá de acudirse a los documentos referentes a fincas o heredades que se encuentren enclavadas en el terreno litigioso, y demás pruebas que contribuyan a formar un juicio sobre la cuestión planteada y de las que pueda deducirse con certeza a cuál de las partes favorece la posesión de hecho.».

Estos criterios se complementan con lo dicho por otras sentencias, también citadas por esta misma que se refiere a otras sentencias anteriores como las de 26 de abril, 30 de mayo y 13 de diciembre de 1930 y 7 de marzo de 1932, que recogen una doctrina que es perfectamente aplicable a este supuesto por estar dictada en materia de deslindes de términos municipales hay que estar "en primer término a la línea que resulta de deslindes anteriores consentidos por los Ayuntamientos interesados", añadiendo que "los acuerdos administrativos firmes no caducan por el transcurso del tiempo".»

Resulta de todo ello que los acuerdos de deslinde no son inamovibles y pueden ser alterados por otros posteriores, pero siempre que se manifieste una concorde voluntad modificativa por parte de los intervinientes, circunstancias que explicita la referida sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2014 (LA LEY 195240/2014):

«….un deslinde por acuerdo podría ser modificado por otro deslinde efectuado también de acuerdo pero ello exigiría dos circunstancias que no concurren en este caso y que obligan a la desestimación de la demanda:

— Que se acredite acuerdo posterior (que no consta producido en el año 1897).

— Que existiera voluntad de modificar un deslinde anterior que debiera sustituirse por el nuevo acordado.»

B) Reglas supletorias de la anterior

En segundo lugar, por tanto, habrá de estarse al ejercicio de las potestades administrativas en la zona objeto de discusión por parte de los contendientes sobre la línea límite en litigio.

Señala a tal efecto el referido Dictamen del Consejo de Estado relativo a los tres términos municipales de Torrelavega, Reocín y Santillana del Mar (25) :

«…a falta de deslindes anteriores eficaces, adquiere relevancia el indagar si, en el terreno en contienda, los Ayuntamientos que propugnan que pertenece a su ámbito municipal han ejercido actos reveladores de competencia o potestades administrativas, como decía la Sentencia de 10 de diciembre de 1958. Se trataría de indagar si en el indicado territorio el Ayuntamiento ha realizado un ejercicio de competencia o poder municipal, revelador de la existencia de una relación de poder o, en otros términos, la realización de actos pertenecientes al ámbito competencial municipal.»

Solo, finalmente y en último lugar, a falta de documentos expresivos de deslindes anteriores debidamente practicados, consentidos y aprobados —pues si los hay no pierden eficacia ya que los acuerdos administrativos firmes, aun tácitos, no caducan por el transcurso del tiempo, como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 1967-, y si no se acredita el ejercicio de las referidas potestades administrativas debe atenderse al estado de hecho y a otros datos entre los que destacan los documentos que, aun no siendo de deslinde, expresen de modo preciso la situación de los terrenos en cuestión.

Establece así el Tribunal Supremo (26) :

«La valoración llevada a cabo por el Tribuna «a quo» no es ilógica ni arbitraria, cuando, al no haber habido acuerdo entre los Ayuntamientos afectados, ni existir prueba de títulos de jurisdicción concluyentes a favor de ninguno de ellos, ni de potestad que determine con certeza una línea entre ambos, procede, de conformidad con el artículo 1 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio (LA LEY 1799/1986), declarar conforme a derecho la línea divisoria establecida por el Instituto Geográfico Nacional, que, como indica el Consejo de Estado en su preceptivo informe, «es el criterio técnico más digno a considerar en ausencia de otro dato concluyente, y por cuanto además, como se indica, viene a fijar por mitades la porción de terreno en discrepancia entre ambos Ayuntamientos», criterio, por lo demás se recoge en la sentencia de este Tribunal de fecha 13 de abril de 1976, que a falta de deslinde anteriores, señala que debe darse prevalencia a los informes de los ingenieros que practican los deslindes al pertenecer a órganos administrativos que realizan sus funciones con objetividad, si como además ocurre en el presente caso, y señala dicho Alto Cuerpo Consultivo, esa línea coincide con la inicialmente acordada como provisional en 1925, y en su tramo inicial no es discutida por ninguno de los Ayuntamientos.»

2. Los antecedentes históricos

Si la operación por la cual se determinan los límites materiales del territorio municipal conduce a una divergencia irreductible por la vía del acuerdo, el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (LA LEY 968/1986), dispone: «Las cuestiones que se susciten entre Municipios sobre deslinde de sus términos municipales serán resueltas por la correspondiente Comunidad Autónoma, previo informe del Instituto Geográfico Nacional y dictamen del órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de aquélla, si existiere, o, en su defecto, del Consejo de Estado».

Como ha señalado el Consejo de Estado, la naturaleza misma de la operación pone en evidencia la importancia del juicio técnico, y, desde la realidad de esta apreciación fáctica o técnica, el Consejo de Estado ha de coincidir con el juicio que se desprende de las apreciaciones de los técnicos. Así resulta de los artículos que el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales dedica al deslinde de los términos municipales y, específicamente, de sus reiterados artículos 17 (LA LEY 1799/1986) y siguientes.

Las posturas manifestadas por los Ayuntamientos tienen su base en la contradicción entre la documentación obrante en el expediente. Y a estos efectos, para fijar la ubicación de cada hito o mojón, es trascendental el informe del Instituto Geográfico Nacional, cuya intervención en los procedimientos de deslinde de términos municipales es preceptiva, dada su posición de neutralidad y el valor de sus dictámenes.

Obsérvese, además, que dicha intervención puede realizar ajustes incluso respecto a la posición inicial de trabajos anteriores del propio Instituto Geográfico Nacional; por ejemplo con ocasión de convenios marco para la actualización de las delimitaciones territoriales en algunas Comunidades Autónomas con la finalidad de dotar de coordenadas UTM a los mojones de las líneas jurisdiccionales de los términos municipales.

Como se señalara más arriba en sede procedimental y ahora desde la perspectiva de su significación jurídica sustantiva, debe valorarse positivamente el seguimiento estricto del procedimiento del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio (LA LEY 1799/1986), toda vez que la participación ordenada de los Ayuntamientos y la aportación de pruebas documentales y evidencias en la forma reglamentariamente ordenada puede permitir reconsiderar incluso una propuesta inicial que partía del propio Instituto.

No se olvide en todo caso que la regla jurídica (el superior valor de un deslinde aprobado entre ambos municipios) se impone a cualquier otra consideración de carácter convencional o técnico, bien que condicionado a su confirmación mediante la intervención del IGN. Y a ello cabe acudir en último lugar, como se indica luego.

Sentado lo anterior, de la relevancia de los antecedentes históricos da cuenta el Tribunal Supremo (27) :

«Como es habitual en este género de controversias, los antecedentes históricos son relevantes para fijar los límites territoriales entre municipios cuando se trata de deslindar los diferentes términos de cada uno de ellos.»

La misma Sala y Sección del Tribunal Supremo había manifestado con anterioridad (28) :

«El resultado de su análisis, inevitablemente ligado al examen y valoración de las diferentes pruebas y testimonios históricos que constan en las actuaciones, le conduce a optar por uno de aquellos deslindes y no por otro.»

3. El valor probatorio de los datos catastrales y patrimoniales

Es muy común que se efectúen alegaciones fundadas especialmente en el valor probatorio que se entiende deriva de la documentación catastral aportada al expediente que deben ser desestimadas, hallándose en muchos casos huérfanas de elemento probatorio adicional a los meros registros fiscales.

Pero tales registros son de por sí contingentes y sujetos a alteraciones ajenas a la superior fundamentación jurídica en la que ha de basarse toda delimitación territorial.

Los elementos patrimoniales, sobre los que están construidos los registros fiscales, son ajenos a la delimitación territorial de los términos municipales, como tiene declarado el Tribunal Supremo (29) :

«el territorio es un elemento estructural del municipio, y constituye el marco geográfico en el que el Ayuntamiento ejercita sus potestades. Este elemento es completamente ajeno a las titularidades dominicales que se ostenten dentro de dicho territorio, que pueden ser tanto demaniales —del propio Ayuntamiento, o de cualquier otra Administración territorialmente superior— como patrimoniales, e incluso de propiedad de los particulares, y nada impide que entre estos últimos se encuentre otro Ayuntamiento (ver sentencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1989). Por eso el procedimiento de deslinde es eminentemente administrativo y en nada incide sobre el derecho de propiedad de determinadas fincas, respecto de las cuales correspondería en su caso a la jurisdicción civil pronunciarse sobre quienes sean los propietarios privados de los terrenos afectados».

De hecho, no se consideran vinculantes por el Tribunal Supremo aquéllas actas levantadas en expedientes que no sean de deslinde, incluso con una mera finalidad cartográfica o catastral (por ejemplo para la elaboración del Mapa Cartográfico Nacional) (30) . Señala a tal efecto (31) lo siguiente:

«la afirmación del recurrente sobre el carácter firme e inatacable del acta de 1942 no puede acogerse. De entrada dicha acta no se levantó en el seno de un expediente de deslinde de términos municipales, sino que tenía una finalidad cartográfica y catastral. Por esta razón, no cabe afirmar que sea vinculante en un ámbito distinto, como es el de deslinde de términos municipales. Ciertamente podrá ser tenida en cuenta, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, a efectos probatorios; es decir, para formarse la convicción sobre cuál es el trazado correcto de la línea divisoria. Pero nada más. Así las cosas, que la Administración y la Sala de instancia razonadamente sopesen los trazados de 1890 y de 1942 y terminen considerando más correcto el primero es algo perfectamente ajustado a derecho: de conformidad con los arts. 18 y siguientes del Reglamento arriba citado, el deslinde de términos municipales ha de realizarse valorando libremente, según las reglas de la sana crítica, los informes preceptivos emitidos y el resto del material probatorio.»

En similar sentido también se ha pronunciado el Consejo de Estado (32) :

«…las referencias catastrales, de Registros de la Propiedad y de montes de utilidad pública a que se hacen alusión por los intervinientes (muy singularmente por Toreno) en otras partes del procedimiento pueden ilustrar complementariamente los criterios territoriales pero no pueden, por sí solas y entendidas de modo unilateral, servir como fundamento de una alteración territorial como la pretendida puesto que actúan sobre criterios de división administrativa que pueden ser diferentes y, en todo caso, aluden a cuestiones de propiedad de particulares o incluso de bienes de propios o comunales, pero que no afectan la realidad jurídica administrativa de los términos municipales sobre los que inciden.»

Obsérvese que incluso el Tribunal Constitucional tiene también declarado (33) que:

«Pues bien, la Sentencia de la Audiencia Provincial, ahora impugnada, excluye con toda evidencia la eficacia (a tales fines) de dicho supuesto dies a quo, al afirmar expresamente en el fundamento jurídico tercero que «las actas de deslinde de términos municipales no constituyen título justificativo de dominio».

4. La especial trascendencia de la intervención del Instituto Geográfico Nacional

La posición final sustentada por el Instituto Geográfico Nacional suele reflejarse en la propuesta de resolución formulada por el órgano administrativo competente para proponer la resolución del expediente, que la suele estimar acertada y la mantiene en todos sus términos.

Cabe recordar en este punto que la autoridad técnica del Instituto, su carácter de tercero en la contienda y la función relevante que el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales encomienda al mismo, respaldan que se acepte su propuesta.

Así ha venido a destacar la tarea del Instituto Geográfico Nacional la jurisprudencia del Tribunal Supremo (34) :

«Esta delimitación geográfica constituye, más que una cuestión jurídica, una expresión de conocimientos técnicos, y por tanto, la función jurisdiccional, que debe estar asistida de los expertos en dicha materia, debe juzgar y valorar dicha actividad en orden a que sus conclusiones impliquen la correcta y recta proyección del pronunciamiento jurídico con la realidad material que desde el punto de vista geográfico ha tenido plasmación según el dictamen de dichos técnicos.

En esta materia y en orden a valorar el concreto dictamen efectuado por el IGN de fecha 31 de marzo de 2011, hemos de partir del principio general de la presunción de acierto de los informes elaborados por un órgano técnico como es IGN, [...]»

Más aún, incluso en los casos en que puede colisionar la opinión técnica del IGN con otros organismos especializados autonómicos el Tribunal Supremo destaca la superior relevancia del Instituto Geográfico Nacional (35) :

«…la «objetividad» del informe de un organismo estatal puede ser considerada superior a la de los organismos regionales cuando estos últimos, llamados a dictaminar precisamente sobre un deslinde o un amojonamiento que afectan a los intereses territoriales de las Comunidades Autónomas enfrentadas, dependen de las Administraciones respectivas. En el caso de autos los límites controvertidos también lo son de las Comunidades Autónomas de Asturias y Castilla y Léon, por lo que no resulta irrazonable dar mayor crédito al informe del referido Instituto Geográfico Nacional que, además de su obvia especialización, es un organismo imparcial y neutral respecto de aquellas dos Comunidades Autónomas.»

Desde siempre fue tenida por clarificadora y decisiva la intervención del Instituto Geográfico, bien que otras ocasiones denominado Instituto Geográfico y Catastral (36) , siendo común que el Consejo de Estado manifieste reiteradamente su aquiescencia con su propuesta (37) .

No obstante lo indicado, es lo cierto que siempre podría producirse una prueba en contrario que desvirtuase tal informe, puesto que su presunción de acierto resulta «iuris tantum» según también declara el Tribunal Supremo (38) :

«En esta materia y en orden a valorar el concreto dictamen efectuado por el IGN de fecha 31 de marzo de 2011, hemos de partir del principio general de la presunción de acierto de los informes elaborados por un órgano técnico como es IGN, [...] Pero advirtiéndose siempre que se trata de una presunción «iuris tantum» que puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del poder razonable que se presume en el órgano calificador.»

5. La coincidencia de las líneas límites territoriales de los municipios con los límites del Estado respecto a otros países

Se ha planteado en alguna ocasión la incidencia solapada de un deslinde de términos municipales con la fijación de la línea límite o frontera del Estado respecto a terceros países vecinos (39) :

«…el conflicto suscitado entre ambas entidades municipales comporta asimismo una fijación del amojonamiento exacto en el límite, ya convenido, entre España y Portugal. En efecto, España y Portugal, tras su separación (por la revolución de 1 de diciembre de 1640 y conforme al acuerdo de 1668) fijaron sus límites con arreglo a las jurisdicciones de sus antiguos reinos precedentes a la incorporación a la Corona de España por Felipe II en 1581 (acogiendo, pues, la regla uti possidetis iuris de plena raigambre hispana), y llevaron posteriormente a la práctica la demarcación (ejecución material) de esa delimitación conforme al Tratado de Lisboa (LA LEY 12533/2007), de límites, de 29 de septiembre de 1864, y (en lo que afecta a este sector) el Acta General de 1 de diciembre de 1906; en el mismo (artículo 7 de la primera parte del Acta General) se distribuyen los 801 hitos entre los municipios confinantes, siendo éstos responsables de su conservación, e imponiéndoles que verifiquen un reconocimiento anual de los mismos a tal fin. Para resolver las cuestiones al efecto, la práctica entre los Estados, al amparo del artículo 25 del Tratado, dio lugar a una Comisión Internacional de Límites, formalmente reconocida al obligarse ambos a impulsar su labor, por el artículo 7 del Tratado de Amistad y Cooperación de 22 de noviembre de 1977 (publicado en el BOE de 30 de mayo de 1978). Para dicha Comisión se reserva el examen de las cuestiones conflictivas, denominadas "reyertas" (hasta el tramo de la confluencia del río Caya con el Guadiana) o "contiendas" (para la parte sur, desde la confluencia del río Cuncos con el Guadiana hasta la desembocadura de éste), habida cuenta de que la partición se hizo de forma casi equivalente respecto de los terrenos discutidos (pueblos llamados "rayanos") o con imprecisión en la población (pueblos llamados "promiscuos"). La fijación de esos límites, conforme a la práctica del Derecho Internacional supone un elemento de estabilidad y permanencia, sin que esté afectado por un cambio fundamental de circunstancias (como reconoció el TIJ en la conocida sentencia sobre la plataforma continental del Mar Egeo, Recueil 1978, pags. 35 y 36).

Habrá pues de ponderarse la trascendencia que la exacta fijación respecto de la delimitación entre ambos municipios tiene el hito 452, tanto por cuanto antecede, como porque la frontera no solo es un límite sino una zona donde se ejercen las relaciones de vecindad entre los Estados (por razones de cooperación o comunidad de intereses, como en esta zona hay respecto de la cuenca del río Duero, reflejado en el Convenio de 16 de abril de 1964) y el aprovechamiento ganadero tiene trascendencia al efecto (Anejo II al Tratado de 1864, sobre prendamiento de ganados, de 4 de noviembre de 1866).»

6. La distinción del deslinde de términos municipales de otros expedientes administrativos de deslinde

Según tiene declarado el Consejo de Estado (40) interesa destacar no sólo los confines conceptuales entre el deslinde y la alteración de términos municipales, sino también entre los deslindes de términos municipales y otros deslindes administrativos con finalidades y alcance diferentes. La jurisprudencia del Tribunal Supremo (41) permite inferir que no puede utilizarse el deslinde entre montes para realizar encubiertamente un deslinde de términos municipales. En efecto, el régimen competencial y procedimental del deslinde de montes (regulado en la actualidad en el artículo 21 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 1757/2003)) es distinto del establecido para el deslinde de términos municipales.

Una cosa es que un deslinde de montes pueda ser un elemento probatorio para practicar un deslinde de términos municipales (42) , y otra distinta que ese deslinde pueda encubrirse bajo un deslinde de montes.

V. EPÍLOGO VOLUNTARISTA Y CONCLUSIONES PRÁCTICAS QUE DERIVAN DE TODO LO ANTERIOR

Como colofón último del artículo baste decir que muchos de los procedimientos analizados parecen debidos a un mal entendimiento de la posición propia de algunos de los Ayuntamientos, que sobreponderan sus merecimientos y subestiman los del vecino.

Obsérvese que la aparente sencillez y claridad de las reglas anteriores sustenta la mayor parte de los pronunciamientos consultivos y jurisprudenciales en materia de deslinde de términos municipales.

A los juristas compete la tarea, muy difícil en ocasiones, de limitar el ímpetu de corporaciones municipales enardecidas por aparentes vulneraciones territoriales que, o no son tan graves, o no son tan evidentes desde la óptica del derecho.