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I. El art. 138 en el contexto del principio constitucional de solidaridad

La solidaridad constituye uno de los principios constitucionales fundamentales sobre los que se asienta la organización territorial del Estado que establece la Constitución Española de 1978 (LA LEY 2500/1978). Así se deduce con claridad de los diversos preceptos del texto constitucional que lo contienen, así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional, que lo sitúa como complemento e integración de los principios de unidad y autonomía [STC 247/2007, de 12 de diciembre (LA LEY 185358/2007), FJ 4.b), por todas], y así se reconoce, sin ninguna duda y de forma unánime por la doctrina española.

Ahora bien, el principio de solidaridad territorial aparece, como se ha dicho, en varios preceptos constitucionales con un significado y un alcance diversos en cada caso, de modo que hay que determinar cuál sea el que corresponde específicamente al art. 138, que ahora nos ocupa, y que es uno de los que lo contienen. En consecuencia, la primera observación que cabe realizar en su comentario es que el art. 138 no es el único que la Constitución (LA LEY 2500/1978) dedica a la solidaridad territorial y que, por tanto, habrá que situarlo en el contexto de las diversas normas que la Constitución dispone en este terreno.

El principio de solidaridad, en su vertiente territorial, en efecto, aparece explícitamente en los arts. 2, 138, 156 y 158 del texto constitucional de 1978 (LA LEY 2500/1978). El art. 2, ubicado en el Título Preliminar de la Constitución (LA LEY 2500/1978), establece, como se sabe, los principios esenciales de la organización territorial del Estado. Y entre ellos, junto a los de unidad y autonomía, figura expresamente el de solidaridad. De este modo, el principio de solidaridad entra a formar parte de los cimientos sobre los que se edifica la organización territorial del Estado a partir de la Constitución.

El art. 2 contiene una formulación general del principio de solidaridad, que se proyecta sobre el conjunto de relaciones de los diversos territorios españoles. Mediante este principio la Constitución declara que las nacionalidades y regiones que integran España (y, en consecuencia los poderes públicos que surgen del ejercicio del derecho a la autonomía que la misma Constitución les reconoce) se hallan unidas por un vínculo de solidaridad, por el cual todas ellas comparten unos mismos intereses generales y, además, no son ajenas a los intereses propios de las demás. Este vínculo de solidaridad se traduce en términos positivos y negativos, como ha expresado el Tribunal Constitucional y ha positivizado la propia legislación (inicialmente, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992), y en la actualidad la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LA LEY 15011/2015), especialmente art. 140 y ss.). En su dimensión negativa, el principio de solidaridad establece un límite a la legítima actuación de todos los poderes públicos territoriales (Estado y Comunidades Autónomas), de modo que ninguno de ellos podrá ejercer sus competencias de modo que atente o lesione ni los intereses generales del conjunto ni los particulares y legítimos de las otras partes (SSTC 46/1990, de 15 de marzo (LA LEY 1458-TC/1990), 64/1990, de 5 de abril (LA LEY 1524-TC/1990), entre otras). En este sentido, el principio de solidaridad encierra un deber general de lealtad de todas las instancias de gobierno para con las demás, deber de lealtad al que el TC ha otorgado también una dimensión positiva (STC 217/2016, de 15 de diciembre (LA LEY 178700/2016), FJ 1, que muestra también los límites y los problemas de concreción del principio general de lealtad). En su dimensión positiva, la solidaridad del art. 2 CE (LA LEY 2500/1978) implica un deber general de auxilio que vincula a todos los poderes territoriales, por el cual cada uno de ellos debe prestar a los demás la ayuda y la asistencia que requieran para el adecuado ejercicio de sus propias competencias (SSTC 80/1985, de 4 de julio (LA LEY 786/1985), 96/1986, de 10 de julio (LA LEY 76858-NS/0000), entre otras).

Por otro lado, los arts. 156 (LA LEY 2500/1978) y 158 CE (LA LEY 2500/1978) sitúan la solidaridad en el plano de las relaciones financieras: el art. 156 CE (LA LEY 2500/1978), estableciendo este principio, junto con el de coordinación, como criterios a los que deben atenerse las Comunidades Autónomas en el ejercicio de su autonomía financiera; y el art. 158.2 CE (LA LEY 2500/1978), previendo la creación de un fondo de compensación como instrumento para corregir los desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, que se suma a los fondos que puedan consignarse en los presupuestos generales del Estado para garantizar un nivel mínimo de prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español, según prevé el ap. 1 del mismo art. 158 CE (LA LEY 2500/1978), y que responden igualmente a una finalidad general de solidaridad.

En este contexto, habiendo la Constitución establecido con carácter general un principio de solidaridad como base de las relaciones entre los diversos territorios, por una parte; como criterio de actuación de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de su autonomía financiera, por otra, y habiendo finalmente previsto mecanismos concretos para vehicular la solidaridad económica y financiera, elementos todos ellos que se sustentan en otras disposiciones constitucionales y que quedan por tanto fuera del ámbito de este comentario, ¿cuál es el sentido de la solidaridad prevista en el art. 138 CE? Creo que, de modo específico, lo que hace la Constitución en su art. 138 (LA LEY 2500/1978) es establecer una garantía estatal en el plano de la solidaridad que se despliega en el ámbito económico y, ya en un tono menor (en el sentido de que tal efecto se desprende ya de otras previsiones constitucionales), en su ap. 2 prohíbe que las diferencias entre Estatutos de Autonomía comporten privilegios económicos o sociales. Pasemos a examinar, sintéticamente, estos dos contenidos específicos de la solidaridad en el art. 138 CE. (LA LEY 2500/1978)

II. La garantía estatal de la solidaridad económica territorial

El primer, y principal, contenido normativo específico del art. 138 CE (LA LEY 2500/1978) es la atribución al Estado de una función de garantía del principio de solidaridad en el plano económico.

El art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) en efecto, dispone que «el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad (…)». Esta función de garantía que se asigna al Estado no es obvia, en el sentido de que se desprenda de modo natural e ineludible de la previsión del principio de solidaridad del art. 2. La realización de dicho principio podría confiarse a los propios territorios, mediante mecanismos de diversa configuración, o podría incluso no decirse nada específico al respecto, de modo que, al menos en términos jurídicos, la garantía del cumplimiento de dicho principio se estableciera de la misma manera que se garantiza el cumplimiento de los deberes jurídicos en general, en especial a través de los Tribunales y, en su caso, del Tribunal Constitucional. Por tanto, el primer sentido específico del art. 138 CE (LA LEY 2500/1978) es el de atribuir expresamente al Estado (que el Tribunal Constitucional ha identificado aquí como poder central: vid. por todas la STC 247/2007 (LA LEY 185358/2007), cit., FJ 4) una función general de garantía del principio de solidaridad (en el terreno económico y financiero, como se dirá), más allá de los concretos instrumentos que la propia Constitución dispone al servicio de la solidaridad económica y financiera (art. 158 CE (LA LEY 2500/1978)) y que se sitúan ya en la órbita de decisión del Estado. Esta responsabilidad exclusiva del Estado llevó al TC a declarar inconstitucional la previsión contenida en el art. 206.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 (LA LEY 7429/2006) (EAC), que decía que las aportaciones de solidaridad para conseguir que los servicios públicos fundamentales de las CC. AA. pudieran tener niveles semejantes de prestación en el conjunto del Estado se realizarían «siempre y cuando [las CC. AA.] lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar», pues, según el TC, «la determinación de cuál es el esfuerzo fiscal que hayan de realizar las CC. AA. es cuestión que solo corresponde regular al propio Estado», sin que se trate de «una cuestión que, en ningún caso, puede imponer el Estatuto a las demás CC. AA.» (STC 31/2010, de 28 de junio (LA LEY 93288/2010), FJ 134, y, sobre la misma cuestión, remarcando la libertad de decisión del legislador estatal, STC 100/2013, de 23 de abril (LA LEY 38269/2013), FJ 4). Dado que los EA son normas estatales, cabe entender que lo que en realidad establece el TC es que el Estado pueda regular la cuestión unilateralmente, y no solo que deba hacerse mediante ley estatal, pues no cabe duda de que los Estatutos tienen este carácter.

La función de garantía asignada al Estado por el art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) no se presenta sin embargo con carácter general, en el sentido de que se proyecte sobre la totalidad del principio de solidaridad, en las diversas dimensiones y facetas que pueda contener, sino que se circunscribe al ámbito económico. Así se establece de manera expresa en el propio art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978), que especifica que la garantía estatal del principio de solidaridad que contiene opera «velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular». Ello, naturalmente, no significa que el Estado no pueda intervenir en otros supuestos y ámbitos como garante del principio de solidaridad, más allá de su proyección económica, pero lo hará en su caso al amparo de otras disposiciones, y no del art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978), que es claro al respecto. Así, p. ej., el Estado ha podido establecer el mecanismo del requerimiento para hacer efectivo el deber de auxilio que forma parte también del principio de solidaridad reconocido en el art. 2 CE (LA LEY 2500/1978), y lo ha hecho dictando la legislación correspondiente, al amparo de su competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y sobre el procedimiento administrativo común ex art. 149.1.18.ª CE. (LA LEY 2500/1978) ¿En qué consiste esta garantía estatal? Fundamentalmente, lo que hace el art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) es determinar un fin que deberá perseguir el Estado a través de sus diversas actuaciones: el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español (en sentido amplio, afectando no solo al equilibrio entre Comunidades Autónomas, sino también incluso, según ha interpretado el Tribunal Constitucional, al del interior de las mismas: STC 183/1988, de 13 de octubre (LA LEY 1113-TC/1989), FJ 5), atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Este es claramente un principio programático, al estilo de otros que contiene la Constitución, especialmente en el Capítulo III del Título Primero y en el Título VII, que debe inspirar la acción del Estado en sus diversas facetas y ámbitos. Los elementos que definen esta finalidad presentan un carácter netamente político («equilibrio económico adecuado y justo», «circunstancias del hecho insular»), y su concreción exige una ponderación de los diversos intereses y circunstancias en presencia (y a veces también en tensión), que el art. 138.1 asigna al Estado (STC 102/2012, de 8 de mayo (LA LEY 67464/2012), FJ 5), lo cual otorga a los poderes estatales (legislador y gobierno) un amplio margen de discrecionalidad para establecer objetivos concretos, prioridades, estrategias y medios para conseguir tal fin o actuar según este criterio programático. Mediante la previsión del art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) queda claro que esta finalidad se halla incorporada al programa constitucional, al conjunto de fines, objetivos y criterios con el que la Constitución pretende orientar la actuación de los poderes públicos, con el valor jurídico constitucional que se reconozca a los principios programáticos incluidos en la Constitución, cuestión sobre la que, naturalmente, no corresponde pronunciarse aquí y sobre la que hay, como se sabe, un amplio debate. Sí cabe indicar, no obstante, que esta finalidad general de solidaridad no obliga solo al Estado, sino al conjunto de poderes públicos. De este modo, las CC. AA. están obligadas también a proyectar este principio en su interior, velando por su equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad (STC 13/2007, de 18 de enero (LA LEY 7/2007), FJ 7).

El Estado debe perseguir el fin señalado en el art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) mediante el ejercicio de sus poderes. El art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) no contiene una cláusula de carácter competencial, de modo que atribuya al Estado más facultades de las que le corresponden en virtud de los títulos competenciales que le asigna el bloque de la constitucionalidad. Así lo ha dicho explícitamente el Tribunal Constitucional, que ha declarado que «este precepto (no) puede ser considerado en sentido estricto como una norma atributiva de competencia estatal» (STC 146/1992, de 16 de octubre (LA LEY 2006-TC/1992), FJ 1, en el mismo sentido general en que se había pronunciado ya el TC, como en la STC 150/1990, de 4 de octubre (LA LEY 59210-JF/0000), FJ 11). El Estado debe realizar este principio programático mediante la actuación de sus propios poderes y facultades, orientando sus políticas y sus acciones en el sentido que indica el art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978), y creando, dentro de los márgenes de que disponga, los instrumentos específicos de solidaridad territorial que sirvan a esta finalidad. Pero todo ello dentro del marco de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que fija el bloque de la constitucionalidad, y no al margen o en contra del mismo. Está claro que la realización por parte del Estado de su función de garante del principio de solidaridad en el ámbito económico ex art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) no supone la atribución al Estado de poderes específicos nuevos, no asignados por los títulos competenciales de que dispone, y que, en consecuencia, no altera el reparto competencial entre los diversos niveles de gobierno.

El art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) no altera el orden de distribución de competencias, pero sí ha sido utilizado por el Tribunal Constitucional como medio para configurar el contenido de algunas competencias estatales, especialmente en el ámbito económico. Esta función, que el propio Tribunal Constitucional proclama que va más allá de la simplemente interpretativa de las competencias, puede ilustrarse, entre otros, con el caso de la STC 146/1992 (LA LEY 2006-TC/1992), citada: el Tribunal Constitucional declaró globalmente legítima (conforme al orden constitucional de competencias) la Ley estatal 50/1985 (LA LEY 3180/1985), de incentivos regionales, en consideración al hecho de que su finalidad principal era regular el régimen de concesión de incentivos a empresas para fomentar el equilibrio económico territorial, cumpliendo así con el mandato del art. 138.1 CE. (LA LEY 2500/1978) Hecho esto, el Tribunal Constitucional traslada el enjuiciamiento de la regularidad competencial de la Ley a las previsiones acerca de su desarrollo y ejecución. Del mismo modo, en la STC 96/1990, de 24 de mayo (LA LEY 58108-JF/0000) (FF. JJ. 6 y 7, seguida de la STC 237/1992 (LA LEY 2112-TC/1992), de 5 de diciembre, FJ 6), el Tribunal Constitucional utiliza el argumento del art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) como uno de los fundamentales para concluir que corresponde al Estado la fijación de la participación de las entidades locales en los ingresos estatales y de los criterios de su distribución, pues uno de los objetivos perseguidos con ello es el equilibrio económico territorial.

El Tribunal Constitucional ha insistido en la idea de que el art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) no es solo un elemento interpretativo de las normas competenciales, declarando sin embargo también al mismo tiempo que no constituye un nuevo título competencial a favor del Estado (STC 247/2007 (LA LEY 185358/2007), cit., FJ 4). Sin embargo, al examinar el modo en que ha sido utilizado por el Tribunal Constitucional, queda abierto el debate sobre la verdadera función del art. 138 CE (LA LEY 2500/1978), pues creo que puede constatarse que el propio Tribunal Constitucional, más que fundamentar en el art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978) nuevos poderes del Estado, lo que en realidad hace es utilizar la finalidad que tal precepto le asigna (la garantía de la solidaridad territorial en el plano económico, en los términos ya vistos) para dotar de contenido y delimitar las facultades que encierran ciertos títulos competenciales del Estado: así, en el primero de los casos indicados en el párrafo anterior, el de ordenación general de la economía ex art. 149.1.13.ª CE (LA LEY 2500/1978), y en el segundo, los relativos a la hacienda general (art. 149.1.14.ª CE (LA LEY 2500/1978)) y las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18.ª CE (LA LEY 2500/1978)), ambos ciertamente en un sentido expansivo. Esta función, aunque no se diga, se aproxima más a la típicamente interpretativa que a una función habilitante autónoma, atributiva de poderes nuevos y específicos, sin base en normas competenciales ya existentes. Por las propias declaraciones del Tribunal Constitucional, sin embargo, queda clara la voluntad del Alto Tribunal de reconocer un cierto valor habilitante al art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978), que se traduce en el otorgamiento de una considerable capacidad expansiva de ciertas competencias estatales.

III. Diferencias entre Estatutos de Autonomía y prohibición de privilegios

El segundo contenido jurídico básico del art. 138 CE (LA LEY 2500/1978) es la prohibición de que las diferencias entre los Estatutos de las diversas Comunidades Autónomas impliquen privilegios económicos y sociales. La prohibición formulada de modo expreso en el art. 138 CE (LA LEY 2500/1978) presenta sin embargo un tono menor, como se ha dicho antes, pues no puede considerarse que nazca de este precepto ni que se sustente solo en él. La prohibición de establecer entre las Comunidades Autónomas privilegios económicos y sociales nace en realidad de la existencia de un catálogo común de derechos y libertades constitucionales (dentro del cual se hallan también derechos de carácter económico y social) que vinculan por igual a todos los poderes públicos, del principio de igualdad ex art. 14 CE (LA LEY 2500/1978) y del principio de igualdad de la posición constitucional de las Comunidades Autónomas que, si bien no tiene una formulación constitucional expresa, ha sido puesto de manifiesto por el Tribunal Constitucional como uno de los principios básicos de la organización territorial del Estado que nace de la Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978) (por todas, STC 76/1983, de 5 de agosto (LA LEY 8078-JF/0000), FJ 2). De cada uno de estos tres planos se deriva ya una prohibición para establecer privilegios a favor de algunas Comunidades Autónomas, prohibición que queda notablemente reforzada por la concurrencia de los tres. Si no existiera la previsión del art. 138.2 CE (LA LEY 2500/1978), habría igualmente pocas dudas sobre la existencia en la Constitución de la prohibición de privilegios entre Comunidades Autónomas.

Del art. 138.2 CE (LA LEY 2500/1978) se desprende con claridad que los Estatutos de las diversas Comunidades pueden presentar diferencias entre sí. Ello no constituye tampoco ninguna novedad, pues se halla implícito en el modelo de organización territorial establecido en la Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978), basado en el ejercicio dispositivo del derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones, que se concreta en unas normas de carácter especial, los Estatutos de Autonomía, particulares para cada territorio. Y esta diversidad, al menos potencial, se refleja explícitamente en la CE, tanto en las vías de acceso a la autonomía y la elaboración de los Estatutos (arts. 143, 146, 151, DT 2.ª) como en el ámbito competencial (arts. 148.2 y 151), el ámbito institucional (art. 152), el de la financiación (DA 3.ª) o incluso la posición de la CA como fruto del reconocimiento de derechos históricos (DA 1.ª). Esta diversidad, que constituye quizá la seña de identidad más marcada del sistema territorial español, ha sido reconocida desde el primer momento por el Tribunal Constitucional, sin ninguna dificultad [STC 76/1983 (LA LEY 8078-JF/0000), cit., FJ 2.a)]. Lo que hace el art. 138.2 CE (LA LEY 2500/1978) es fijar de manera expresa un límite a esta posibilidad de diferenciación: la creación de privilegios económicos o sociales.

La interpretación de este límite presenta, sin embargo, algunas dificultades importantes. En primer lugar, pudiera parecer, de una lectura apresurada y excesivamente pegada al texto del art. 138.2 CE (LA LEY 2500/1978), que se trata de un límite a la posibilidad de diferenciación entre Estatutos. Incluso el uso del término «privilegio» como objeto de la prohibición, que es un concepto esencialmente relacional, puede inducir a pensar que en realidad se trata de establecer un límite a las diferencias entre Estatutos. El problema reside, sin embargo, en que no hay un término de referencia respecto del cual se puedan medir las diferencias, pues no hay un «estatuto modelo» o «estatuto estándar» respecto del cual puedan los demás introducir diferencias. Tampoco sirve intentar establecer el «contenido medio» de los distintos Estatutos, para fijar una especie de «media de estatutos» o «estatuto medio». La valoración de la legitimidad constitucional no puede versar pues sobre las «diferencias» (¿respecto de qué?) que puedan presentar los distintos Estatutos entre sí, sino sobre el contenido propio de cada uno de ellos en relación, exclusivamente, con la Constitución. Se trata, por tanto, necesariamente, de un límite a los contenidos propios de cada Estatuto de Autonomía, cada uno considerado en sí mismo y no por relación a los demás, sino únicamente respecto del parámetro constitucional.

Así pues, el art. 138.2 CE (LA LEY 2500/1978) permite un examen del contenido de cada Estatuto para valorar que no entrañe «privilegios económicos o sociales». Y ahí aparece el segundo grupo de dificultades de interpretación. ¿Qué significa «privilegios económicos o sociales» y cómo es posible apreciarlos fuera de un contexto relacional?

La cuestión es especialmente compleja, pues hay que partir de la posibilidad de que los Estatutos dispongan de contenidos diversos en materias que pueden tener incidencia en el ámbito económico y social. Así, se ha admitido de forma unánime y pacífica que los Estatutos pueden presentar diferencias en el terreno de las competencias (respetando las que la Constitución asigna al Estado) y de la financiación (al menos, al permitir un régimen especial para algunas Comunidades Autónomas —País Vasco, Navarra y, en otro plano, Canarias—, pero no solo: algunas Comunidades del llamado régimen común no aceptaron el sistema de financiación acordado entre el Estado y la mayoría de Comunidades Autónomas en 1996 y permanecieron al margen, con un sistema distinto). El Tribunal Constitucional ha admitido también que los Estatutos puedan contener derechos de los ciudadanos, con lo cual pueden presentarse igualmente diferencias en este terreno (STC 247/2007 (LA LEY 185358/2007), cit., FF. JJ. 11-17). Del mismo modo, el ejercicio de la autonomía política comporta inevitablemente diferencias de actuación entre Comunidades Autónomas, que pueden incidir en el ámbito económico y social.

Por tanto, hay que partir de la legitimidad de la existencia de diversos sistemas de financiación de las Comunidades Autónomas (con una trascendencia evidente para la acción pública en los ámbitos económicos y sociales); de diferencias, al menos potenciales, de competencias autonómicas en materias de carácter económico y social, que tienen una indudable trascendencia respecto de los derechos económicos y sociales de las personas (piénsese, p. ej., en la política de la vivienda, los servicios y las prestaciones sociales, la educación y la sanidad); y, en fin, de la presencia diversificada de derechos en los Estatutos, que se erigen en mandatos a los poderes públicos autonómicos y cuyo reconocimiento se produce especialmente en el ámbito económico y social.

En este contexto de diferenciación estatutaria, ¿cómo aplicar el art. 138.2 CE (LA LEY 2500/1978) a un caso concreto y valorar si se ha traspasado el limite que prohíbe? En términos generales, el TC ha indicado que «lo que la Constitución proscribe son las diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable, conllevando beneficios que otras Comunidades Autónomas, en las mismas circunstancias, no podrían obtener» (STC 31/2010 (LA LEY 93288/2010), ci.t, FJ 131, en relación con la previsión contenida en el art. 201.4 EAC de que la financiación de la Generalitat no implique efectos discriminatorios para Cataluña respecto de otras CC. AA., previsión que el TC no considera contraria a la CE). Ello supone que la valoración de los posibles contenidos diferenciales de los Estatutos (especialmente en los campos de la financiación, las competencias y los derechos) deben valorarse, a la luz del art. 138.2 CE (LA LEY 2500/1978), según los cánones habituales de adecuación (a una finalidad legítima) y de proporcionalidad (necesidad y, sobre todo en este caso, aunque sea lo más difícil, proporcionalidad estricta). Hay que tener, además, en cuenta que algunas de las previsiones estatutarias que vayan a examinarse, por sospechosas, a la luz del art. 138.2 CE (LA LEY 2500/1978), sean en realidad un trasunto de normas constitucionales, o cuando menos, expresen contenidos ya incluidos en normas de la propia Constitución. Así ocurrió, p. ej., con el llamado principio de ordinalidad incluido en el art. 206.5 EAC, por el cual «[e]l Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de la nivelación». El TC consideró que esta previsión es «solo la expresión reiterada de un deber que para el Estado trae causa inmediata y directa de la propia Constitución, que le impone la garantía de la realización efectiva del principio de solidaridad «velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español» (art. 138.1 CE (LA LEY 2500/1978))» (STC 31/2010 (LA LEY 93288/2010), cit., FJ 134). Sería así el propio art. 138, en su ap. 1, de quien emanaría este principio general (con el alcance limitado que le otorga el TC en el FJ citado), de modo que esta disposición estatutaria «ha de entenderse, en definitiva, como la manifestación expresa de un principio inherente al modelo de solidaridad interterritorial, en cuya virtud el Estado viene constitucionalmente obligado a procurar un «equilibrio económico, adecuado y justo» entre las Comunidades Autónomas que no perjudique a las más prósperas más allá de lo razonablemente necesario para el fin de la promoción de las menos favorecidas. De modo que la garantía del Estado a que se refiere este precepto solo operaría cuando la alteración de la posición de la Comunidad Autónoma de Cataluña se debiera, no a la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino exclusivamente a la aportación que realizase Cataluña como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos» (STC 31/2010 (LA LEY 93288/2010), cit., FJ 134).

Como se ve, la aplicación de un canon de razonabilidad para valorar la compatibilidad de una disposición estatutaria con la prohibición del art. 138.2 CE (LA LEY 2500/1978) no resulta nada fácil, pero permite darle un sentido específico que no niega la posibilidad legítima de diferenciación entre Comunidades Autónomas. Y en todo caso presenta las mismas dificultades que la aplicación de los test de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, que constituyen hoy modos típicos de operar de la justicia constitucional en todo el mundo, en la interpretación de otras normas constitucionales de contenidos igualmente generales y abstractos.

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