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I. Introducción al art. 145 CE

A los convenios que pueden celebrar entre sí las Comunidades Autónomas se refiere el art. 145 CE (LA LEY 2500/1978), que, en su primer apartado, prohíbe la federación entre las mismas y, en el segundo, establece un régimen de comunicación a las Cortes Generales de los convenios que se celebren para la gestión y prestación de servicios propios de las Comunidades Autónomas —comunicación esta que debe ser regulada, en cuanto a su carácter y efectos, por los Estatutos de Autonomía—; y un régimen de autorización previa por las Cortes para la suscripción del resto de los convenios, a los que, de forma no muy expresiva, se denomina acuerdos de cooperación. Como ha dicho el Tribunal Constitucional, en la única ocasión —salvo error por mi parte— en que se ha pronunciado sobre esta regulación constitucional, «no es (...) el núm. 2 del art. 145, un precepto que habilite a las Comunidades para establecer convenios entre ellas, sino que, supuesta esa capacidad, delimita por su contenido los requisitos a que ha de atenerse la regulación de esta materia en los Estatutos y establece el control por las Cortes Generales de los acuerdos o convenios de cooperación» (STC 44/1986, de 17 de abril (LA LEY 72760-NS/0000), FJ 2).

Esta Sentencia puso término a una impugnación formulada por el Gobierno (arts. 76 (LA LEY 2383/1979) y 77 LOTC (LA LEY 2383/1979)) contra una resolución del Presidente de la Generalidad de Cataluña por la que se aprobaba un convenio suscrito con el Presidente del Consejo Regional de Murcia sobre participación y cooperación en cuantas actuaciones afecten a las aspiraciones y necesidades de ambas colectividades. El Tribunal anula la resolución impugnada y el convenio entre las Comunidades Autónomas de Cataluña y Murcia «por falta de un requisito constitucionalmente exigido para su validez, la autorización de las Cortes Generales que exige el art. 145.2 CE (LA LEY 2500/1978) y que configura como previo a su aprobación el art. 27.2 del (entonces vigente) Estatuto de Cataluña» (FJ 4).

La atención prestada a estos acuerdos por el constituyente y por la doctrina contrasta, desde luego, con el escaso número de ocasiones en que las Comunidades Autónomas se han decidido a hacer uso de esta vía de «cooperación horizontal» (26 convenios y acuerdos tramitados al amparo del art. 145.2 CE (LA LEY 2500/1978) hasta 2006, según la detallada información de Calafell Ferrá, 2006, 513 y ss.; el número debe de estar creciendo progresivamente, si se tiene en cuenta que en la XII Legislatura, desde 2016 hasta que se escriben estas líneas, han sido presentados ante y calificados por el Congreso de los Diputados un total de 12 de estos convenios), frente a la frecuencia con la que, sin apoyo constitucional ni —en su momento— legal expreso, se utilizaron las vías de «cooperación vertical» entre las Comunidades Autónomas y el Estado, muchas veces, para que este financiara por convenio tareas autonómicas y remediara por esta vía los defectos estructurales del sistema de financiación autonómica (me permito remitir sobre esto a Rodríguez De Santiago, 1997, 150 y ss.). Con independencia de otras causas más profundas (Albertí Rovira, 1993, 67, destaca la falta de maduración de una cultura política que haya permitido la identificación de intereses comunes frente a la instancia central), que han coadyuvado a que esa cooperación horizontal se siga encontrando todavía en un estadio que puede calificarse de incipiente, también es cierto que la interpretación del régimen de los convenios y acuerdos regulados en el art. 145 CE (LA LEY 2500/1978) no ha estado exenta de problemas y dificultades.

II. El criterio delimitador de los convenios y de los acuerdos de cooperación

Problemática ha sido, en primer término, la interpretación de este precepto constitucional en lo que respecta al criterio delimitador de las dos figuras convencionales que regula: los convenios para la gestión de servicios y los acuerdos de cooperación. El tenor literal del texto no presta, en efecto, ayuda considerable en esta tarea, pues si hay que entender los términos «gestión y prestación de servicios propios» —que deben constituir el objeto de la primera clase de convenios— no en el sentido tradicional de servicio público, sino en el sentido amplio de «actividad administrativa» (Menéndez Rexach, 1982, 98), poco es (salvo los acuerdos de tipo estrictamente político) lo que no quepa incluir en este concepto que, por su amplitud e indefinición, cumple una pésima función delimitadora.

Quizás por eso, se ha intentado en ocasiones, distinguir ambos tipos de convenios o acuerdos conforme a criterios de tipo formal: serían convenios de gestión —la primera clase— aquellos que se refirieran a competencias propias de las Comunidades Autónomas (bien exclusivas, bien compartidas, asumidas estatutariamente o incluso transferidas por la vía del art. 150.2 CE (LA LEY 2500/1978)), pues el art. 145.2 CE (LA LEY 2500/1978) se refiere a la gestión y prestación de servicios propios; y, frente a ellos, los acuerdos de cooperación —segundo tipo— se celebrarían en materia de competencias que, siendo del Estado, este ha procedido a una delegación de las mismas a las Comunidades Autónomas que son parte del acuerdo, en virtud de una Ley de delegación del art. 150.2 CE (LA LEY 2500/1978) (Santolaya, 1984, 408-409). O, por lo menos, se ha concedido demasiada importancia, en mi opinión, a datos de carácter formal —expresa previsión en los Estatutos de la posibilidad de celebrar convenios (López González, 1980, 240), atribución como exclusiva de la competencia autonómica sobre la que se celebra el convenio (Menéndez Rexach, 1982, 95-97)— para considerar que si no concurren en el supuesto concreto, ya no nos encontramos ante convenios de gestión, sino ante acuerdos de cooperación.

Desde luego, es necesario un criterio delimitador (puede verse, entre los últimos propuestos, Calafell Ferrá, 2006, 161 y ss.), pues exige la seguridad jurídica que los órganos autonómicos puedan distinguir qué convenios está en su mano celebrar con comunicación posterior a las Cortes Generales y qué acuerdos exigen la autorización previa de estas; y desde la perspectiva del Estado, también las Cortes Generales han de contar con una regla de juicio que justifique, en su caso, su decisión de dar a un convenio simplemente comunicado, tras su celebración por dos Comunidades Autónomas, la tramitación de un acuerdo de cooperación, que requiere autorización previa de las Cortes, y sobre el que, por tanto, deberá volver a recaer (en caso de que se conceda efectivamente la autorización) el acuerdo de las partes para su válida celebración (vid. art. 137.2 a 4 del Reglamento del Senado).

La doctrina constitucional que ha afirmado que ni el art. 145.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) ni los Estatutos de Autonomía «habilitan» a las Comunidades Autónomas para establecer convenios entre ellas, sino que esa capacidad se da por supuesta, y lo que hace ese precepto constitucional es delimitar por su contenido los requisitos a que ha de atenerse la regulación estatutaria de esta materia (STC 44/1986, de 17 de abril (LA LEY 72760-NS/0000), FJ 2), apoya, a mi juicio, la aceptación de un criterio de distinción objetivo o material que atienda al contenido del convenio y deje de lado circunstancias formales como las señaladas.

Por un lado, ha sido común la idea de que el art. 145 CE (LA LEY 2500/1978) contiene una escala de supuestos de vinculación convencional en intensidad decreciente: prohibición de los que constituyan una federación entre Comunidades Autónomas (sin duda, el concepto de federación está utilizado en este precepto de forma técnicamente imprecisa; puede verse sobre esto Sánchez Navarro, 1999, 89-91; y Leguina Villa, 1980, 753), permisión con autorización previa de los acuerdos de cooperación y permisión con comunicación posterior de los convenios de gestión. Y parece claro también que la gradación de supuestos en esa escala depende de la intensidad y del tipo de la vinculación que las Comunidades Autónomas hacen surgir entre ellas por vía convencional. A esto habrá que atender, por tanto, para distinguir entre convenios de gestión y acuerdos de cooperación. Esta directiva interpretativa parece contenerse en la STC 46/1986 (LA LEY 72867-NS/0000), de 17 de abril, FJ 2, al afirmar que «el núm. 1 del art. 145 CE (LA LEY 2500/1978) (…) establece que en ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas. Y en el núm. 2 del mismo precepto, una vez establecida claramente aquella prohibición, se incluyen normas o previsiones estatutarias para la regulación de los acuerdos o convenios de cooperación, a fin de que a través de estos no puedan crearse situaciones contrarias a la prohibición».

De acuerdo con una clasificación de los convenios que atienda al objeto de los mismos y utilice el criterio de la intensidad y la cualidad de la vinculación que hacen surgir entre la partes podría aceptarse, por ejemplo, que la creación por acuerdo de voluntades entre dos Comunidades Autónomas de una organización común (cuyas decisiones fueran vinculantes para ambas partes) de carácter político, o determinadas transferencias competenciales de una parte en favor de otra, caerían bajo la prohibición de federación —grado superior de vinculación entre las partes, inadmitido constitucionalmente—. Un acuerdo por el que dos Comunidades Autónomas pactaran el texto de una Ley —que, después, hubiera de ser aprobada por cada una de ellas—, por la naturaleza de la competencia comprometida, requeriría autorización de las Cortes (acuerdo de cooperación); un convenio, finalmente, por el que dos (o más) Comunidades Autónomas constituyeran una Comisión mixta de carácter consultivo y deliberante (no vinculante) en una materia administrativa que interesa a ambas o se comprometieran recíprocamente a la prestación de asistencia técnica o información, podría ser celebrado por ellas y entrar en vigor previa su comunicación a las Cortes Generales (convenio de gestión). Evidentemente, esta mera enumeración de algunos supuestos imaginables no constituye ningún criterio definitivo, pero creo que en esta línea argumental —la de la intensidad y el tipo de vinculación— hay que encontrarlo. La cuestión, desde luego, sigue abierta.

Encajan correctamente en el esquema anterior varios ejemplos de convenios de gestión celebrados en los últimos años: el convenio de cooperación celebrado en 2016 entre la Comunidad de Madrid y la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, para la renovación de la utilización de los títulos de abono transportes del Consorcio Regional de Transportes de Madrid en los desplazamientos entre ambas Comunidades; el convenio de colaboración celebrado en 2017 entre el Departamento de Salud del Gobierno Vasco y el Instituto Aragonés de Ciencias de la Salud para el uso del conjunto mínimo básico de datos de atención especializada, para su utilización en la línea de investigación de las variaciones en la práctica médica y resultados de salud, gestionada por el Instituto Aragonés de Ciencias de la Salud; y el convenio específico de colaboración celebrado en 2018 entre las Comunidades Autónomas de Galicia y de Castilla y León para la renovación del firme de la carretera OU-124, que forma parte del itinerario que comunica la localidad de Porto con la carretera N-525, y su posterior conservación.

Por su parte, el —en su momento— tan polémico y finalmente frustrado Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral Navarra, por el que se pretendía constituir «un órgano permanente de encuentro, con la finalidad de institucionalizar un foro estable y permanente de relación que sirva de instrumento de coordinación e impulso en las materias de interés común para ambas Comunidades» (art. 3 del Acuerdo) —publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, serie I, el 26 de junio de 1996, núm. 27—, debería haber sido tramitado, por su contenido, en mi opinión, como un convenio —celebración por las Comunidades Autónomas y simple comunicación a posteriori— y no como un acuerdo de cooperación, que requiriera aprobación previa de las Cortes. Dicho acuerdo se limitaba, en esencia, a crear un órgano de carácter consultivo y deliberante, cuyas decisiones no tenían, indudablemente, carácter vinculante; y el art. 5.6 preveía que, si las partes consideraban conveniente, como fruto del trabajo de dicho órgano, vincularse jurídicamente en algún proyecto común, deberían suscribir el correspondiente convenio o acuerdo de cooperación, posibilidad esta que ya está prevista en el art. 145.2 CE. (LA LEY 2500/1978) Quizás fueran razones políticas o de opinión pública las que llevaran a tramitar ese convenio por la vía más llamativa del acuerdo de cooperación, para utilizarlo como un símbolo de algo de mayor alcance y trascendencia que los que se derivan literalmente de su articulado.

III. Reglas de procedimiento y entrada en vigor

Referido el problema del criterio delimitador entre ambos tipos contractuales, conviene aludir brevemente, en segundo lugar, a la regulación del procedimiento de celebración y entrada en vigor de estos convenios y acuerdos, contenida en el propio art. 145.2 CE (LA LEY 2500/1978), en los arts. 74.2 CE (LA LEY 2500/1978), 166 del Reglamento del Congreso, 137 a 139 del Reglamento del Senado y en los Estatutos de Autonomía.

Según esos preceptos la autorización de las Cortes Generales en el caso de los acuerdos de cooperación constituye un requisito esencial de validez previo a la celebración del convenio, cuya omisión, como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional, de termina la nulidad del acuerdo (STC 44/1986, de 17 de abril (LA LEY 72760-NS/0000), FJ 2).

Por su parte, la comunicación a las Cortes de los convenios de gestión se produce después de la válida celebración de los mismos y, según la regulación de muchos de los Estatutos de Autonomía, de la misma se hace depender la entrada en vigor de aquellos, que se produce después de un plazo que empieza a contar desde la comunicación (sesenta días, hoy, por ejemplo, según el art. 178.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 (LA LEY 7429/2006) y el art. 226.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (LA LEY 2349/2007) de 2007; la regulación más común de los primeros Estatutos de Autonomía era la de un plazo de treinta días). Técnicamente, por tanto, el convenio queda sometido a la condición (iuris) suspensiva de que en ese plazo no se formulen reparos por las Cortes. Precisamente por ello, no se trata de un término inicial, pues no está excluido que, a la vista del contenido del convenio, las Cortes decidan la tramitación del mismo como acuerdo de cooperación. En este supuesto, tras la eventual concesión de la autorización previa preceptiva, las partes tendrán que volver a manifestar sus consentimientos contractuales sobre el texto autorizado por las Cortes, pues el acuerdo de voluntades que recayó sobre lo que las partes consideraron un convenio de gestión no pudo suponer consentimiento válido para la celebración de un acuerdo de cooperación, que exige constitucionalmente autorización previa (Razquín Lizárraga, 1988, 62).

Cabe preguntarse qué sucede en el caso de celebración de un convenio de gestión entre dos Comunidades Autónomas cuyos Estatutos de Autonomía establecen reglas distintas para la entrada en vigor de los mismos. Parece claro que el convenio ha de desplegar efectos al mismo tiempo para ambas partes, por lo que, en casos como este habrá que estar a la «regulación más restrictiva» (para un caso análogo, Menéndez Rexach, 1982, 96).

IV. Naturaleza del control por las Cortes

Sobre la naturaleza del control que el art. 145 CE (LA LEY 2500/1978) —y, en concordancia con él, los Estatutos de Autonomía— atribuyen a las Cortes Generales sobre los convenios entre Comunidades Autónomas, considero que se trata de un control de legalidad (no de oportunidad política). En concreto, las Cortes solo podrán someter al régimen de autorización un acuerdo que fue celebrado por las partes como convenio de gestión y, en consecuencia, simplemente comunicado a aquellas, en el caso de que consideren, a la vista de su contenido, que conforme al art. 145.2 CE (LA LEY 2500/1978) (de interpretación no fácil, cierto es) se trata de un acuerdo de cooperación; y las Cámaras solo podrán negar la autorización a un acuerdo de cooperación entre Comunidades Autónomas conforme a criterios estrictamente jurídicos, en especial si justificadamente estiman vulnerada la prohibición de federación (art. 145.1 CE (LA LEY 2500/1978)) o cualquier otro precepto constitucional

o del bloque de la constitucionalidad. A mi juicio, no hay lugar en ninguno de estos dos supuestos para la valoración de criterios de oportunidad política por las Cortes Generales, pues se trata, en principio, de un caso de control estatal sobre ámbitos competenciales descentralizados, lo que es incompatible con una tutela material o de oportunidad (opiniones distintas en Santolaya, 1984, 415; y López González, 1980, 245).

Discutida ha sido también la cuestión de la posible impugnación por las Comunidades Autónomas interesadas de los acuerdos de las Cortes que decidan someter a autorización un convenio comunicado, que denieguen la autorización de un acuerdo de cooperación, o que lo autoricen con condicionamientos (vid. Menéndez Rexach, 1982, 130-133). Con independencia del carácter normativo o no de estos acuerdos de las Cortes o de otros semejantes y de la tramitación parlamentaria de estos expedientes, el caso es que los mismos no se adoptan en forma de Ley, por lo que no es fácil admitir la vía del recurso de inconstitucionalidad (art. 27 LOTC (LA LEY 2383/1979)).

Tampoco sería la del conflicto constitucional de competencias la vía más adecuada, si se tiene en cuenta que difícilmente podrá discutirse que corresponde al Estado la titularidad de esa competencia de control. Esta vindicatio potestatis constituye, como se sabe, el objeto principal del conflicto positivo de competencias (art. 63 LOTC (LA LEY 2383/1979)), y no la conformidad o no con la Constitución del ejercicio de una competencia —del Estado— cuya titularidad no se discute, que es lo que realmente aquí sucede.

El Tribunal Constitucional ha flexibilizado, en ocasiones, esta rígida comprensión del conflicto de competencias y ha admitido que «no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro, sino tan solo que la actuación del otro afecte a su propio ámbito de autonomía condicionando o configurando de forma que juzga inadecuadas las competencias que en virtud de esa autonomía ostenta» (STC 104/1988, de 8 de junio (LA LEY 1074/1988), FJ 1). Por eso, y con el objeto de no negar el acceso al Tribunal Constitucional de las Comunidades Autónomas interesadas, considero que podría admitirse esta vía como la menos inadecuada.

V. El art. 145 CE y el desarrollo de la «cooperación horizontal»

El desarrollo de la «cooperación horizontal» (convenios y acuerdos entre Comunidades Autónomas) pone de manifiesto la madurez de un sistema consolidado de relaciones interadministrativas de colaboración mucho más que las prácticas semejantes de sentido «vertical» (convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas). En este contexto, puede ser un estímulo para la utilización de la vías convencionales previstas en el art. 145 CE (LA LEY 2500/1978) el reconocimiento expreso del Tribunal Constitucional de que la supraterritorialidad de un asunto (el hecho de que un objeto determinado de competencias públicas exceda del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma) no implica, por sí sola, la atribución al Estado de las competencias sobre el mismo (así, STC 329/1993, de 12 de noviembre (LA LEY 2317-TC/1993), en especial, FF. JJ. 3 y 4; en sentido análogo, STC 102/1995, de 26 de junio (LA LEY 13115/1995), FJ 19).

En supuestos concretos sí utiliza el art. 149.1 CE (LA LEY 2500/1978) el criterio de la supraterritorialidad como título atributivo de competencias al Estado (aps. 21: ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; 22: aguas que discurran por más de una Comunidad autónoma; 24: obras públicas cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma). Pero en materias en las que eso no sucede, es posible que una adecuada colaboración entre Comunidades Autónomas asegure la unidad y el correcto funcionamiento del sistema, de forma tal que se haga innecesaria una intervención estatal justificada en los diversos títulos que, con ese objetivo, atribuyen a la instancia central la coordinación en diversos ámbitos materiales. Con esta idea debe concluirse: la colaboración voluntaria de los coordinados puede hacer innecesaria una actuación genuinamente coordinadora (con imposición) del coordinador; se llega a la coordinación por la colaboración.

Bibliografía

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