Está siendo uno de los temas recurrentes en las últimas semanas en las conversaciones, foros de debate, redes sociales o medios de comunicación, la regulación contenida en el Real Decreto-ley 8/2019, de 8 de marzo (LA LEY 3310/2019), de medidas urgentes de protección social y de lucha contra la precariedad laboral en la jornada de trabajo, sobre la obligación de las empresas de establecer mecanismos de control del registro de la jornada de trabajo. Se trata de una medida dirigida a garantizar el cumplimiento de los límites en materia de jornada laboral, de crear un marco de seguridad jurídica tanto para las personas trabajadoras como para las empresas y de posibilitar el control por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Junto a este debate social, los foros de opinión jurídica también están analizando el alcance de la regulación introducida respecto a la afección a las Administraciones Públicas, junto a otras muchas dudas que la implantación de este registro de control horario puede plantear en un mercado y marco laboral que ha ido evolucionando con los tiempos; por ejemplo, la implantación del teletrabajo en los domicilios o el inicio y finalización directa de la jornada de trabajo fuera del centro de empleo, disponiendo el trabajador de medios tecnológicos que permiten desempeñar su labor sin necesidad de acudir físicamente al centro de trabajo.
Limitémonos en este trabajo a analizar cómo afecta a las Administraciones Públicas la regulación introducida por el Real Decreto-ley 8/2019 (LA LEY 3310/2019) sobre la implantación del registro de control horario, sobre la base de determinar a quién afecta la nueva regulación, cómo puede implantarse y cuándo.
El Real Decreto-ley no contiene una regulación directa sobre el tema que nos ocupa, sino que lleva la innovación legislativa al contenido del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre (LA LEY 16117/2015), añadiendo un nuevo apartado noveno al artículo 34, con el siguiente tenor:
«9. La empresa garantizará el registro diario de jornada, que deberá incluir el horario concreto de inicio y finalización de la jornada de trabajo de cada persona trabajadora, sin perjuicio de la flexibilidad horaria que se establece en este artículo.
Mediante negociación colectiva o acuerdo de empresa o, en su defecto, decisión del empresario previa consulta con los representantes legales de los trabajadores en la empresa, se organizará y documentará este registro de jornada.
La empresa conservará los registros a que se refiere este precepto durante cuatro años y permanecerán a disposición de las personas trabajadoras, de sus representantes legales y de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social».
El precepto no expresa una finalidad regulatoria en interés del empleado o del empleador, pero ésta si resulta de la exposición de motivos del Real Decreto-ley, cuando señala que su objetivo es acabar con la extralimitación horaria que ha facilitado la realización de jornadas superiores a las legalmente establecidas o convencionalmente pactadas, debido a la ausencia en el Estatuto de los Trabajadores (LA LEY 16117/2015) de una obligación clara por parte de la empresa del registro de la jornada que realizan los trabajadores.
El registro horario para personal laboral es obligatorio
Se cita en el Real Decreto-ley una sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de diciembre de 2015 que afirmó que «el registro de jornada, que no de horas extraordinarias, es el requisito constitutivo para controlar los excesos de jornada». Y, a mayor abundamiento, precisó que la inexistencia del registro «coloca a las personas trabajadoras en situación de indefensión que no puede atemperarse porque las horas extraordinarias sean voluntarias, puesto que el único medio de acreditarlas es, precisamente, el control diario». También se hace reseña de la sentencia del Tribunal Supremo n.o 246/2017, de 23 de marzo (LA LEY 17182/2017), que afirmó que «de lege ferenda convendría una reforma legislativa que clarificara la obligación de llevar un registro horario y facilitara al trabajador la prueba de la realización de horas extraordinarias...».
Sin embargo, en el ámbito de las Administraciones Públicas, han sido éstas tradicionalmente las impulsoras de la implantación de los registros horarios al objeto de garantizar, no tanto el control de las horas extraordinarias que puedan realizar los empleados públicos, sino el efectivo cumplimiento de las jornadas laborales por éstos. Es ocioso recordar en este punto la peyorativa opinión social sobre el escaso celo de los trabajadores al servicio de la Administración en el cumplimiento estricto de sus horarios.
Pues bien, como se ha indicado, la regulación introducida por el Real Decreto-ley ha afectado al Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (LA LEY 16117/2015), siendo el ámbito subjetivo de éste, según su artículo 1, «los trabajadores que voluntariamente presten sus servicios retribuidos por cuenta ajena y dentro del ámbito de organización y dirección de otra persona, física o jurídica, denominada empleador o empresario».
Y el artículo 1.3.a excluye expresamente del ámbito de aplicación del Estatuto de los Trabajadores (LA LEY 16117/2015) «la relación de servicio de los funcionarios públicos, que se regirá por las correspondientes normas legales y reglamentarias, así como la del personal al servicio de las Administraciones Públicas y demás entes, organismos y entidades del sector público, cuando, al amparo de una ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias».
La norma legal de referencia que regula la relación de servicio de los funcionarios públicos con las Administraciones Públicas es el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16526/2015), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto del Empleado Público. Éste, en su artículo 2.1, delimita las Administraciones Públicas incluidas en tal concepto: «a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla. c) Las Administraciones de las entidades locales. d) Los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas. e) Las Universidades Públicas».
Pero es fundamental tener en cuenta que el Texto Refundido de la Ley del Estatuto del Empleado Público no solo establece las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación, sino que también tiene por objeto determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas.
Efectivamente, la norma reguladora del Estatuto del Empleado Público define en su artículo 8.1 a los empleados públicos como aquellos que desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas, clasificados en funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal y personal eventual.
La conclusión es evidente: El Estatuto de los Trabajadores (LA LEY 16117/2015) es aplicable a todos los trabajadores temporales contratados por empleadores tanto públicos como privados, por lo que aquéllos tendrán derecho a que en sus organizaciones laborales y empresariales se instale el control del registro diario de jornada, que deberá incluir el horario concreto de inicio y finalización de la jornada de cada trabajador; y los empleadores estarán obligados a implantarlo.
De este modo, las Administraciones Públicas, en cuanto empleadoras, están obligadas a garantizar el registro de jornada laboral para el personal laboral, pero no alcanza esta obligación a los funcionarios. No obstante, es indubitado que no parece adecuado que se dé cumplimiento de forma rigurosa a la novedad introducida por el Real Decreto-ley 8/2019 (LA LEY 3310/2019) solo para los laborales y no para los funcionarios en la misma Administración, sobre todo cuando es práctica habitual en las Administraciones que existan muchos empleados públicos con contrato laboral que realizan labores y tareas muy similares a otros de la misma cualificación profesional, pero con rango funcionarial, aunque estas tareas no constituyan ejercicio de autoridad.
Es decir, es desaconsejable en las organizaciones administrativas públicas que se establezca el registro horario solo para los trabajadores laborales y no para los funcionarios, teniendo en cuanta que ambos comparten en la mayoría de los casos el mismo espacio físico y realizan funciones similares.
Por tanto, las Administraciones, obligadas a implantar el registro horario como todos los empleadores o empresarios, sean personas jurídicas públicas o privadas, deberían proceder a iniciar el proceso de «negociación colectiva o acuerdo de empresa o, en su defecto, decisión del empresario previa consulta con los representantes legales de los trabajadores en la empresa».
En este punto, corresponde a los delegados de personal y a las juntas de personal la representación de los funcionarios públicos, en los términos establecidos en la Ley 9/1987, de 12 de junio (LA LEY 1381/1987), de órgano de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. La negociación ha de ir encaminada a la regulación de la implantación del registro de control horario introduciendo las modificaciones que procedan a tal efecto en el Reglamento del Personal funcionario de la Administración de que se trate.
Respecto de los trabajadores laborales de la Administración, también es necesario que mediante «negociación colectiva o acuerdo de empresa o, en su defecto, decisión del empresario previa consulta con los representantes legales de los trabajadores en la empresa», se organice y documente este registro de jornada.
Del tenor literal del nuevo artículo 34.9 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (LA LEY 16117/2015), resulta que, para cumplir la Administración con la obligación de implantar el registro horario, obligatorio para los laborales y recomendable para los funcionarios para evitar agravios, debe llevar cabo el proceso de negociación con los representantes de los trabajadores, sin que se establezca un plazo mínimo para culminar dicha negociación ni las consecuencias del incumplimiento de implantar el registro de control horario por no alanzar un acuerdo con los representantes de los trabajadores. En este punto, será conveniente documentar las distintas reuniones celebradas en el proceso que se haya iniciado a tal fin y los acuerdos que se vayan adoptando.
Por tanto, al objeto de dar cumplimiento a la novedad introducida por el Real Decreto-ley 8/2019 (LA LEY 3310/2019) desde su entrada en vigor el pasado 12 de mayo, las Administraciones Públicas deben iniciar el proceso de negociación con los representantes laborales de los trabajadores de esta naturaleza y con los representantes de los funcionarios, sin que pueda considerarse incumplimiento de la norma el no implantar efectivamente el registro si se documenta el inicio de la negociación con los representantes de los empleados públicos.
El teletrabajo destaca por su ausencia en la nueva regulación sobre registro horario
La forma de implantar el registro horario será igualmente objeto de negociación con los representantes de los trabajadores, debiendo adaptarse a las características y peculiaridades de las tareas que se desempeñen y al análisis de necesidades de la Administración de que se trate. Por lo general, para los trabajadores públicos que desempeñen su labor en un espacio físico de forma presencial continua, se ofrece una variada gama de posibilidades tecnológicas a través del encendido y apagado del ordenador o equipos de reconocimiento personal a través de firma, tarjeta electrónica o huella digital. Deben descartarse aquellos procedimientos arcaicos de estampar la firma manual en una casilla indicando la hora u otros procedimientos más avanzados que, no obstante, posibiliten un fácil fraude por no corresponderse lo registrado con la realidad a través de una manipulación no controlada por la Administración.
Los mecanismos de control nunca deben ser despechados en las relaciones laborales y siempre deben aplicarse y utilizarse en beneficio e interés de los derechos del trabajador y del empleador. Ahora bien, resulta criticable de la regulación objeto de innovación, la falta de reconocimiento de la flexibilidad que fuese conveniente aplicar, dejando su consideración solo a manos de las negociaciones que se lleven a cabo.
También sorprende que el legislador se preocupe exclusivamente de aplicar con rigor el control del registro de la jornada de trabajo, sin recoger, si quiera a modo de guiño normativo, la necesaria implantación progresiva del teletrabajo, tanto en el ámbito del sector privado como público.
Efectivamente, referido al ámbito de las Administraciones Públicas, la electronificación del procedimiento administrativo se ha puesto de manifiesto con la regulación contenida en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015).
A modo de ejemplo, el expediente administrativo es a partir de dicha norma electrónico (artículo 70.2). Y las gestiones, trámites y actos administrativos se formulan, tramitan e incluso firman a través de plataformas con acceso personalizado para el empleado público, a las que se refiere el artículo 75.2 como «aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos» que «deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos».
Esto permite a cualquier empleado público acceder a dicha plataforma, operar en ella y desempeñar sus funciones de tramitación, instrucción o propuesta desde cualquier equipo informático con conexión a internet, teniendo en ese momento acceso al expediente administrativo electrónico del mismo modo que si estuviese en el centro de trabajo.
Por eso, de forma más acentuada se hace necesario que el legislador vaya asumiendo esa realidad y comience a regular en pos de dicha nueva modalidad de relación laboral y funcionarial, resultando, si no sorprendente sí llamativo, que la regulación introducida solo se preocupe de controlar la presencia física del trabajador en su lugar de trabajo; aspectos como el trabajo a distancia o teletrabajo y la valoración del rendimiento o productividad, destacan por su ausencia en la novedosa reforma legislativa recién entrada en vigor.