I. LOS SUJETOS LEGITIMADOS
Los sujetos legitimados para la interposición del recurso de inconstitucionalidad contra las leyes o las disposiciones normativas a las que se atribuye fuerza de ley son,ex art. 162.1 CE (LA LEY 2500/1978) y 32 LOTC (LA LEY 2383/1979), el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas.
Queda excluido, pues, el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad por cualquier otro sujeto por más derecho subjetivo o interés legítimo que invoque, pues el constituyente entendió que una suerte de acción popular de defensa de la Constitución frente a leyes inconstitucionales era disfuncional y suscitaba no pocos riesgos o tensiones para el Estado legislador (1) . Así pues, y en palabras de Gimeno Sendra (2) , consecuente con la naturaleza del recurso de inconstitucionalidad y con la gravedad de sus efectos «se restringe fuertemente» la legitimación activa para la incoación de este procedimiento directo de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. En definitiva, solo los órganos que representan formalmente los intereses generales del Estado, o los parciarios de una Comunidad Autónoma en defensa de su propio ámbito competencial definido por el bloque de constitucionalidad, pueden activar este proceso de defensa objetiva de la Constitución. En fin, se entiende que los legitimados para el ejercicio del recurso directo de inconstitucionalidad lo son porque no defienden intereses propios; particulares o subjetivos, sino que en razón de su relevante posición política deben tener reconocido el derecho de acción (3) .
En la práctica el Presidente del Gobierno de la nación activa el recurso de inconstitucionalidad no contra las leyes aprobadas por las Cortes Generales, sino contra las que son por las Comunidades Autónomas y no sujeto a solamente por razones competenciales. Por su parte el Defensor del Pueblo, aunque no condicionamiento material alguno (4) , se limita a la impugnación de aquellas leyes estatales o autonómicas presuntamente cercenadoras o vulneradoras de los derechos fundamentales (5) . En fin, los órganos legislativos y ejecutivos autonómicos quedan circunscritos a impugnar las leyes del Estado que afecten a su propio ámbito de autonomía, por más que alguna sentencia del Tribunal Constitucional haya interpretado de manera generosa este extremo.
Así pues, son únicamente los parlamentarios nacionales —cincuenta diputados o cincuenta senadores— quienes, en la realidad de nuestro Estado democrático de Derecho ejercen la acción de inconstitucionalidad frente a cualesquiera ley o disposición normativa con fuerza de ley estatal o autonómica sea cual sea el vicio de inconstitucionalidad invocado. Por tanto, solo y exclusivamente esas minorías (por contraposición a la mayoría con la que discrepan) parlamentarias —la séptima parte del Congreso de los Diputados o aproximadamente la quinta parte del Senado— ejercen el control directo de inconstitucionalidad sin ningún tipo de restricción ni limitación. Son, de hecho, la última salvaguarda de la Constitución cuando los demás sujetos legitimados bien por distinto entendimiento de las leyes en cuestión bien por razón de pactos o acuerdos políticos renuncian al pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
Así pues, «la utilización genuina» (6) del recurso de inconstitucionalidad es la de los cincuenta diputados o cincuenta senadores, expresión numérica cerrada que, a mi juicio, hubiera podido ser sustituida por la más certera referencia a una porción, por ejemplo una quinta parte de los miembros de la Cámara dada además la diferencias en el número de miembro entre una y otra, lo que comporta una mayor exigencia en la Cámara Alta que en la Baja. En cualquier caso, la legitimación se atribuye no a los grupos parlamentarios en que los diputados y senadores se integran sino a los mismos individualmente considerados en una suerte de «agrupación ocasional o ad hoc… que surge de la concurrencia de voluntades en la decisión impugnatoria y sólo tiene existencia jurídica como parte en el proceso que con esa impugnación se inicia; en el cual los diputados o senadores no actúan en rigor como litisconsortes, sino como integrantes de una parte única que, por imperio de la ley, ha de ser siempre plural» (STC 42/1985, de 15 de marzo (LA LEY 9826-JF/0000), FJ 2). De ahí que se requiera el otorgamiento, que se ha de hacer constar en escritura pública, de poder para la representación única de tal agrupación temporal a uno de sus miembros o a un Comisionado ante el Tribunal Constitucional. Ahora bien, junto al poder de representación, ha de aportarse asimismo el documento que acredite la voluntad impugnatoria concreta por pare de la agrupación de parlamentarios (STC 150/1990, de 4 de octubre (LA LEY 59210-JF/0000)) que, obviamente, pueden pertenecer a formaciones políticas distintas aunque la práctica forense nos enseña que prevalece el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad por quienes integran una única entidad política. El artículo 33.1 LOTC (LA LEY 2383/1979) así indica in fine que «deberán expresarse las circunstancias de identidad de las personas u órganos que ejercitan la acción y, en su caso, de los actos impugnados, en todo o en parte, y precisan el precepto constitucional que se entiende infringido».
Es el mismo artículo 33 el que establece el plazo —el de tres meses— que es preclusivo y que, una vez superado, convierte la ley en inatacable a través de este proceso constitucional. El plazo, al ser de caducidad, no admite interrupciones, lo que nos lleva a dar respuesta a la duda, que la LOTC (LA LEY 2383/1979) no resuelve, sobre qué ocurre cuando, dentro de su curso, acaece un hecho externo cual es la expiración del mandato de la Cámara o su disolución.
II. LA PRORROGATIO DE LA CONDICIÓN DE DIPUTADO O SENADOR A EFECTOS DEL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
La primera ocasión en que se plantea ante el Tribunal Constitucional la singular situación en que se encuentran cincuenta y dos senadores de un grupo parlamentario a los efectos de su legitimación para interponer recurso de inconstitucionalidad, una vez disueltas las Cámaras por el Presidente del Gobierno en aplicación del art. 115 CE (LA LEY 2500/1978), fue a fines de 1989 (7) . Ante la ausencia de previsión al efecto tanto en la Constitución como en la LOTC, cuyo art. 33 (LA LEY 2383/1979) establece el plazo de tres meses para ejercer la acción de constitucionalidad, a contar desde la publicación de la ley, sin excepciones ni interrupciones como consecuencia de la expiración del mandato de las Cámaras o de su disolución anticipada, se plantea la duda de si el plazo queda definitivamente acortado hasta casi quedar suprimido o si cabe otra interpretación para dejarlo en suspenso en tales supuestos o si sería posible la interposición por un número menor de diputados en atención a los que integran la Diputación Permanente o, en fin, si cabría otra solución para completar esta «laguna normativa» sobre la legitimación de las minorías parlamentarias cuando los diputados o senadores han perdido la condición de tales por la extinción de su mandato. De no dar respuesta adecuada a esta cuestión podría producirse el efecto perverso y constitucionalmente inadmisible de que las leyes —estatales o autonómicas— aprobadas inmediatamente antes de la disolución anticipada o de la expiración del mandato de las Cámaras, resultaran inimpugnables ante el Alto Tribunal pues al constituirse las nuevas Cámaras ya habría transcurrido el plazo de tres meses que fija el art. 33 LOTC.
Como esa consecuencia o resultado es in toto inadmisible, el Tribunal Constitucional propugnó en el Auto 547/1989, de 15 de noviembre, una interpretación adecuada desde la perspectiva constitucional de los arts. 32 (LA LEY 2383/1979) y 33 LOTC (LA LEY 2383/1979). Tras desechar la opción de la interrupción del plazo —que lo es de caducidad y no admite, por tanto, interrupciones— examina otra opción consistente en entender prorrogado a estos efectos el mandato de los parlamentarios recurrentes.
Y dice así: «En materia de legitimación ex art. 32.1 de la LOTC (LA LEY 2383/1979), este Tribunal ha sostenido que la facultad de promover un recurso de inconstitucionalidad no la otorga la Constitución en atención a un interés propio de quienes la reciben, sino en virtud de la alta calificación política que resulta de su respectivo cometido constitucional (SSTC 5/1981 (LA LEY 39/1981), FJ 3 y, especialmente, 42/1985, (LA LEY 9826-JF/0000) FJ 1). Mediante el recurso de inconstitucionalidad, por tanto, no se defiende un interés o derecho propio (en este caso, de los parlamentarios), sino un interés general y la misma supremacía de la Constitución que se proyecta sobre las leyes supuestamente inconstitucionales. Se ha dicho, además, que la atribución de dicha legitimación a un órgano colegiado o a «partes de un órgano constitucional» (como son los cincuenta diputados o senadores) que manifiestan una concurrencia de voluntades en la decisión impugnatoria se encuadra claramente en este contexto y, en consecuencia, cada diputado o senador no es titular ni dueño de un derecho a la acción del que pueda disponer libremente para «apartarse del recurso» con posterioridad a su interposición (ATC 874/1985 (LA LEY 1572/1985)). En definitiva, debe colegirse que la legitimación constitucional es una atribución a determinados órganos unipersonales o a partes o fracciones de órganos colegiados cuando actúen conjuntamente, que deriva de una opción del constituyente, y no de la concreta titularidad de derechos por parte de los legitimados; de forma que no existe un correlato necesario entre garantía constitucional de derechos o de cualesquiera competencias y legitimación o acceso a la justicia constitucional (ATC 1021/1987 (LA LEY 3960/1987)), y se produce una relativa disociación entre la titularidad de la acción y la del derecho.
Esta disociación entre legitimación y titularidad de un derecho o competencia puede entenderse también aplicable a la relación entre legitimación y mandato representativo, cuando agotado éste por expiración de su término o disolución anticipada de las Cortes, no puede mantenerse la conexión necesaria entre la función representativa y la legitimación para el recurso de inconstitucionalidad si no es a costa de hacer inimpugnables en esta vía las leyes promulgadas durante o inmediatamente antes del interregno, como ocurre en el presente caso en el que en el momento de promulgación de la Ley, de cuya impugnación aquí se trata, tenían la condición de Senadores los firmantes del recurso. La finalidad de preservar el interés general que concurre en la defensa de la Constitución y de sus contenidos, poniendo en marcha los mecanismos que depuran el ordenamiento jurídico de leyes inconstitucionales (STC 86/1982 (LA LEY 112-TC/1983), FJ 2), ha de llevar a interpretar la legitimación prevista en el art. 32.1 LOTC (LA LEY 2383/1979) en el sentido más favorable a la función de garantía que supone. Por ello a los exclusivos efectos de lo previsto en el art. 32.1, letras c) (LA LEY 2383/1979) y d), de la LOTC (LA LEY 2383/1979), ha de reconocerse que la pérdida de la condición de Diputado o Senador por disolución anticipada de las Cámaras o por expiración del mandato de cuatro años no impide la titularidad de la acción de inconstitucionalidad y, en consecuencia, ha de aceptarse la legitimación de los Senadores recurrentes para formular el presente recurso de inconstitucionalidad».
Admitida la legitimación de los parlamentarios aplicando la técnica de la prorrogatio ad hoc de su mandato en el Auto referido, pocos meses después de encontramos con un nuevo pronunciamiento del Alto Tribunal, en concreta en el Auto 24/1990, de 16 de enero. Este ultimo da respuesta al escrito de quien «se autodenomina Comisionado» en el que se solicita la habilitación de un plazo para interponer recurso de inconstitucionalidad contra una ley orgánica (8) , —toda vez que antes de haberse agotado el plazo de tres meses se habría producido la disolución de las Cámaras (9) — una vez que las nuevas se hubieran constituido.
Pues bien, el Auto 24/1990, tras rechazar que la condición del Comisionado se ostente de forma permanente para toda una legislatura —se remite al Auto 547/1989 que resuelva la cuestión «de forma suficientemente motivada y de manera desfavorable» para el pretendido—. En efecto, la posibilidad de que el Tribunal considere interrumpido el plazo de ejercicio de la acción de inconstitucionalidad previsto en el art. 33 de la LOTC (LA LEY 2383/1979), desde el momento de la disolución de las Cámaras y hasta la constitución de otras nuevas, «no puede ser admitida, pues tal plazo debe entenderse de caducidad y no tolera, por tanto, interrupciones judiciales». Y recuerda que, la necesidad de preservar el interés general y la misma primacía de la Constitución frente a leyes pretendidamente inconstitucionales permiten concluir afirmando que la legitimación prevista en el art. 32.1 de la LOTC (LA LEY 2383/1979) debe ser interpretada en el sentido más favorable a la función de garantía que supone y, por ello, «a los exclusivos efectos de lo previsto en el art. 32.1, letras c) (LA LEY 2383/1979) y d), de la LOTC (LA LEY 2383/1979), ha de reconocerse que la pérdida de la condición de diputado o senador por disolución anticipada de las Cámaras o por expiración del mandato de cuatro años no impide la titularidad de la acción de inconstitucionalidad» (FJ 3).
Se ha optado, en suma, por la solución más pragmática, es decir por perpetuar la legitimación de quienes han sido diputados o senadores hasta que quieres las suceden adquieren la plena condición de sus cargos.