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Notas al Real Decreto 308/2019, de 26 de abril (LA LEY 7919/2019), por el que se aprueba la norma de calidad para el pan.

I. INTRODUCCIÓN

Al pan, en su condición de alimento, le resulta aplicable un complejo marco normativo nutrido por legislación de UE (1) y la nacional sobre la materia (2) . Los antecedentes inmediatos del nuevo régimen jurídico que se comenta en este estudio lo encontramos en el Real Decreto 1137/1984, de 28 de marzo (LA LEY 759/1984), por el que se aprueba la Reglamentación Técnico-Sanitaria para la Fabricación, Circulación y Comercio del Pan y Panes Especiales y en las disposiciones sobre la materia recogidas en el aún vigente Código Alimentario Español, Decreto 2484/1967, de 21 de septiembre (LA LEY 1278/1967), y en concreto su capítulo XX «Harinas y derivados», sección 4.ª, «Productos de panadería» (3) . La Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria, en su disposición final cuarta (LA LEY 12549/2015) (4) , habilita al Gobierno para aprobar normas de calidad de productos alimenticios, con el objeto, entre otros, de adaptarse a la reglamentación de la Unión Europea, y de simplificar, modernizar y valorizar las normas existentes así como de mejorar la competitividad del sector, incluyendo los adelantos producidos por la innovación tecnológica. Como señala la EM de la norma comentada, los motivos de la reforma se fundamentan en «Las numerosas modificaciones que ha tenido la Reglamentación Técnico-Sanitaria del pan y panes especiales, y, por otro lado, la evolución tecnológica experimentada por el sector de la fabricación y comercialización de estos productos desde su publicación, así como los cambios en las tendencias de consumo, recomiendan realizar una profunda revisión de la misma, incluyendo definiciones de nuevos productos, como los panes elaborados con masa madre que, a pesar de ser elaborados de acuerdo con las prácticas habituales, no se habían definido ni incluido en la anterior normativa, siendo una característica actualmente valorada por el consumidor».

Por otra parte, apela la norma en su Disposición final primera al título competencial habilitante para la aprobación de la misma, que es el artículo 149.1, reglas 13.ª (LA LEY 2500/1978)y 16.ª, de la Constitución española (LA LEY 2500/1978) (competencias exclusivas para el Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de bases y coordinación general de la sanidad (5) , respectivamente.

La Disposición adicional primera (LA LEY 7919/2019) de la norma comentada recoge la denominada «Cláusula del mercado único» (6) .

En cuanto a la habilitación para el desarrollo normativo de esta norma, la Disposición final segunda autoriza a los Ministros de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, para dictar, en el ámbito de sus respectivas competencias, «las disposiciones necesarias para el desarrollo de lo establecido en este real decreto y, en su caso, para la actualización de la norma de calidad, cuando ello sea necesario, para adecuar su contenido a las normas de la Unión Europea».

Respecto al procedimiento de elaboración y aprobación de la norma, se debe reseñar que con anterioridad a la formulación del texto del proyecto, se abrió un trámite de consulta pública previa donde se recibieron observaciones de varias asociaciones empresariales del sector y de algunos particulares (7) . Una vez que se formula el proyecto de Real Decreto, se abrió el trámite de audiencia y participación pública y la remisión del texto del proyecto a las comunidades autónomas y a entidades y organizaciones representativas de los intereses del sector afectado para que formulen en su caso las alegaciones que tuvieran por convenientes.

En cumplimiento de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015 (LA LEY 14316/2015), por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información y el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio (LA LEY 3190/1999), sobre remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, se notifica el expediente a la Comisión; asimismo similar trámite se cumplimenta con la comunicación a la Organización Mundial del Comercio (Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio).

Respecto al régimen transitorio de este Real Decreto, su Disposición transitoria primera (LA LEY 7919/2019). (Comercialización de existencias de productos) señala que:

«Los productos objeto de la presente norma de calidad, elaborados con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de este real decreto y que no se ajusten a lo dispuesto en él, podrán comercializarse hasta que se agoten las existencias, incluidas las etiquetas y envases rotulados adquiridos previamente, siempre que cumplan con las disposiciones vigentes anteriores a su entrada en vigor (8) ».

II. El pan y sus clases

El artículo 2 del RD 308/2019 (LA LEY 7919/2019) define al Pan, sin otro calificativo, como:

«el producto resultante de la cocción de una masa obtenida por la mezcla de harina y agua, con o sin adición de sal, fermentada con la ayuda de levadura de panificación o masa madre.

Adicionalmente, se podrán incorporar a la masa de pan los ingredientes enumerados en esta norma».

1. El pan común

Define la norma comentada en su artículo 3 (LA LEY 7919/2019) al pan común en los siguientes términos:

«Es el pan definido en el primer párrafo del artículo 2, de consumo habitual en las veinticuatro horas siguientes a su cocción, elaborado con harina o harina integral de cereales. Podrá incorporar en su composición salvado de cereales».

A su vez, el artículo 4 (LA LEY 7919/2019)regula las denominaciones del pan común, a título enunciativo y no limitativo:

«1. Pan bregado, de miga dura, español o candeal: es el obtenido mediante un proceso de elaboración en el que es indispensable el uso de cilindros refinadores. La miga de este tipo de pan será blanca y con alveolos finos y uniformes.

Las variedades tradicionales elaboradas a partir de este tipo de masa, podrán utilizar las distintas denominaciones que cada una adopta como telera, lechuguino y fabiola, entre otras.

2. Pan de flama o de miga blanda: es el obtenido con una mayor proporción de agua que el pan bregado y que no precisa normalmente el proceso de refinado con cilindros. La miga de este tipo de pan tendrá alveolos más irregulares, en forma y tamaño, que los del pan bregado.

Las variedades tradicionales elaboradas a partir de este tipo de masa, podrán utilizar las distintas denominaciones que cada una adopta como baguette, chapata y payés, entre otras.

3. Pan integral: pan elaborado con harina integral o de grano entero, de acuerdo con lo establecido en la legislación vigente.

a) Se denominarán "pan 100 % integral" o "pan integral" los panes elaborados con harina exclusivamente integral. La denominación se completará con el nombre del cereal o cereales de los que procedan la harina o las harinas utilizadas.

b) Los panes en los que la harina utilizada en la elaboración no sea exclusivamente integral incluirán en la denominación la mención "elaborado con harina integral X %", correspondiendo "X" al porcentaje de harina integral utilizada. Dicho porcentaje se calculará sobre la harina total utilizada en la elaboración. La denominación se completará con el nombre del cereal, cereales de los que proceda la harina o las harinas utilizadas.

c) En la elaboración del pan integral podrán emplearse también sémolas integrales, grañones procedentes de granos enteros o granos enteros, que computarán en los porcentajes indicados en los párrafos a) y b) anteriores.

d) La masa madre utilizada para la elaboración de "pan 100 % integral" deberá proceder de harina integral. La masa madre utilizada para la elaboración del resto del pan integral podrá proceder de harina no integral, la cual se tendrá en cuenta en el cálculo para establecer el porcentaje de harina integral utilizada.

e) El término "integral" podrá ser sustituido por "de grano entero".

f) Queda prohibido el uso de la denominación "pan integral" en el etiquetado de panes diferentes a los descritos en el apartado a) (9) .

4. Pan elaborado con harinas de cereales: es el elaborado con harina de cereales distintos al trigo y, en su caso, harina de trigo.

a) Pan elaborado con harina de otro cereal: es el pan elaborado, exclusivamente, con harina de un cereal distinto al trigo. Se denominarán "pan 100 % de" o "pan de" seguido del nombre del cereal.

b) Pan elaborado con dos o más harinas de cereales: es el pan elaborado con dos o más harinas de cereales, entre las que puede encontrarse el trigo.

Se denominarán "pan de" seguido del nombre del cereal o cereales que el operador quiera destacar, de entre los empleados en la elaboración. A continuación de cada nombre de cereal se indicará el porcentaje que dicha harina representa, respecto al total de la harina incorporada en el pan» (10)

2. El pan especial

Se aborda su regulación en los artículos 5 (LA LEY 7919/2019)y 6 (LA LEY 7919/2019) de la norma comentada

— Definición de pan especial. Es el pan no incluido en la definición de pan común, que reúna alguna de las condiciones siguientes:

• 1. Por su composición:
  • a) Que se haya incorporado una harina tratada, definida en la legislación vigente.
  • b) Que se haya incorporado cualquier ingrediente de acuerdo con el artículo 11.3 (LA LEY 7919/2019).
• 2. Por su elaboración: Que se haya incorporado en la elaboración un procedimiento tecnológico especial, diferente de los utilizados habitualmente para la elaboración del pan común, como es el rallado, cocido en molde, con formas especiales o con escaldado parcial de las harinas, entre otros.

— Denominaciones del pan especial. El pan especial puede recibir las siguientes denominaciones, que se incluyen a título enunciativo y no limitativo:

• 1. Pan elaborado con harina de cereales y otras harinas: Es el pan indicado en el artículo 4.4 (LA LEY 7919/2019)al que se han añadido semillas comestibles de diferentes especies de plantas que no pertenecen a la familia de las gramíneas ni leguminosas ni son semillas oleaginosas, como el amaranto, la quinua, el trigo sarraceno o alforfón, entre otras.

  Se denominarán «pan de» seguido del nombre de los cereales o semillas que el operador quiera destacar, de entre los empleados en la elaboración. A continuación de cada nombre de cereal o semilla se indicará el porcentaje que dicha harina representa, respecto al total de la harina incorporada en el pan.

• 2. Pan multicereal: Es el pan elaborado con tres o más harinas diferentes, de las cuales dos al menos procederán de cereales. Cada una de las tres harinas mayoritarias estará en una proporción mínima del diez por ciento y las harinas procedentes de cereales no podrán suponer menos del treinta por ciento, sobre la mezcla total de harinas.

  Los granos podrán emplearse también en forma de sémola, grañones o granos enteros, y computarán en los citados porcentajes.

  Se denominará «pan multicereal», o incluirá el término «multicereal» en la denominación.

• 3. Pan de Viena, pan de nieve o pan bombón: Pan elaborado a base de masa blanda de harina de trigo, entre cuyos ingredientes pueden entrar, además de los básicos, uno o varios de los siguientes: azúcares, leche, grasas o aceites.
• 4. Pan tostado: Pan que después de su cocción es cortado en rebanadas, tostado y envasado.
• 5. Biscote: Pan que después de su cocción en moldes con tapa, es cortado en rebanadas, tostado y envasado.
• 6. Colines, regañás o picos: son piezas de miga seca, quebradiza y crujiente y de sección estrecha. Se elaboran a partir de masa panaria que contiene grasas o aceites, es cortada habitualmente después del laminado, fermentada y horneada.

  Pueden adoptar distintos formatos y variedades, con diversas denominaciones, consagradas por la tradición.

• 7. Pan de molde: aquel que para su cocción ha sido introducido en molde.
• 8. Pan rallado: producto resultante de la trituración industrial del pan. Se prohíbe fabricarlo con restos de pan procedentes de establecimientos de consumo.
• 9. Otros panes especiales: son también panes especiales por razón de sus ingredientes adicionales, por su forma o por el procedimiento de su elaboración, los siguientes: «pan bizcochado», «pan dulce», «pan de frutas», «palillos», «bastones», «pan ácimo», «pan pita», «tortilla de (seguido por el nombre del cereal o cereales)» y otros.

3. Productos semielaborados

Son productos semielaborados (art 7 (LA LEY 7919/2019)) los obtenidos mediante la interrupción del proceso de elaboración del pan, definido en los anteriores artículos, antes de obtener el producto acabado.

Se clasifican en:

• 1. Pan precocido: Es la masa definida en los artículos 2 (LA LEY 7919/2019), 3 (LA LEY 7919/2019) y 5 (LA LEY 7919/2019), cuya cocción ha sido interrumpida antes de llegar a su finalización, siendo sometida posteriormente a un proceso de congelación o a cualquier otro proceso de conservación autorizado.
• 2. Masa congelada: Es la masa definida en los artículos 2, 3 y 5, que habiendo sido o no fermentada y habiendo sido o no formada la pieza, ha sido posteriormente sometida a un proceso de congelación.
• 3. Otras masas semielaboradas: Son las masas definidas en los artículos 2, 3 y 5, que habiendo sido o no fermentadas y habiendo sido o no formadas las piezas, han sido posteriormente sometidas a un proceso de conservación autorizado, distinto de la congelación, de tal manera que se inhiba, en su caso, el proceso de fermentación.

4. Masa madre

De acuerdo con el artículo 8 (LA LEY 7919/2019), masa madre de cultivo es la masa activa compuesta por harina de trigo u otro cereal, o mezclas de ellas, y agua, con o sin adición de sal, sometida a una fermentación espontánea acidificante cuya función es asegurar la fermentación de la masa de pan. La masa madre contiene una microflora acidificante constituida esencialmente por bacterias lácticas y levaduras salvajes. Asimismo, puede deshidratarse si tras su hidratación contiene una flora viva de bacterias lácticas y levaduras que asegure la fermentación de la masa de pan.

El artículo 9 (LA LEY 7919/2019)regula la masa madre inactiva, en la cual los microorganismos se encuentran en estado fisiológicamente inactivo, por haber sido sometida a un tratamiento de secado, pasterización o equivalente, pero que conserva propiedades organolépticas que mejoran la calidad de los productos finales.

III. ELABORACIÓN ARTESANA DEL PAN

El artículo 10 (LA LEY 7919/2019)de la norma comentada aborda la elaboración artesana del pan, entendiendo que tiene esa consideración cuando se cumpla la legislación que le sea aplicable en materia de artesanía y se respeten, en su conjunto, las siguientes condiciones:

• a) Se haya elaborado conforme a lo establecido en este real decreto.
• b) En el proceso de elaboración primará el factor humano sobre el mecánico.
• c) Se realizará una fermentación en bloque de la masa, salvo en las masas refinadas con cilindros. La fermentación en bloque de la masa se realiza inmediatamente después del amasado y antes de la división de ésta.
• d) La producción no se realizará en grandes series. El formado de las piezas se realizará, total o parcialmente, de forma manual de manera que se obtenga un resultado final individualizado.
• e) La elaboración se llevará a cabo bajo la dirección de un maestro panadero o asimilado, o artesano con experiencia o conocimientos demostrables.

IV. MATERIAS PRIMAS Y OTROS INGREDIENTES

De forma detallada regula el artículo 11 (LA LEY 7919/2019) de la norma que se estudia, las materias primas y otros ingredientes, señalando que todas las materias primas, ingredientes y aditivos que se utilicen en la elaboración del pan, deberán cumplir las disposiciones que les sean de aplicación.

• 1. Materias primas básicas: harina, agua, levadura de panificación o masa madre y sal.
• 2. Ingredientes del pan común:
  • a) Salvado.
  • b) Sémolas, grañones y granos enteros, únicamente en el pan integral.
  • c) El contenido máximo de sal permitido en el pan común, como producto acabado, debe ser de 1,31 gramos por 100 gramos de pan (13,1 g de sal por kilogramo de pan o el correspondiente 0,52 g de sodio por 100 g de pan) si se analiza mediante determinación de cloruros o de 1,66 gramos de sal por 100 gramos de pan (16,6 g de sal por kilogramo de pan o el correspondiente 0,66 g de sodio por 100 g de pan), si se analiza mediante determinación de sodio total (11) .
• 3. Ingredientes de los panes especiales: se permite la incorporación a la masa panaria, además de los indicados para el pan común, los ingredientes siguientes, sin ser limitativa la relación:
  • a) Gluten de trigo seco o húmedo.
  • b) Leche entera, concentrada, condensada, en polvo, total o parcialmente desnatada, o suero lácteo en polvo.
  • c) Huevos y ovoproductos.
  • d) Harinas de granos o semillas procedentes de plantas distintas a los cereales.
  • e) Harinas de malta o extracto de malta, azúcares comestibles y miel.
  • f) Grasas y aceites comestibles.
  • g) Cacao, especias, condimentos y semillas.
  • h) Pasas, frutas u otros vegetales, preparados o condimentados.
• 4. Aditivos en las condiciones y las dosis autorizadas según la legislación vigente.

V. COADYUVANTES DE LA PANIFICACIÓN

Respecto a los coadyuvantes de la panificación, permite el art 12 (LA LEY 7919/2019) el uso de los siguientes:

• a) Desmoldeadores: Aceites comestibles, cera de abejas, u otros autorizados según la legislación vigente, utilizados en la cantidad mínima necesaria, para desmoldear moldes, placas y maquinaria de panadería.
• b) Enzimas: Enzimas amilolíticas (amilasas), proteasas, glucoxidasas y pentosanasas, u otras autorizadas según la legislación vigente, utilizadas en la dosis mínima necesaria para obtener el efecto deseado.

VI. INFORMACIÓN ALIMENTARIA

— Información alimentaria obligatoria (art 13 (LA LEY 7919/2019)).

Sin perjuicio de lo dispuesto en el Derecho de la Unión Europea y nacional sobre información alimentaria al consumidor, la denominación legal de los productos recogidos en esta norma se corresponderá con la indicada en los artículos 4 (LA LEY 7919/2019) y 6 (LA LEY 7919/2019), excepto cuando sea de aplicación el Reglamento (UE) n.^o 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 (LA LEY 20865/2012), sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios.

Las denominaciones contempladas en el artículo 6, cuando proceda, podrán combinarse entre ellas.

La indicación y designación de los ingredientes se regirá por lo dispuesto en el Derecho de la Unión Europea y nacional relativas a dicha información, que en el caso de los aceites refinados y grasas refinadas de origen vegetal dispone que deberán indicar el origen vegetal específico.

— Información alimentaria voluntaria (art 14 (LA LEY 7919/2019)).

• 1. La utilización del término «integral» en el pan integral y el nombre de los cereales o semillas, utilizados en la elaboración de los panes indicados en los artículos 4.4 (LA LEY 7919/2019) y 6.1 (LA LEY 7919/2019) fuera de la denominación y de la lista de ingredientes, se regirán por lo siguiente:
  • a) Los panes integrales elaborados con harina exclusivamente integral y los panes indicados en el artículo 4.4, elaborados con un solo cereal, podrán utilizar, respectivamente, el término «integral» y el nombre del cereal, sin indicar el porcentaje de harina utilizado.
  • b) Los panes integrales elaborados con harina que no sea exclusivamente integral y los panes indicados en el artículo 4.4 y 6.1, elaborados con harinas de cereales u otras semillas podrán utilizar, respectivamente, el término «integral» y los nombres de los cereales o semillas utilizados, siempre que estén acompañados, con el mismo tamaño, grosor, color y fuente, por el porcentaje de las harinas utilizadas.

  El tamaño de fuente de los términos indicados en los párrafos a) y b) anteriores tendrá una altura de la x correspondiente al menos al 75 % de la altura de la denominación del producto y no inferior al tamaño mínimo requerido en el artículo 13.2, del Reglamento (UE) n.^o 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011 (LA LEY 21600/2011), sobre la información alimentaria facilitada al consumidor y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.^o 1924/2006 (LA LEY 12991/2006) y (CE) n.^o 1925/2006 (LA LEY 12992/2006) del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan la Directiva 87/250/CEE de la Comisión, la Directiva 90/496/CEE (LA LEY 4209/1990) del Consejo, la Directiva 1999/10/CE (LA LEY 7085/1998) de la Comisión, la Directiva 2000/13/CE (LA LEY 5251/2000) del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 2002/67/CE (LA LEY 9807/2002), y 2008/5/CE (LA LEY 499/2008) de la Comisión, y el Reglamento (CE) n o 608/2004 (LA LEY 4280/2004)de la Comisión Texto pertinente a efectos del EEE.

  El término «integral» podrá ser sustituido por «de grano entero».

• 2. Los panes, en cuya elaboración se incorpore alguno de los ingredientes previstos en el artículo 11.3 (LA LEY 7919/2019), podrán incluir en la denominación, precedido por la preposición «con», el nombre de ese o esos ingredientes seguido por el porcentaje de los mismos.
• 3. Los panes elaborados conforme al método de elaboración artesana, definido en el artículo 10 (LA LEY 7919/2019), podrán incluir la expresión «de elaboración artesana».
• 4. Los panes que en su proceso de elaboración incorporen levadura de panificación y realicen una fermentación de la masa, después del amasado y antes de la cocción, a una temperatura superior a 4 ºC durante al menos ocho horas, podrán incluir la mención «elaborado con larga fermentación».
• 5. Los panes elaborados mediante la incorporación de masa madre definida en el artículo 8 (LA LEY 7919/2019), en una proporción igual o superior al 5 % del peso total de la harina de la masa final y sin la adición de aditivos, podrán indicar la mención «elaborado con masa madre», siempre que se cumplan las condiciones siguientes:
  • a) La masa madre preparada para asegurar la fermentación de la masa de pan, antes de su incorporación a la misma, deberá tener un pH inferior a 4,2 y una acidez total titulable superior a 6, expresada como los mililitros de NaOH 0,1 M necesarios para llevar a pH 8,5, diez gramos de masa madre.
  • b) La masa de pan, antes de su cocción, y el pan una vez terminada su cocción deberán tener un pH inferior a 4,8.

  Los índices de pH indicados serán producto únicamente de la acción biológica acidificante de la microflora presente en la masa madre.

  Se podrá incorporar levadura panadera, en la última fase de amasado, en una dosis máxima de 0,2 % del peso de la harina total utilizada en la masa final.

• 6. La mención «pan de leña» o «pan de horno de leña» solo podrá utilizarse para los panes cocidos íntegramente en un horno que utilice como combustible la leña.

VII. Comercialización del pan en el punto de venta.

Artículo 15 (LA LEY 7919/2019). La comercialización del pan en el punto de venta está regulada en el artículo 15 de la norma estudiada en los siguientes términos:

«1. El pan común solo podrá venderse en las 24 horas siguientes a su cocción. Excepcionalmente se autoriza la venta pasado ese tiempo, siempre que las existencias de este tipo de pan estén separadas adecuadamente en el punto de venta y se indique claramente que su cocción se ha realizado hace más de 24 horas, mediante carteles colocados en las vitrinas o estanterías que lo contengan y siempre que al mismo tiempo se informe verbalmente al consumidor de tal circunstancia.

Se prohíbe el almacenamiento de pan común cocido hace más de 24 horas en las mismas estanterías donde esté el pan común cocido en un período inferior a las 24 horas.

2. La información alimentaria prevista en el artículo 4.1 del Real Decreto 126/2015, de 27 de febrero (LA LEY 3067/2015), por el que se aprueba la norma general relativa a la información alimentaria de los alimentos que se presenten sin envasar para la venta al consumidor final y a las colectividades, de los envasados en los lugares de venta a petición del comprador, y de los envasados por los titulares del comercio al por menor, se completará con la indicación del peso de la pieza.

Esta indicación figurará en la etiqueta o en el cartel al que se refiere el artículo 6 (LA LEY 3067/2015)de la mencionada norma general».

A nadie se le oculta que este es uno de los aspectos de mayor relieve en la nueva normativa, tanto por importante incidencia en los derechos de los consumidores a la información y a la posibilidad de elección, como por el reto que implica para los comerciantes, que tendrán que cambiar hábitos de gestión de sus negocios anclados en el tiempo y adoptar medidas para la debida separación de ambos tipos de panes (anteriores o posteriores a las 24 horas de la cocción). Será relevante los criterios que las administraciones competentes en materia de inspección adopten, en cualquier caso, y en especial la aplicación del principio de proporcionalidad (artículo 29.3 de la vigente ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015)) ante eventuales sanciones (12) en los más que probables supuestos de incumplimiento de estas reglas.