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I. INTRODUCCIÓN

El pasado 31 de diciembre entró en vigor el Decreto Ley catalán 17/2019, de 23 de diciembre (LA LEY 20130/2019), de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, si bien dada la naturaleza jurídica del instrumento normativo, debe ser convalidado por el Parlamento de Cataluña en el plazo máximo de 30 días hábiles desde su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC), para que continúe vigente. Días más tarde se aprobó una modificación puntual del mismo, mediante el Decreto Ley 1/2020, de 21 de enero (LA LEY 361/2020), por el que se modifica el DL 17/2019. Todo hace pensar que se convalidarán estos Decretos Ley dada la composición y relación actual de fuerzas políticas de la cámara catalana.

El DL 17/2019 contiene un significativo paquete de medidas de protección del derecho a la vivienda para los ciudadanos en riesgo de exclusión residencial, de promoción de vivienda pública protegida mediante medidas de fomento del parque público y mediante la articulación de un nuevo modelo de vivienda de protección oficial, y para combatir la subida exponencial de los precios del alquiler de viviendas que han sufrido las zonas urbanas más tensionadas de Cataluña.

Este nuevo Decreto Ley forma parte de la batería de leyes que viene aprobando el Parlament de Catalunya en los últimos años para combatir la problemática socioeconómica de acceso a la vivienda — Ley 24/2015, de 29 de julio (LA LEY 12790/2015), de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética; Decreto Ley 1/2015, de 24 de marzo (LA LEY 4632/2015), de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria; y Ley 4/2016, de 23 de diciembre (LA LEY 20454/2016), de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial — reforzando, redefiniendo y ampliando los instrumentos jurídicos que ya contenían dichas normativas en vigor.

Asimismo, también contiene una modificación de la regulación legal de las viviendas de protección oficial, modificando la duración de su calificación, y de los criterios para la determinación de los precios máximos de venta y renta máximos.

II. CONTENIDO

Son muchas las medidas implementadas por este Decreto Ley por lo que el análisis se centrará en aquellas que considero de mayor calado y que pueden generar mayor problemática en la práctica.

1. La obligación de ofrecer un alquiler social a las personas en riesgo de exclusión residencial

La obligación de los grandes tenedores de vivienda de ofrecer un alquiler social a las personas en riesgo de exclusión residencial ya se preveía en el art. 5.2 de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015), de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética. Se modifica esta Ley ampliando los supuestos en que es exigible esta obligación legal.

A) Concepto de gran tenedor de vivienda

Se modifica el concepto de gran tenedor de vivienda substituyendo el criterio de que se ostente la titularidad de más de 1.250 metros cuadrados de superficie habitable por el nuevo criterio de que la persona jurídica sea titular, por si sola o mediante un grupo de empresas, de más de 15 viviendas, con independencia de su superficie, con la salvedad de que sean promotores sociales o que tengan más de un 15% de la superficie habitable calificada como vivienda de protección oficial para el alquiler.

Se amplía el concepto de gran tenedor de vivienda a toda persona física que sea titular de más de 15 viviendas, con la salvedad comentada con anterioridad relativa a personas jurídicas. Asimismo, se amplía el concepto de gran tenedor también a fondos de capital riesgo y de titulización de activos, estos últimos con independencia del volumen de activos que tengan.

Recordemos que el concepto de gran tenedor de vivienda también se aplica a entidades financieras y sus filiales inmobiliarias, a fondos de inversión y a entidades de gestión de activos, conforme a lo dispuesto en el art. 5.9 de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015).

Téngase en cuenta que el art. 5.2.b) de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) también equipara a los grandes tenedores, a estos efectos obligacionales, a las personas jurídicas que hayan adquirido viviendas posteriormente al 30 de abril de 2008 que sean, en primera o en ulteriores transmisiones, provenientes de ejecuciones hipotecarias, provenientes de acuerdos de compensación de deudas o de dación en pago, o provenientes de compraventas que tengan como causa la imposibilidad de devolver el préstamo hipotecario.

B) Presupuestos legales

Se amplían los presupuestos en que es exigible esta obligación legal regulados en el art. 5 de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015), siendo aplicable a partir de ahora a todos los siguientes:

• (i) Antes de interponer demanda judicial de ejecución hipotecaria o de otro tipo derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria;
• (ii) Antes de interponer demanda de desahucio por impago de rentas o por expiración de plazo; y
• (iii) Antes de interponer demanda de desahucio por precario o cualquier otra destinada al desalojo del ocupante sin título jurídico, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones:
  • 1º) Solamente en caso que el gran tenedor sea entidad financiera o filiales inmobiliarias de entidad financiera, fondos de inversión, entidad de gestión de activos, fondos de capital riesgo o fondos de titulización de activos.
  • 2º) Que se trate de una vivienda vacía conforme a lo dispuesto en el art. 41.1. de la Ley de Vivienda.
  • 3º) Que los ocupantes acrediten por cualquier medio admitido en derecho que la ocupación sin título se inició, como mínimo, seis meses antes de la entrada en vigor del Decreto Ley 17/2019.
  • 4º) Que los ocupantes no hayan rechazado ninguna opción de realojamiento social en los últimos dos años ofrecida por cualquier Administración pública o por un gran tenedor o asimilado a dichos efectos conforme a lo dispuesto en el art. 5.2 de la Ley 24/2015.

    Nada dice la norma legal respecto de que la opción de realojamiento rechazada sea la prevista en el art. 5.1 de la Ley 24/2015, por lo que debemos entender que no se debe tener en cuenta a estos efectos.

  • 5º) Que los servicios municipales informen favorablemente sobre el cumplimiento, por parte de los ocupantes, de los parámetros de riesgo de exclusión residencial y sobre el arraigo y la convivencia en el entorno vecinal.

    A diferencia del supuesto anterior respecto del arrendatario en situación de exclusión residencial en el que la norma dispone que nace la obligación de ofrecer alquiler social solamente en caso de que la acción judicial ejercitada para conseguir el desalojo sea la de desahucio del art. 250.1.1º de la LEC (LA LEY 58/2000), en el presente caso se amplía a todo tipo de acciones judiciales destinada al desalojo del ocupante sin título ya sean protectoras de las posesión o de la propiedad, de tal forma que no solamente es de aplicación antes de la interposición de la demanda de desahucio por precario del art. 250.1.2º de la LEC (LA LEY 58/2000), sino también es aplicable antes de interponer la demanda de protección de los derechos reales inscritos (art. 250.1.7º de la LEC (LA LEY 58/2000)), demanda de tutela sumaria de la posesión (art. 250.1.4º de la LEC (LA LEY 58/2000)), entre otras acciones judiciales.

• (iv) Antes de adquirir una vivienda resultante de la consecución de acuerdos de compensación o dación en pago de préstamos o créditos hipotecarios sobre la vivienda habitual, o antes de la firma de la compraventa de una vivienda que tenga como causa de la venta la imposibilidad por parte del prestatario de devolver el préstamo hipotecario.

  En este caso, no se exige que el adquirente sea gran tenedor de vivienda, por lo que la obligación es aplicable a todo adquirente, con independencia de su condición.

Respecto del nuevo supuesto relativo a la obligación de ofrecer alquiler social antes de interponer demanda de desahucio por expiración de plazo, se establece una vigencia de la medida de tan solo tres años desde la entrada en vigor de la norma, esto es, hasta 31 de diciembre de 2022.

Con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto Ley 17/2019, la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) solo preveía la obligación de ofrecer alquiler social al arrendatario en caso de impago y no por vencimiento del contrato.

Se trata de una norma antifraude para evitar que el gran tenedor o asimilado sortee la obligación de ofrecer alquiler social dejando transcurrir el contrato con el inquilino moroso hasta su vencimiento, para luego interponer la correspondiente demanda de desahucio por expiración de plazo.

Conforme a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera del DL 17/2019 (LA LEY 20130/2019)la obligación de ofrecer un alquiler social es de aplicación también en caso de que los procedimientos judiciales correspondientes se hayan iniciado antes de la entrada en vigor de esta normativa y estén todavía en tramitación, si bien la norma no especifica en qué momento procesal debe realizarse en estos casos el ofrecimiento de alquiler social, debiendo entenderse que lo antes posible. Esta imprecisión legal es muy relevante en el terreno del derecho sancionador en el que actúa esta normativa pues, no podrá ser utilizada por la Administración en perjuicio del administrado en virtud del principio de tipicidad que impera en derecho sancionador (art. 25 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)).

Nos preguntamos si en virtud de esta norma transitoria es de aplicación esta obligación legal a aquellos procedimientos judiciales que se encuentren en fase de apelación en el momento de entrada en vigor del DL 17/2019. Conforme a la dicción literal de la norma legal debemos entender, salvo mejor criterio de los tribunales, que sí pues el procedimiento judicial está «todavía en tramitación». Tratamiento distinto merece a mi juicio el caso en que al momento de la entrada en vigor haya finalizado el proceso declarativo en virtud de sentencia de condena firme y aun no se haya instado demanda ejecutiva, pues no existe procedimiento en tramitación alguno en dicho momento, sin perjuicio de que sea aplicable dicha obligación legal cuando se interponga demanda ejecutiva, pero entonces dicha obligación ya no será de aplicación en virtud de la transitoria.

La oferta de alquiler social se tiene que comunicar, en un plazo de tres días hábiles desde su realización, al ayuntamiento del municipio en que se encuentra situada la vivienda y a la Agencia de la Vivienda de Cataluña.

C) Normativa aplicable al contrato de alquiler social

No aclara el Decreto Ley 17/2019 (LA LEY 20130/2019)qué normativa es de aplicación al contrato de alquiler social.

Se plantea la duda de si en todo aquello que no regula la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015), es de aplicación lo dispuesto por el Título II de la LAU (LA LEY 4106/1994) para los contratos de arrendamiento de vivienda. Del contenido del Decreto Ley se infiere que el legislador ha querido hacer una remisión a dicha regulación de arrendamientos urbanos por lo que respecta a la duración del contrato, en tanto que la duración legal mínima prevista por la norma es idéntica a la de la prórroga legal del art. 9 de la LAU (LA LEY 4106/1994) para los arrendamientos de vivienda —cinco años si el arrendador es persona física y siete años si el arrendador es persona jurídica—, más aún si tenemos en cuenta que la duración mínima que preveía la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) para estos contratos antes de la entrada en vigor de este Decreto Ley era de tres años coincidiendo así con la prórroga legal que preveía por aquél entonces el art. 9 de la LAU en la redacción dada por la Ley 4/2013.

En este sentido, debemos plantearnos si también es de aplicación a este contrato de alquiler social la prórroga legal tácita de los tres años que prevé el art. 10 de la LAU (LA LEY 4106/1994) para el caso de que el arrendador no notifique al arrendatario su voluntad de darlo por extinguido con una antelación mínima de cuarto meses a su vencimiento. Existen razones para entender que no es de aplicación la prórroga legal tácita aludida a esta tipología de arrendamientos. Da la impresión que al legislador catalán le ha parecido insuficiente la figura de la prórroga legal tácita al optar por establecer una medida más proteccionista consistente en la obligación de renovar el contrato por un plazo adicional de cinco o siete años — según la condición del arrendador —, si al vencimiento del contrato el hogar afectado continúa estando en situación de exclusión residencial, debiendo al efecto el arrendador requerir al afectado para que presente la documentación que lo corrobore con una antelación mínima de cuatro meses antes de la fecha de vencimiento del contrato. Dada la incompatibilidad de esta esta renovación del contrato con la prórroga legal táctica del art. 10, entendemos que no es de aplicación esta última a esta modalidad contractual arrendaticia.

En cuanto a la renta exigible al inquilino no existen novedades, por lo que hay que estar a lo dispuesto en el art. 5.7 de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015).

D) Consecuencias del incumplimiento de esta obligación legal

La cuestión que suscita mayor interés en la práctica es la de determinar los efectos jurídicos del incumplimiento de esta nueva obligación legal.

La Disposición Final Tercera de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) prevé que el incumplimiento de esta obligación legal será constitutivo de una infracción de carácter grave de la normativa administrativa de vivienda, modificando al efecto los art. 5.2 (LA LEY 13598/2007) y 124.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la Vivienda (LA LEY 13598/2007) de Cataluña, de tal forma que comportará sanciones económicas para el infractor de entre 9.001 y 90.000 € conforme a lo dispuesto en el art. 118 de la Ley de Vivienda catalana (LA LEY 13598/2007).

Sin perjuicio de que la normativa anuda una consecuencia jurídica de carácter sancionador en el ámbito administrativo al incumplimiento de dicha obligación legal, existen dudas sobre si además dicho incumplimiento puede tener efectos en plano procesal, es decir, si constituye un requisito de procedibilidad en la interposición de demandas de desahucio, ejecución hipotecaria y otras destinadas al desalojo del ocupante en situación de exclusión residencial.

En una encuesta jurídica (1) entre expertos en la materia las respuestas a esta cuestión son coincidentes. La unanimidad de los expertos consultados (4/4) coincide en que el art. 5.2 de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) es una norma que no tiene carácter procesal, sino meramente administrativo, y por tanto, las consecuencias jurídicas de la inobservancia de dicha obligación legal deben ceñirse al ámbito estrictamente administrativo, comportando en su caso, como apuntan PELLICER ORTIZ, B. y LLOBET AGUADO, J., la incoación del correspondiente expediente sancionador contra el infractor, pero en ningún caso, debe inadmitirse la demanda, ni su paralización a efectos de subsanación de un supuesto defecto procesal.

Esta tesis se aparta de una interpretación estricta del texto normativo, recurriendo a una interpretación sistemática de la norma, no solamente con el resto del texto normativo de la Ley, sino con nuestro sistema jurídico en general.

En apoyo de esta tesis, y como avanzábamos con anterioridad, debemos tener en cuenta que la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) establece en su Disposición Final Tercera que el incumplimiento de esta obligación legal será constitutiva de una infracción de carácter grave de la normativa administrativa de vivienda, modificando al efecto los art. 5.2 (LA LEY 13598/2007) y 124.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la Vivienda (LA LEY 13598/2007) de Cataluña, de tal forma que comportará sanciones económicas para el infractor de entre 9.001 y 90.000 €.

Asimismo, tal y como apunta LLOBET AGUADO, J., en virtud de una interpretación taxativa del principio de legalidad procesal (art.1 (LA LEY 58/2000) en conjunción con el art. 403.1 de la LEC (LA LEY 58/2000)) en la medida que la Ley no prevé de forma expresa una modificación de la LEC, debe entenderse que el art. 5.2 no es una norma de carácter procesal.

Refuerza esta tesis, tal y como indican PÉREZ DAUDÍ, V. y LLOBET AGUADO, J., el argumento de que introducir esta obligación legal como requisito procesal podría suponer una infracción de la doctrina constitucional relativa a la distribución de competencias en materia procesal (art. 149.1.6º de la Constitución (LA LEY 2500/1978); y SSTC, del Pleno, nº13/2019, de 31 de enero (LA LEY 3509/2019); y nº54/2018, de 24 de mayo (LA LEY 67712/2018)). Por el contrario, la interpretación de que estamos ante una normativa estrictamente administrativa en materia de vivienda se acopla perfectamente a la competencia exclusiva que tiene la Generalitat en materia de vivienda (art. 148.1.3º de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y art. 137 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (LA LEY 7429/2006)).

En este sentido, tal y como nos recuerda PÉREZ DAUDÍ, V., se pronunció también la Letrada de la Generalitat de Catalunya en el seno del recurso de inconstitucionalidad nº2501/2016 para justificar la constitucionalidad de esta norma legal. En palabras de la Letrada:

«El objetivo del artículo 5 no es limitar la libertad de contratación ni establecer requisitos procesales a la interposición de acciones judiciales, sino delimitar el derecho de propiedad, estableciendo una obligación conforme a una finalidad o utilidad social. Este precepto, al igual que las disposiciones transitorias segunda y final tercera, respetan las competencias del Estado. Han sido dictados con base en la competencia atribuida a la Generalitat en el artículo 137 EAC.»

Ante la mera duda interpretativa, tal y como afirman LLOBET AGUADO, J. y PÉREZ DAUDÍ, V., debe realizarse una interpretación restrictiva del precepto legal ya que la norma general es, conforme a lo dispuesto por el art. 403 de la LEC (LA LEY 58/2000), la admisión de la demanda en aras de garantizar el principio «pro actione» y el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva (art. 24 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)), y la excepción es su inadmisión: «las demandas solo se inadmitirán en los casos y por las causas expresamente previstas en esta Ley» (art. 403 de la LEC).

Para el caso que se considere este requisito legal como requisito de admisibilidad de la demanda se trata de en todo caso de un defecto procesal de carácter subsanable conforme a lo dispuesto en el art. 231 de la LEC (LA LEY 58/2000) y el art. 243 de la LOPJ (LA LEY 1694/1985), así como la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencia nº185/2013, de 4 de noviembre (LA LEY 182524/2013)). Sobre este extremo de la subsanabilidad es muy clara y gráfica la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Primera, nº537/2008, de 11 de junio (LA LEY 86321/2008):

«En la perspectiva del derecho de acceso a la jurisdicción, y concretamente el relativo a la primera decisión judicial, que es cuando el principio "pro actione" se despliega con mayor intensidad y su máxima eficacia(SSTC 13/2.002, de 28 de enero (LA LEY 3034/2002);22/2.002, de 28 de enero (LA LEY 3033/2002); 12/2.003, de 28 de enero (LA LEY 1201/2003); 188/2.003, de 27 de octubre (LA LEY 10000/2004);124/2.004, de 19 de julio (LA LEY 1838/2004), entre otras), entendemos, y especialmente si quienes comparecen ante el tribunal son los propios interesados, que debe seguirse la postura más flexible, y ello es así porque el referido principio exige: a) evitar interpretaciones y aplicaciones de los presupuestos procesales establecidos legalmente para el acceso a la justicia que eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho del justiciable a que un órgano judicial conozca y resuelve en Derecho sobre la pretensión a él sometida (SSTC 12 / 2.003, 28 de enero; 59/2.003, 24 de marzo (LA LEY 12378/2003); 168/2.003, 29 de septiembre (LA LEY 10316/2004); 179/2.003, 13 de octubre (LA LEY 13340/2003); 72/2.004, 19 de abril (LA LEY 12391/2004); 134/2.005, 23 de marzo (LA LEY 115829/2005)); y, b) eludir cualquier interpretación o aplicación de los requisitos procesales que sea rigorista o excesivamente formalista o por cualquier otra razón revele una clara desproporción entre los fines pretendidos por la norma y los intereses que se sacrifican, y que se conviertan en meros obstáculos procesales impeditivos de la tutela judicial efectiva que garantiza el art. 24 CE (LA LEY 2500/1978) (SSTC 58) Deben, por consiguiente, ponderarse los defectos, y guardarse la proporcionalidad con la consecuencia que acarrea su estimación, de ahí que haya de procurarse la subsanación siempre que sea posible, haciendo factible el proceso como instrumento para alcanzar la efectividad de la tutela judicial (como reitera el TC en SS., entre otras, 45/2.002, de 25 de febrero (LA LEY 4514/2002), y182/2.003, de 20 de octubre (LA LEY 13341/2003)). Para dicha ponderación deben tomarse en cuenta: la entidad del defecto, incidencia en la consecución de la finalidad perseguida por la norma infringida, trascendencia para las garantías procesales de las demás partes del proceso, y voluntad y grado de diligencia procesal apreciada en la parte en orden al cumplimiento del requisito procesal omitido o irregularmente observado (SSTC 45/2.002, de 25 de febrero (LA LEY 4514/2002);12/2.003, de 28 de enero;182/2.003, de 20 de octubre (LA LEY 13341/2003))».

En todo caso, para el caso de que se entienda que el art. 5.2 de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) constituye un requisito de procedibilidad, a mi juicio no puede aplicarse de forma analógica a los desahucios por precario (art. 250.1.2ª de la LEC (LA LEY 58/2000)) ni a los procesos de protección de los derechos reales inscritos (art. 250.1.7ª de la LEC (LA LEY 58/2000)) por falta de identidad de razón, salvo que estemos ante el nuevo supuesto específico del ocupante sin título del apartado 1.b) de la nueva Disposición Adicional Primera de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) introducida por el DL 17/2019 —y se den los requisitos legales para ello—. En este sentido, se han pronunciado de forma pacífica los tribunales (SAP Barcelona, Sec. 4.ª, 368/2018, de 29 de mayo (LA LEY 67059/2018); SAP Barcelona, Sec. 13.ª, 100/2018, de 27 de abril; SAP Barcelona, Sec. 13.ª, 236/2018, de 16 de abril (LA LEY 31428/2018); SAP Barcelona, Sec. 13.ª, 199/2018, de 16 de marzo (LA LEY 23672/2018); SAP Barcelona, Sec. 1.ª, 91/2018, de 16 de febrero (LA LEY 11089/2018); y SAP Gerona, Sec. 2.ª, 423/2017, de 2 de noviembre (LA LEY 166328/2017)).

Debemos hacer hincapié en que esta normativa no ha pasado el filtro de constitucionalidad, dado que el Tribunal Constitucional no llegó a entrar en el fondo del asunto en el recurso de inconstitucionalidad nº2501/2016 que terminó mediante Sentencia nº13/2019, de 31 de enero (LA LEY 3509/2019), por los desistimientos formulados por el Abogado del Estado, por lo que es probable que se planteen próximamente por jueces y tribunales cuestiones de inconstitucionalidad.

No obstante, la Sección 13ª de la AP de Barcelona ha resuelto que el incumplimiento de esta medida legal impide la admisión a trámite de la demanda. Lo hizo antes de la suspensión cautelar con motivo del recurso de inconstitucionalidad nº2501/2016. Es la Sentencia nº417/2016, de 20 de diciembre, recaída en un procedimiento de ejecución hipotecaria, no en un procedimiento verbal de desahucio por falta de pago del alquiler. En la misma, de la que fue ponente el Magistrado Joan Cremades Morant, la Sección 13ª de la AP de Barcelona, confirma la inadmisión de la demanda decretada por el Juzgado de Primera Instancia 5 de Martorell, en autos de ejecución hipotecaria, que decretó el archivo del procedimiento al no entender debidamente acreditado por la ejecutante, requerida a estos efectos en diversas ocasiones, haber ofrecido a los afectados una propuesta de alquiler social, ex art. 5 (LA LEY 12790/2015) y DT 2ª de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015). En el FD QUINTO de la citada Sentencia se declara:

«De todo ello se infiere que la propuesta en firme de alquiler social a los afectados, se erige como requisito de admisibilidad/procedibilidad pues: 1) la obligación de ofrecer una propuesta de alquiler le viene impuesta a la actora por la ley, 2) es un requisito previo para, entre otros casos, la ejecución hipotecaria, 3) es la actora quien tiene la carga de recopilar todos los datos (incluidos los informes de los servicios sociales del Ayuntamiento), que "debe comprobar", para garantizar que la familia objeto de alquiler social cumple los requisitos, 4) la oferta debe cumplir los requisitos establecidos en la ley, 5) la oferta ha de ser formulada, para que pueda ser aceptada o rechazada.

En el presente caso: 1) No consta el efectivo ofrecimiento (propuesta) de oferta en firma por parte de la actora, que pueda ser aceptada o rechazada por los demandados, ni, por ello, que la oferta cumple los requisitos legales; 2) No consta actividad suficiente de la actora dirigida a recopilar todos los datos, ni por ello su comprobación por la misma, para garantizar que los demandados cumplen los requisitos antedichos.

Consecuentemente, el recurso no puede prosperar, procediendo mantener las resoluciones recurridas.»

En idéntico sentido se ha pronunciado la Sección 13ª de la Audiencia Provincial de Barcelona en Sentencia nº3129/2016, de 20 de diciembre, en un proceso de ejecución hipotecaria:

«De todo ello se infiere que la propuesta en firme de alquiler social a los afectados, se erige como requisito de admisibilidad/procedibilidad pues: 1) la obligación de ofrecer una propuesta de alquiler le viene impuesta a la actora por la ley, 2) es un requisito previo para, entre otros casos, la ejecución hipotecaria, 3) es la actora quien tiene la carga de recopilar todos los datos (incluidos los informes de los servicios sociales del Ayuntamiento), que "debe comprobar", para garantizar que la familia objeto de alquiler social cumple los requisitos, 4) la oferta debe cumplir los requisitos establecidos en la ley, 5) la oferta ha de ser formulada, para que pueda ser aceptada o rechazada.»

En sentido contrario, debemos citar los razonamientos que se contienen en el Auto 98/2018, de 25 de abril, de la Sección 11ª de la AP de Barcelona, según el cual no se puede entender que la exigencia de ofrecer un alquiler social sea requisito de procedibilidad para instar la demanda de ejecución hipotecaria, teniendo en cuenta el ámbito competencial del Parlament de Catalunya, que no comprende normas de carácter procesal en una materia como la que nos ocupa, a tenor del art. 149.1.6º de la Constitución (LA LEY 2500/1978). Asimismo, el Auto de la Audiencia Provincial de Barcelona, Sec. 1ª, nº254/2018, de 26 de julio, en su Fundamento Jurídico 3º dice que «no son los órganos judiciales los competentes a fin de adoptar las protecciones precisas ante situaciones como las contempladas».

Para finalizar, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en Autos de fecha 26 de noviembre de 2018 (LA LEY 228488/2018) y de 25 de febrero de 2019, desestimó el recurso interpuesto ya que estaba sustentado en normas carentes de vigencia, ya que en aquel momento la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) estaba suspendida por el Tribunal Constitucional. Sin embargo, al referirse a las leyes catalanas 24/2015 y 4/2016 interpretando su contenido decía:

«Así, el artículo 5.2 de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) impone a toda persona que vaya a promover una demanda de ejecución hipotecaria o un desahucio por falta de pago de la renta la carga de dirigir,a modo de requisito de admisibilidad de la demanda, una propuesta de alquiler social al hipotecante o inquilino en situación de falta de recursos económicos. En la misma línea de minimizar los riesgos de exclusión residencial, pero sin erigirla en circunstancia determinante de la admisibilidad de la demanda, el artículo 16.3 de la Ley 4/2016 (LA LEY 20454/2016) impone a determinados acreedores hipotecarios (…)»

A la vista de que existen dos pronunciamientos judiciales de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que, si bien no son constitutivos de doctrina jurisprudencial ya que son manifestaciones obiter dictum, muestran claramente el posicionamiento jurídico sobre esta materia por parte del máximo órgano jurisdiccional de Cataluña. Ambos pronunciamientos afirman de forma clara y contundente que esta nueva obligación legal es un requisito de admisibilidad de la demanda de ejecución hipotecaria, por lo que, conforme a este criterio, el incumplimiento de este requisito legal por el actor conllevará o bien a la inadmisión de la demanda y archivo del procedimiento o en caso de que sea un defecto subsanable, a su suspensión; todo ello, sin perjuicio de la incoación del correspondiente expediente sancionador.

A mi juicio, existen sólidos argumentos para defender la inconstitucionalidad del art. 5.2 de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) por vulnerar el derecho constitucional de la propiedad privada (art. 33 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)) y en su vertiente procesal por invadir competencias atribuidas al legislador estatal (art. 149.1.6ª de la Constitución (LA LEY 2500/1978)), y habida cuenta que el Tribunal Constitucional no se ha pronunciado sobre ello, se recomienda en caso de ser demandante solicitar al juzgado competente el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 5.2 de la Ley 24/2015 ante el Tribunal Constitucional para forzar su pronunciamiento.

2. Derechos de adquisición preferente de la Administración

Una de las novedades de más calado de este Decreto Ley es la modificación de la regulación del derecho de tanteo y retracto sobre viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria (Decreto Ley 1/2015, de 24 de marzo (LA LEY 4632/2015), de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria) y la creación de tres nuevos derechos de adquisición preferente a favor de la Administración de la Generalitat de Catalunya para la ampliación del parque público. Debemos diferenciar cada uno de ellos para evitar confusiones.

A) Derecho legal de tanteo y retracto sobre edificios con arrendamiento de vivienda

Se da en el caso de venta de edificios enteros en los que exista una o varias viviendas arrendadas a favor de la Generalitat de Catalunya y del Ayuntamiento de Barcelona — en caso de bienes situados en dicho municipio —.

Son beneficiarios de este derecho el departamento competente de la Generalitat en materia de vivienda, las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia competentes en materia de vivienda, los Ayuntamientos, los promotores sociales de vivienda y otros sujetos a que hacen referencia los arts. 51 (LA LEY 13598/2007) y 87.3 de la Ley de Vivienda (LA LEY 13598/2007), y los arrendatarios y otros ocupantes legales de las viviendas del edificio, siempre y cuando cumplan las condiciones de acceso al Registro de Solicitantes de Vivienda con Protección Oficial.

Para ello, los arts. 173 (LA LEY 16569/2010) y 174 de la Ley de Urbanismo de Cataluña (LA LEY 16569/2010) (Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto) han desarrollado la habilitación legal estatal otorgada por el Real Decreto Ley 7/2019, de 1 de marzo (LA LEY 2819/2019), de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, que prevé en el nuevo redactado del art. 25.7 de la LAU (LA LEY 4106/1994) que la «legislación sobre vivienda podrá establecer el derecho de tanteo y retracto, respecto a la totalidad del inmueble, en favor del órgano que designe la Administración competente en materia de vivienda, resultando de aplicación lo dispuesto en los apartados anteriores a los efectos de la notificación y del ejercicio de tales derechos» al efecto de permitir a la Administración autonómica adquirir con carácter preferente el edificio con viviendas arrendadas en aquellos casos en la ley no reconoce al arrendatario un derecho de tanteo y retracto por transmitirse la misma junto con el resto del edificio (art. 25 de la LAU). Es por ello, que a pesar de que este novedoso derecho de adquisición preferente se reconoce a favor de la Administración y no del arrendatario, se prevé que el beneficiario del derecho pueda ser también este último, siempre que cumpla las condiciones de acceso al Registro de Solicitantes de Vivienda de Protección oficial.

Este derecho de tanteo y retracto recae sobre el edificio objeto de transmisión, y no solamente sobre la vivienda arrendada, como no puede ser de otra forma ateniendo a la naturaleza de esta institución jurídica. Por esta razón, la norma legal prevé que la adquisición puede realizarse de forma conjunta entre la Administración y el arrendatario de la vivienda del edificio, ya que no tendría sentido que se le reconociera este derecho al arrendatario sobre un objeto distinto al arrendado, esto es, sobre el edificio entero.

El precepto legal no exige que el edificio objeto de transmisión esté dividido en propiedad horizontal, por lo que debemos entender que también procede el ejercicio de este derecho en caso de venta de edificios en propiedad vertical, siempre y cuando exista al menos una vivienda arrendada en él. Más difícil se antoja determinar cómo se procederá en la práctica en estos casos al ejercicio de esto derecho de adquisición preferente cuando el beneficiario sea el inquilino de una vivienda de todo el edificio, pues dicha vivienda no constituye una finca registral independiente, del resto de viviendas o locales del edificio, sino que tan solo se encuentra delimitada físicamente.

Nótese el grave error de sistemática legislativa, al haber incardinado la regulación de este nuevo derecho de tanteo y retracto en la normativa de urbanismo, cuando debería haberse regulado en la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del Derecho a la Vivienda (LA LEY 13598/2007), tal como exige el art. 25.7 de la LAU (LA LEY 4106/1994)habilitante. Este error puede inducir a confusión al jurista, al entender que dado que este derecho se encuentra regulado en la Ley de Urbanismo de Cataluña precisa para su ejercicio que previamente se apruebe un instrumento urbanístico que declare dicha zona área destinada a patrimonio público de suelo y vivienda, tal como exige el art. 172 de la Ley de Urbanismo. (LA LEY 16569/2010) No obstante, del contenido de la Exposición de Motivos de este Decreto Ley concluimos que se trata de un mero error de sistemática legislativa y que es un derecho cuyo ejercicio viene reconocido ex lege, sin necesidad de que se apruebe previamente instrumento urbanístico alguno.

En cuanto al ejercicio de este nuevo derecho de adquisición preferente debemos manifestar que no son de aplicación los plazos previstos en la LAU, previendo la norma administrativa un plazo de dos meses de caducidad para el ejercicio del tanteo y un plazo adicional de tres meses a contar desde la notificación correspondiente a la persona transmisora más para el otorgamiento de la escritura pública a favor del beneficiario del derecho.

Asimismo, se prevé la posibilidad de suspender dicho plazo de ejercicio de tanteo para el caso de que la Administración requiera a los tenedores para inspeccionar el estado de conservación del edificio afectado o a los propietarios para aportar información sobre los ocupantes y sus títulos por un plazo máximo de 15 días, salvo demora por causas no imputables a la Administración.

En cuanto al retracto, se prevé un plazo de tres meses de caducidad a contar desde la inscripción de la compraventa en el Registro de la Propiedad o desde que tenga conocimiento de la enajenación.

Con la previsión de unos dilatados plazos de ejercicio de tanteo y retracto se pretende incentivar que la administración adquiera por esta vía superficie habitable para destinarlo a vivienda de protección oficial.

En cuanto al resto de requisitos para el ejercicio de estos derechos el Decreto Ley se remite de forma expresa a lo dispuesto en la LAU (art. 25 (LA LEY 4106/1994)).

A pesar de dicha remisión a la LAU, existe una importante diferencia en cuanto al objeto de este nuevo derecho de adquisición preferente respecto del regulado en el art. 25 de la LAU, pues mientras el derecho de tanteo y retracto arrendaticio solamente cabe en caso de que se adquiera la vivienda arrendada por el negocio jurídico de la compraventa, en este nuevo derecho y tanteo administrativo se utiliza el concepto de «transmisión», por lo que debemos entender que también nace este derecho cuando la adquisición provenga de otros negocios jurídicos de carácter oneroso y no solamente en caso de compraventa. En Esta interpretación amplia del concepto de «transmisión» ha sido acogida por la Direcció de Dret i Entitats Jurídiques de Catalunya en Resolución de 21 de noviembre de 2017 reconociendo la existencia del derecho de adquisición preferente a favor de la Administración sobre una vivienda proveniente de proceso de ejecución hipotecaria que había sido aportada a una sociedad en los siguientes términos:

«La consideración de la aportación de una vivienda a una ampliación de capital como "transmisión" a efectos del artículo 2 del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo (LA LEY 4632/2015), requiere averiguar si el derecho sobre el cual recae la transmisión puede ser objeto de tanteo y de retracto. La respuesta afirmativa se justifica en el carácter oneroso de la transmisión. Es verdad que esta respuesta se puede cuestionar si se tiene en cuenta que la contraprestación del aportante consiste probablemente en la atribución de un determinado número de acciones y no en una cantidad dineraria, cosa que, a su vez, puede dificultar la determinación de la contraprestación que tenga que satisfacer el titular de los derechos de adquisición preferente. Ahora bien, el artículo 87.4 de la Ley de la vivienda (LA LEY 13598/2007)dispone que "la contraprestación que se tiene que pagar como consecuencia del ejercicio de los derechos de adquisición no puede superar en ningún caso el precio máximo de transmisión fijado normativamente", y por lo tanto, aunque la contraprestación en aumento de capital sea la adjudicación de acciones, siempre se puede fijar el valor dinerario de la vivienda. Si negamos el derecho de adquisición preferente en las aportaciones de capital, se abre la puerta a que todas las fincas adquiridas por este procedimiento pasen, sin ningún coste, a sociedades de gestión de los bancos o de las entidades financieras, de manera que el derecho queda en simple declaración sin efectos. Por otra parte, el derecho de adquisición preferente otorgado a la Generalidad de Cataluña es de interés público y eso permite defender tajantemente su existencia en el caso de aportaciones de capital.»

Si, con relación a la misma transmisión de un bien, proceden varios derechos de tanteo a favor de administraciones diferentes, la parte transmisora puede comunicar las condiciones de la transmisión a cualquiera de ellas indistintamente. La Administración receptora de la comunicación queda obligada a enviarla al resto de administraciones implicadas a efectos de coordinar su actuación en el ejercicio del derecho de tanteo.

B) Derecho de tanteo y retracto sobre viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria

También se modifica la regulación sobre el derecho de adquisición preferente a favor de la Administración de la Generalitat que prevé el Decreto Ley 1/2015, de 24 de marzo (LA LEY 4632/2015), de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria, en caso de transmisión de viviendas adquiridas en un proceso de ejecución hipotecaria o mediante compensación o pago de deuda con garantía hipotecaria que hayan sino adquiridos después de la entrada en vigor de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda (LA LEY 13598/2007) de Cataluña a favor de la Generalitat. Se refuerza este instrumento jurídico para la ampliación del parque público de viviendas mediante la introducción de las siguientes modificaciones legales:

• a) Se extiende su aplicación a todos los municipios, eliminándose el requisito que preveía el art. 2.1 del DL 1/2015 (LA LEY 4632/2015) de que las viviendas estén situadas en áreas de demanda residencial fuerte y acreditada;
• b) Afecta también a las posteriores transmisiones de la vivienda que se hagan, no solamente a la primera de ellas como sucedía antes;
• c) Se otorga un plazo de tres meses para formalizar la adquisición de las viviendas desde la notificación al titular transmisor de la resolución de ejercicio del derecho de tanteo o retracto; y
• d) Se amplía hasta el año 2027 la vigencia de este instrumento legal.

Conforme a lo dispuesto en el art. 2 del Decreto Ley 1/2015 (LA LEY 4632/2015), este derecho de tanteo y retracto lo puede ejercer la Administración de la Generalidad, directamente o a través de entidades de derecho público con personalidad jurídica propia competentes en materia de vivienda, en beneficio propio, del municipio, de otras entidades vinculadas que dependen de estas, de sociedades mercantiles de capital íntegramente público, o en beneficio de entidades sin ánimo de lucro que formen parte de la Red de viviendas de inserción o que tengan la consideración de promotores sociales de acuerdo con lo establecido en el art. 51.2.b) de la Ley de Vivienda (LA LEY 13598/2007). En el caso de las entidades sin ánimo de lucro, será preciso que manifiesten expresamente la voluntad de adquirir las viviendas provenientes de estos procesos.

C) Derecho legal de tanteo y retracto de suelo reservado al uso de vivienda de protección oficial

Se trata de un nuevo derecho de adquisición preferente a favor de la Administración de la Generalitat y del Ayuntamiento de Barcelona (en caso de bienes situados en dicho municipio) previsto en el nuevo art. 173.1.a) de la Ley de Urbanismo. (LA LEY 16569/2010)

Pueden ser beneficiarios de este derecho el Instituto Catalán del Suelo, los Ayuntamientos, los promotores sociales de vivienda y otros sujetos a que hacen referencia los arts. 51 (LA LEY 13598/2007) y 87.3 de la Ley de Vivienda (LA LEY 13598/2007).

A diferencia del derecho de tanteo y retracto sobre edificios enteros con viviendas arrendadas previsto en el apartado b) del art. 173.1 de la Ley de Urbanismo (LA LEY 16569/2010). Este derecho de adquisición preferente solamente se puede ejercer en suelos de titularidad privada que estén «reservados al uso de vivienda de protección pública por el planeamiento urbanístico», precisando pues de dicha declaración previa para su ejercicio en caso de transmisión.

En cuanto al ejercicio de este nuevo derecho de adquisición preferente se prevé un plazo de dos meses de caducidad para el ejercicio del tanteo y un plazo adicional de tres meses a contar desde la notificación correspondiente a la persona transmisora más para el otorgamiento de la escritura pública a favor del beneficiario del derecho. En cuanto al retracto, se prevé un plazo de tres meses de caducidad a contar desde la inscripción de la compraventa en el Registro de la Propiedad o desde que tenga conocimiento de la enajenación.

Con la previsión de unos dilatados plazos de ejercicio de tanteo y retracto se pretende incentivar que la administración adquiera por esta vía superficie habitable para destinarlo a vivienda de protección oficial.

D) Derecho de adquisición preferente en áreas destinadas al patrimonio público de suelo y vivienda.

Se trata de un nuevo derecho de adquisición preferente a favor de la Generalitat de Cataluña previsto en el nuevo art. 172 de la Ley de Urbanismo (LA LEY 16569/2010)para el cual al igual que sucede con el derecho de tanteo y retracto de suelo reservado al uso de vivienda de protección oficial previsto en el art. 173.1.a) (LA LEY 16569/2010) es necesario que previamente se apruebe un proyecto que delimite, en cualquier clase de suelo, áreas para adquirir bienes y derechos determinados comprendidos en estas con el fin de integrarlos en el patrimonio público de suelo y de vivienda.

Este nuevo instrumento urbanístico para la adquisición por la administración de suelo y vivienda permite que se pueda destinar el mismo a vivienda de protección pública sin necesidad de que el planeamiento urbanístico haya reservado su uso al régimen de protección pública, haciéndolo complementario del derecho de tanteo y retracto de suelo reservado al uso de vivienda de protección oficial anteriormente relacionado.

En caso de concurrencia de varios derechos de adquisición preferente, tienen preferencia los regulados en el art. 173 de la Ley de Urbanismo (LA LEY 16569/2010) (art. 174.5 de la Ley de Urbanismo (LA LEY 16569/2010)).

3. La vivienda vacía como incumplimiento de la función social de la propiedad

Se refuerzan las medidas contra la desocupación permanente de viviendas desarrollando la regulación de esta situación como incumplimiento de la función social de la propiedad (art. 5.2,b) de la Ley 18/2007 (LA LEY 13598/2007)).

En este sentido, se expande enormemente la definición de vivienda vacía del art. 3 de la Ley 18/2007 (LA LEY 13598/2007), estableciendo que no resulta alterada dicha situación anómala, aunque las viviendas se transmitan de una propiedad a otra o estén ocupadas por personas sin título habilitante, hasta el punto que no se considera causa justificada haber iniciado acciones judiciales protectoras de la posesión para su recuperación. Por el contrario, la norma legal sí que establece como causa justificada que la propiedad haya iniciado acciones judiciales de protección de la propiedad. Esta diferenciación que hace la norma legal entre unas acciones judiciales y otras no tiene justificación jurídica alguna, responde a meros criterios de política legislativa de dudosa constitucionalidad en tanto que limitativos del derecho constitucional de propiedad.

Se amplía el concepto, por asimilación, a la situación de los edificios inacabados con destinación final a vivienda, con más del 80% de las obras de construcción ejecutadas, después de que hayan transcurrido más de dos años desde la conclusión del plazo máximo para acabarlos.

Se refuerzan las potestades de reacción administrativa mediante la regulación expresa en el nuevo redactado del art. 41.3.a) de la Ley de Vivienda (LA LEY 13598/2007) de la posibilidad de imponer multas coercitivas ante la situación de desocupación permanente de vivienda, cuya utilización por parte de los ayuntamientos había sido cuestionada jurisdiccionalmente al considerar insuficiente la regulación establecida. En este sentido, se regulan las competencias para declarar la utilización o la situación anómala de las viviendas y para requerir a las personas responsables que adopten las medidas necesarias para corregirlas, así como para ordenar su ejecución forzosa en caso de incumplimiento del requerimiento y, si procede, para sancionarlas.

4. La expropiación temporal del uso y del dominio

Entre los cambios introducidos en el artículo 15 de la Ley 4/2016, de 23 de diciembre (LA LEY 20454/2016), de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial, cabe destacar la ampliación de la facultad de expropiar por causa de interés social, que no sólo abarca la expropiación del uso temporal de las viviendas inscritas en el registro de viviendas vacías o susceptibles de estarlo por un plazo máximo de diez años, sino también de su dominio.

Respecto de esta nueva facultad de expropiación del dominio, la norma legal prevé una reducción del contenido del derecho de propiedad a dicho efectos ante el incumplimiento de la obligación de ocupar legal y efectivamente la vivienda en un 50% de su valor, correspondiendo la diferencia a la administración expropiante de acuerdo con la legislación sobre suelo y rehabilitación urbana, puesto que comporta el incumplimiento del deber de propiedad de las edificaciones de dedicarlas a usos compatibles con la ordenación territorial y urbanística.

Para determinar el precio justo de la expropiación temporal del uso mediante el acuerdo de las partes, deben tener en cuenta los criterios de alquiler social establecidos por el artículo 5.7 de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015). Si no hay acuerdo, el precio justo tiene que ser fijado por el Jurado de Expropiación de Cataluña de acuerdo con su normativa reguladora. En la determinación del precio justo se debe tener en cuenta el coste de la adecuación de la vivienda para conservarla en las condiciones exigibles, de acuerdo con el artículo 30 de la Ley de Vivienda (LA LEY 13598/2007).

Para que proceda la expropiación se deben dar los siguientes presupuestos:

• 1º) Que los inmuebles estén situados en las áreas del territorio que pueden contener ámbitos susceptibles de ser declaradas por el mismo plan o bien por los planes locales de vivienda como ámbitos de demanda residencial fuerte y acreditada conforme a lo dispuesto en el art. 12.5 de la Ley 18/2007 (LA LEY 13598/2007), o en los municipios que el Gobierno de la Generalitat declare por decreto atendiendo a las necesidades de vivienda y al parque de viviendas disponibles. Para determinar estos municipios, se tiene que dar audiencia a las entidades locales afectadas y tener en cuenta la participación del Consejo de Gobiernos Locales o de las organizaciones asociativas de los entes locales más representativos; y
• 2º) Que las viviendas estén inscritas en el registro de viviendas vacías y viviendas ocupadas sin título habilitante, o sean susceptibles de estar inscritas, o pertenezcan a personas jurídicas que las hayan adquirido de un titular de viviendas inscritas en el registro en primera o ulteriores transmisiones, aunque el titular actual sea un fondo de titulización de activos o la adquisición se haya efectuado mediante la transmisión de acciones o participaciones de sociedades mercantiles.
• 3º) Es requisito para iniciar el procedimiento de expropiación requerir previamente a la persona titular de la vivienda afectada para que cumpla con la obligación que sea ocupada legalmente para constituir la residencia de las personas, con la advertencia de que, si no acredita la ocupación en un plazo máximo de un mes, se podrá declarar el incumplimiento de la función social de la vivienda a efectos de iniciar el procedimiento para su expropiación.

Son administraciones expropiantes los municipios y el departamento competente de la Generalitat en materia de vivienda.

Pueden ser beneficiarias de este derecho las entidades de derecho público que gestionen el parque social de viviendas y las entidades privadas sin ánimo de lucro que, de acuerdo con la Ley de Vivienda, gestionen viviendas de inserción o tengan la condición de promotor social de viviendas.

Las administraciones expropiantes o, si procede, las beneficiarias, quedan obligadas a cumplir con la función social de las viviendas adquiridas en el plazo de un mes a partir del momento en que estén en condiciones de uso efectivo y adecuado.

III. CONCLUSIONES

El legislador nos tiene acostumbrados a moverse por impulsos, ante demandas sociales más o menos espontáneas que exigen resultados inmediatos, y con visión cortoplacista. Consecuencia de ello, hay precipitación, falta de reflexión, incontinencia legislativa, traduciéndose todo ello en una normativa técnicamente muy deficiente, confusa, y que genera inseguridad jurídica.

Son muchos los vacíos e interrogantes jurídicos que deberán resolver los tribunales al aplicar esta normativa debiendo recurrir a una interpretación teleológica y sistemática de la misma pues la interpretación gramatical no resulta muy fructífera ni aconsejable dada la falta de rigor y exhaustividad técnica de la misma.

En cuanto al fondo, nótese que algunas de las medidas legales aprobadas por el Gobierno catalán presentan serias dudas de constitucionalidad. Se expande la función social del derecho de propiedad privada hasta deformar nuestra concepción de la posesión y afectar el núcleo esencial del derecho de propiedad, lo cual constituye a mi juicio, una extralimitación en el derecho de propiedad (art. 33 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)).

En materia de distribución competencial también existen riesgos de inconstitucionalidad del texto legal. Si bien, tal y como reza la Exposición de Motivos del Decreto Ley analizado, las medidas legales adoptadas se incardinan en la competencia autonómica sobre derecho de vivienda (art. 148.1.3ª (LA LEY 2500/1978) y art. 137.1 del EAC (LA LEY 7429/2006)), algunas de ellas inciden directamente en el mercado hipotecario, y por consiguiente, afectan a la competencia exclusiva del Estado en materia de bases de la planificación general de la economía (art. 149.1.13ª de la Constitución (LA LEY 2500/1978)), de bases de la ordenación de crédito, banca y seguros (art. 149.1.11ª de la Constitución (LA LEY 2500/1978)) y de la legislación sobre expropiación forzosa (art. 149.º1.18ª de la Constitución (LA LEY 2500/1978)), todo ello conforme a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional (SSTC de 22 de febrero de 2018 (LA LEY 3394/2018), del Pleno de 14 de mayo de 2015 (LA LEY 55191/2015), de 17 de enero de 2019 (LA LEY 3510/2019), del Pleno de 4 de octubre de 2018 (LA LEY 145829/2018)) que ha venido declarando la nulidad de medidas legales similares en otras regulaciones autonómicas similares, si bien cada vez con más votos particulares que son de la tesis de que las competencias exclusivas del Estado de carácter transversal no pueden servir para atribuirle una competencia exclusiva para regular de modo uniforme la materia sobre la que incide la medida de ordenación económica, de manera que quede excluida cualquier posibilidad de regulación autonómica, aunque no se oponga a la normativa estatal ni la menoscabe. En particular, recuérdese que la Sentencia del Tribunal Constitucional del Pleno de 17 de enero de 2019 (LA LEY 3510/2019) anuló la medida de expropiación temporal del uso que preveía el art. 17 de la Ley catalana 4/2016, de 23 de diciembre (LA LEY 20454/2016), de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial.

Más aún si tenemos en cuenta que la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) y la Ley 4/2016 (LA LEY 20454/2016) no llegaron a pasar el filtro de constitucionalidad dado que el Tribunal Constitucional no entró a analizar íntegramente (salvo por lo que respecta al aludido art. 17 que ha sido parcialmente anulado) en el fondo del asunto en los respectivos recursos de inconstitucionalidad nº4752/2017 y nº7822/2019 por los desistimientos parciales formulados respectivamente por el Abogado del Estado.