I. PARTE DESCRIPTIVA
1. Conflicto
El conflicto versa entre una entidad titular de un establecimiento de hostelería (Vessel Track S.L.) y el gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid que clausuró por un periodo de 9 meses el establecimiento por incumplimiento de los horarios de un espectáculo. La aplicación de dicha desmesurada sanción calificada como grave es respaldada por el artículo 39.4 de la Ley 17/1997 (LA LEY 1660/1998) que recoge que será infracción leve «cualquiera otra que constituya incumplimiento de las obligaciones o vulneración de las prohibiciones establecidas en la presente Ley y demás normativa de la Comunidad de Madrid en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas, cuando no proceda su calificación como infracción grave o muy grave». El amplio abanico que tiene la Administración de calificar que es una infracción leve, con la ausencia de recogerlas en la citada ley y de esta manera informar a los posibles infractores, trae de la mano el libre albedrío para imponer sanciones por parte de la Administración a una infracción grave, con el desconocimiento de los sancionados de si son infractores o no, artículo 38.15 de la Ley 17/1997 (LA LEY 1660/1998) establece que será infracción grave «la comisión de más de dos faltas en un año».
2. Itinerario Procesal
La entidad titular del establecimiento de hostelería al ser sancionada por el gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, interpuso recurso de reposición, el cual fue desestimado por silencio.
Contra la desestimación de su recurso de reposición, la entidad sancionada acudió al contencioso interponiendo recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 32 de Madrid (núm. 204-2016) alegando la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora, artículo 25.1 de la CE. (LA LEY 2500/1978)
El recurso fue desestimado íntegramente por sentencia de fecha 25 de abril de 2017. Frente a ello, la entidad sancionada recurrió en apelación ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con el núm. 640-2017, reiterando la vulneración del artículo 25.1 CE. (LA LEY 2500/1978)
El Ministerio Fiscal interesó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, entendiendo que el art. 39.4 de la ley 17/1997 (LA LEY 1660/1998) es una norma sancionadora en blanco. Por ello, el TSJ acordó plantear la cuestión frente al Tribunal Constitucional.
3. Posicionamiento de las Partes (personadas en el procedimiento)
La entidad titular del establecimiento entiende que el citado artículo 39.4 de la Ley 17/1997 (LA LEY 1660/1998) vulnera el principio de legalidad sancionadora del artículo 25.1 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), ya que la remisión genérica para sancionar cualquier incumplimiento no permite conocer el contenido concreto de las conductas prohibidas.
El Gobierno de la Comunidad de Madrid solicitó la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad, argumentando que el artículo 39.4 de la Ley 17/1997 es constitucional al contemplar los elementos esenciales para la determinación de la conducta típica y de las sanciones a imponer. Poniendo de manifiesto, que la citada ley remite al desarrollo reglamentario y las autorizaciones de cada espectáculo o actividad la determinación de los horarios y condiciones.
La Asamblea de la Comunidad de Madrid solicitó la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad argumentando que, el artículo 39.4 de la Ley 17/1997 es constitucional, entendiendo que no está vació de contenido material propio entendiendo que delimita al ámbito de la normativa autonómica en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas.
El Gobierno de la Nación solicita, al igual, la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad, destacando que el artículo 39.1 de la Ley 17/1997 ya contempla como infracción leve «el incumplimiento de los horarios de inicio o final de un espectáculo y de apertura o cierre de los establecimientos públicos». Además, insiste en que el artículo 22 (LA LEY 1660/1998) de la misma ley dispone que «todos los espectáculos y actividades comenzaran a la hora anunciada y duraran el tiempo previsto en los carteles o, en su caso, en la correspondiente autorización, salvo que concurran circunstancias excepcionales que justifiquen la alteración».
A raíz de lo anterior el Tribunal Constitucional entra a analizar la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el TSJ para determinar si el art. 39. 4 de la Ley 17/1997 (LA LEY 1660/1998)vulnera el art. 25.1 de la CE. (LA LEY 2500/1978)
4. Decisión del Tribunal Constitucional
El problema de base que resalta versa en relación con el inciso del art. 39.4 de la Ley 17/1997 (LA LEY 1660/1998) referido a «y demás normativa de la Comunidad de Madrid», ya que el inciso a la «demás normativa» conlleva a vulnerar el principio de legalidad del art. 25.1 de la CE (LA LEY 2500/1978) al permitir que por vía reglamentaria puedan tipificarse infracciones.
Lo establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978) comprende una doble garantía material y formal. La garantía material corresponde a la exigencia de configurar las conductas ilícitas y sanciones correspondientes, por tanto resulta inadmisible las formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición. La garantía formal, la ley debe de contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento solo puede corresponder el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley.
El análisis de la constitucionalidad del precepto cuestionado, en su redacción originaria, establecía que era una infracción leve «cualquiera otra que constituya incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente Ley o vulneración de las prohibiciones en ella contempladas cuando o proceda su calificación como infracción grave o muy grave». Tras la reforma del art. 13.3 de la Ley 10/2009, de 23 de diciembre (LA LEY 23869/2009), el apartado quedó redactado: «cualquiera otra que constituya incumplimiento de las obligaciones o vulneración de las prohibiciones establecidas en la presente Ley ydemás normativa de la Comunidad de Madriden materia de espectáculos públicos y actividades recreativas, cuando no proceda su calificación como infracción grave o muy grave». El TC considera que la vigente redacción constituye una práctica legislativa vedada por el art. 25.1 CE ya que, no solo sanciona como infracción leve las obligaciones y prohibiciones recogidas en la propia Ley 17/1997, sino también las establecidas en la demás normativa de la Comunidad de Madrid en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas.
«La sola delimitación subjetiva y material y la lógica exclusión de las conductas ya catalogadas como infraccionesno permite conocer a los destinatarios de la norma qué otros comportamientos pueden pasar a ser objeto de sanción a través de la regulación reglamentaria y de la integración que posibilita el art. 39.4 de la Ley 17/1997»
En definitiva, el Tribunal Constitucional declara inconstitucional y nulo el inciso «demás normativa de la Comunidad de Madrid», recogido en el art. 39.4 de la Ley 17/1997, (LA LEY 1660/1998) al ser contrario a las exigencias del principio de legalidad que se derivan del art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978) (tanto en su vertiente material como en la formal) al no definir los elementos esenciales que constituye la conducta típica que se encuentra prohibida.
II. PARTE CRÍTICA
1. Análisis de la Sentencia
El art. 25.1 de nuestro Constitución (LA LEY 2500/1978) busca evitar la sanción por infracciones inexistentes. La Sentencia se trata de una resolución detallada en la que fundamenta la inconstitucionalidad de un inciso dentro de un artículo de una ley autonómica.
La Sentencia pone de manifiesto la vulnerabilidad que provoca a los sujetos afectados por la norma, en el presente caso, a entidades hosteleras que realicen espectáculos públicos y actividades recreativas, limitando el desempeño de su actividad mercantil al ser, la propia Administración, quien determine una conducta infractora respaldándose en una remisión que vulnera el principio de legalidad sancionadora.
El Tribunal Constitucional asienta en esta Sentencia (LA LEY 182269/2019)la jurisprudencia que ha dictado el Tribunal en relación al art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978), en donde se recoge, que al establecer las infracciones, la mera acotación de remitir a lo que se refieren los reglamentos no es una descripción legal mínima de las conductas sancionables. La remisión a los reglamentos dificulta el conocimiento de lo prohibido, no quedando salvaguardado el valor de la seguridad jurídica.
En conclusión, el derecho a la legalidad sancionadora reconocido en el art. 25.1 de la CE (LA LEY 2500/1978) debe comprender una doble garantía material y formal, configurando las leyes sancionadoras con precisión para que los ciudadanos puedan conocer de antemano las infracciones y, así, evitarlas; a la vez que deben de contener los elementos esenciales de la conducta antijurídica.
2. ¿Es congruente la declaración de inconstitucionalidad emitida por el Tribunal Constitucional?
La Sentencia da una interpretación del art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978) totalmente congruente de manera que ni con la mera remisión al art. 9 del Decreto 184/1998, de 22 de octubre (LA LEY 6636/1998), en su redacción vigente cuando sucedieron los hechos (1) , que establecía la infracción objeto del litigio, resulta suficiente que los sujetos que puedan verse afectados tengan la información suficiente de las supuesta infracción que pueden cometer.
El hecho de no establecer de manera exhaustiva las infracciones genera que se produzcan mayores irregularidades y se desista en ocasiones a generar espectáculos públicos por miedo a incurrir en una infracción, evitando una posible sanción y, a la vez, reduciendo los espectáculos públicos y actividades recreativas en la Comunidad de Madrid.
Esta Sentencia es un referente de que la Administración debe apoyar los eventos, como por ejemplo, los conciertos, que los limitan las múltiples trabas administrativas junto con los permisos y licencias, haciendo que sea costoso y arriesgado promover dicha tarea para los dueños de bares y locales destinados a eventos musicales.