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La rápida propagación en España del Covid-19 ha obligado al Gobierno a adoptar medidas drásticas y a declarar el estado de alarma para disponer de los poderes necesarios para llevarlas a cabo, con el fin de contener el contagio y evitar un colapso de los servicios sanitarios.

El 12 de marzo, el Gobierno promulgó el Real Decreto-ley 7/2020 (LA LEY 3234/2020), por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-10 (BOE de 13 de marzo). Este Real Decreto-ley, junto a medidas de carácter económico y sanitario, establece unas medidas para la gestión eficiente de las Administraciones públicas, entre las que pueden destacarse la habilitación para que el Gobierno pueda celebrar sesiones y adoptar acuerdos por medios electrónicos y, en el ámbito administrativo, la previsión de que a todos los contratos que celebre Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de Derecho público para hacer frente al COVID-19 les resultará de aplicación la tramitación de emergencia prevista en el art. 120 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017). En estos contratos de emergencia el órgano de contratación no está sometido a la obligación de tramitar expediente de contratación, pudiendo contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos establecidos en la Ley de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017), incluso el de la existencia de crédito suficiente, sin más deber que dar cuenta de los acuerdos adoptados al Consejo de Ministros en un plazo de treinta días.

El día siguiente, 13 de marzo, algunas Comunidades Autónomas tomaron la delantera en la adopción de medidas propias del estado de emergencia sanitaria. Así, el Gobierno vasco decretó el estado de emergencia sanitaria al amparo de la Ley de Gestión de Emergencias (Decreto Legislativo 1/2017 (LA LEY 6642/2017)), y otras Comunidades Autónomas (Madrid, Galicia, Cataluña y Asturias, en particular) adoptaron y publicaron medidas de emergencia sanitaria.

El sábado 14 de marzo, el Gobierno de España declaró el estado de alarma mediante el Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (en lo sucesivo, «Real Decreto» o «Real Decreto de declaración del estado de alarma»). El Real Decreto se publicó y entró en vigor el mismo día 14 de marzo, y fue modificado en algún punto, tres días después, por el Real Decreto 465/2020 (LA LEY 3654/2020).

Además de estos Reales Decretos, dictados como se expondrá a continuación, al amparo del art. 116 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), el Gobierno ha demostrado que va a seguir legislando también mediante la técnica del Real Decreto-ley (prevista por el art. 86 CE (LA LEY 2500/1978)para casos de extraordinaria y urgente necesidad), y ha dictado el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

I. ALCANCE Y SIGNIFICADO CONSTITUCIONAL DEL REAL DECRETO DE DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA

El Real Decreto de declaración del estado de alarma fue dictado por el Consejo de Ministros al amparo del art. 116.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y de la Ley Orgánica 4/1981 (LA LEY 1157/1981), de los estados de alarma, excepción y sitio (en lo sucesivo «Ley Orgánica 4/1981»). Según precisa esta ley, se trata de estados excepcionales que únicamente pueden declararse «cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes». Para el estado de alarma, la Ley Orgánica incluye expresamente, como uno de los supuestos en los que puede declararse, las «crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves». El Preámbulo del Real Decreto alude a la situación de emergencia internacional por pandemia declarada por la OMS el 11 de marzo para justificar la declaración del estado de alarma.

Estas situaciones invisten al Gobierno de la potestad para aprobar, mediante un simple Real Decreto, medidas igualmente excepcionales, que en el caso del estado de alarma son las previstas en el Capítulo II de la Ley Orgánica 4/1981. (LA LEY 1157/1981) El Real Decreto se dicta, como exige el art. 116 CE (LA LEY 2500/1978), por un plazo máximo de quince días (que precisa que son naturales, con lo que su vigencia finaliza el 29 de marzo), tras los cuales podrá, de ser necesario, prorrogarse previa autorización del Congreso de los Diputados. No es necesaria, en cambio, la autorización del Congreso de los Diputados para que el Gobierno dicte, dentro de la vigencia del estado de alarma, «sucesivos decretos que modifiquen o amplíen las medidas establecidas en este», en cuyo caso únicamente «habrá de dar cuenta al Congreso de los Diputados según lo previsto en el artículo octavo. dos de la Ley Orgánica 4/1981 (LA LEY 1157/1981)» (disposición final segunda (LA LEY 3343/2020)).

Sobre el estado de alarma ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional, en el Auto 7/2012 (LA LEY 4893/2012) y la Sentencia 83/2016 (LA LEY 40458/2016), en relación al decretado por el Real Decreto 1673/2010 (LA LEY 24231/2010), por el que se declaró el estado de alarma para la normalización del transporte aéreo ante la huelga de los controladores y con el Real Decreto 1717/2010 (LA LEY 25274/2010) que lo prorrogó.

En estos pronunciamientos, el TC no solo reconoce carácter normativo a la decisión gubernamental por la que se declara el estado de alarma, en cuanto dispone la legalidad aplicable durante su vigencia, sino que afirma que, aunque formalizada mediante decreto del Consejo de Ministros, debe entenderse como una norma «que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley. Y, en consecuencia, queda revestida con un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma» (STC 83/2016 (LA LEY 40458/2016)). El mismo valor le reconoce al decreto por el que se prorroga la alarma que, en caso de producirse, constituye la formalización ad extra de la previa autorización del Congreso de los Diputados

A diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho o libertad fundamental (art. 55.1 CE (LA LEY 2500/1978)sensu contrario), y es por ello que el Preámbulo del Real Decreto (LA LEY 3343/2020)afirma que las medidas que contiene «no suponen la suspensión de ningún derecho fundamental». Pero sí se permite, como ha declarado el Tribunal Constitucional, «la adopción de medidas que puedan suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio» (STC 83/2016 (LA LEY 40458/2016)).

De esta forma, la libertad de circulación de las personas, sin llegar a suspenderse del todo, sí se limita en gran medida, restringiéndose el movimiento de ciudadanos y de vehículos por las vías públicas para la realización únicamente de determinadas actividades (art. 7). Se prevé también la posibilidad de que el Ministerio del Interior cierre a la circulación carreteras o restringa su acceso a determinados vehículos por razones muy amplias («salud pública, seguridad o fluidez del tráfico»).

En cuanto a la libertad ideológica, religiosa y de culto del art. 16 CE (LA LEY 2500/1978), el Real Decreto trata igualmente de no suspender el derecho, pero sí de restringirlo en la medida necesaria: no prohíbe la asistencia a los lugares de culto ni las ceremonias civiles y religiosas, pero las condiciona a que «se garantice a los asistentes la posibilidad de respetar la distancia entre ellos de, al menos, un metro» (art. 11 (LA LEY 3343/2020)).

Junto al derecho a la libre circulación, la libertad que se ve más afectada por el Real Decreto es la de empresa, por la suspensión de apertura al público de los locales y establecimientos minoristas que establece su art. 10; sobre ello se volverá más adelante.

II. EL GOBIERNO DE ESPAÑA COMO AUTORIDAD COMPETENTE

El art. 4 del Real Decreto (LA LEY 3343/2020) declara como autoridad competente a los efectos del estado de alarma al Gobierno, según lo previsto en el art. 7 de la Ley Orgánica 4/1981 (LA LEY 1157/1981). Bajo su dirección, serán autoridades competentes delegadas, en sus respectivas áreas de responsabilidad, la Ministra de Defensa, el Ministro del Interior, el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, y el Ministro de Sanidad (que ejercerá las competencias residuales que no sean competencia de los anteriores).

Estos cuatro Ministerios que se constituyen como autoridades competentes delegadas han ido publicando, en el Boletín Oficial del Estado del domingo 15 de marzo, ordenes e Instrucciones mediante las que se dictan disposiciones y se establecen criterios de aplicación del Real Decreto en los distintos ámbitos. Esta va a ser a partir de ahora la vía por la que vamos a conocer las medidas que se adoptan por los poderes públicos país para hacer frente a la pandemia.

Como órgano de apoyo al Gobierno se activa el Comité de Situación. Este Comité se creó por acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional de 5 de diciembre de 2013, y se regula por la Orden PARA/32/2018 (LA LEY 440/2018), que le asigna la función de «encauzar y coordinar el apoyo requerido por el Gobierno a los instrumentos de gestión de crisis del Sistema de Seguridad Nacional en los estados de alarma y excepción, según lo previsto en la Disposición adicional primera de la Ley de Seguridad Nacional (LA LEY 14800/2015)». Esta Orden atribuye la presidencia habitual del Comité de Situación a la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Histórica. La Vicepresidencia del Comité corresponde a su Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno y Secretario del Consejo de Seguridad Nacional. La composición del Comité pretende integrar a los representantes de los distintos departamentos, organismos y agencias de las Administraciones Públicas estatal, autonómica y local con competencias en materia de gestión de crisis. Como Secretaría y órgano de trabajo permanente del Comité actúa el Departamento de Seguridad Nacional del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.

El Gobierno de España se constituye así como única autoridad competente para la adopción de las medidas que les atribuye el Real Decreto a los efectos del estado de alarma en todo el territorio nacional. Además, se someten a la dirección del Ministro del Interior:

• a) Los integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los Cuerpos de Policía de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales, que recibirán «órdenes directas» de este Ministerio «a los efectos del real decreto, en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza» (art. 5.1 (LA LEY 3343/2020)).

  No se incluyen en los Cuerpos de policía de los que se predica esta dependencia los cuerpos propios de las Comunidades Autónomas (Ertzaina, Mozos de Escuadra, Policía Foral de Navarra y Cuerpo General de la Policía Canaria). El art. 5.3 (LA LEY 3343/2020)hace así una expresa referencia a ellos, aunque lo hace para declarar, de una forma críptica, que «las Comisiones de Seguimiento y Coordinación previstas en las respectivas Juntas de Seguridad establecerán los mecanismos necesarios para asegurar lo dispuesto en los dos apartados anteriores» (que se refieren, respectivamente, a la dependencia del Ministerio del Interior de los Cuerpos de Policía de las comunidades autónomas y de las facultades de los agentes de autoridad durante el estado de alarma).

• b) Los servicios de intervención y asistencia en emergencias de protección civil definidos en el artículo 17 de la Ley 17/2015 (LA LEY 11497/2015), del Sistema Nacional de Protección Civil, que «actuarán bajo la dependencia funcional del Ministro del Interior». Entre los muchos servicios de emergencia que enuncia este precepto se incluyen los órganos competentes de coordinación de emergencias de las Comunidades Autónomas, así como las organizaciones de voluntarios y entidades colaboradoras, cuando sean requeridas.
• c) Los servicios y empresas de seguridad privada incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 5/2014, de Seguridad Privada (LA LEY 5140/2014), a los que el Ministro del Interior podrá «dictar las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones que considere necesarias».

Con excepción de lo hasta ahora expuesto, el art. 6 del Real Decreto (LA LEY 3343/2020) dispone que «cada Administración conservará las competencias que le otorga la legislación vigente en la gestión ordinaria de sus servicios para adoptar las medidas que estime necesarias en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente a los efectos del estado de alarma».

Más adelante, en relación con las medidas dirigidas a reforzar el Sistema Nacional de Salud, el art. 11 (LA LEY 3343/2020) establece que «todas las autoridades civiles sanitarias de las administraciones públicas del territorio nacional, así como los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas del Ministro de Sanidad en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza.». El precepto es, sin embargo, confuso, pues a continuación dispone que «sin perjuicio de lo anterior, las administraciones públicas autonómicas y locales mantendrán la gestión, dentro de su ámbito de competencia, de los correspondientes servicios sanitarios, asegurando en todo momento su adecuado funcionamiento». Parece que la competencia que se reserva el Ministro de Sanidad —y para la que asume la facultad de dar órdenes directas a las autoridades competentes—, es la de asegurar la plena disposición de las autoridades y empleados del ámbito de la salud, y «determinar la mejor distribución en el territorio de todos los medios técnicos y personales, de acuerdo con las necesidades que se pongan de manifiesto en la gestión de esta crisis sanitaria.» Se prevé asimismo que el Ministerio de Sanidad «podrá ejercer las facultades que resulten necesarias a estos efectos respecto de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de titularidad privada.»

III. LOS PODERES EXORBITANTES DE LAS AUTORIDADES COMPETENTES DELEGADAS

Son ciertamente exorbitantes los poderes que se atribuyen a los Ministros designados como autoridades competentes delegadas. El art. 4.3 del Real Decreto (LA LEY 3343/2020) les habilita así para adoptar todas las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas en la esfera específica de su actuación que sean necesarias para garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares, mediante la adopción de cualquiera de las medidas previstas en el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/1981 (LA LEY 1157/1981):

• a) «Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.
• b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.
• c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.
• d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.
• e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo cuarto» (referido a las «situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad»).

Resulta insólito que para la adopción de estas medidas se disponga que «no será precisa la tramitación de procedimiento administrativo alguno», obviándose así incluso la audiencia de los afectados. Lo único que se prevé es que podrán adoptarse de oficio o a solicitud motivada de las autoridades autonómicas y locales competentes y que deberán prestar atención a las personas vulnerables.

Ha de tenerse en cuenta que, en todo caso, según establece el art. 120 de la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954), «cuando por consecuencia de graves razones de orden o seguridad públicos, epidemias, inundaciones u otras calamidades, hubiesen de adoptarse por las autoridades civiles medidas que implicasen destrucción, detrimento efectivo o requisas de bienes o derechos de particulares sin las formalidades que para los diversos tipos de expropiación exige esta Ley, el particular dañado tendrá derecho a indemnización de acuerdo con las normas que se señalan en los preceptos relativos a los daños de la ocupación temporal de inmuebles y al justiprecio de los muebles, debiendo iniciarse el expediente a instancia del perjudicado y de acuerdo con tales normas». En estos casos, al no haberse tramitado el procedimiento de expropiación forzosa, la reclamación de la indemnización deberá encauzarse a través de la vía de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas regulada por las leyes 39/2015 (LA LEY 15010/2015) y 40/2015 (LA LEY 15011/2015).

Se suscita la duda de si, en los demás supuestos en los que se atribuye a las autoridades competentes el ejercicio de competencias relativas al estado de alarma se podrá también obviar la tramitación de un procedimiento administrativo. En nuestra opinión, no podrá prescindirse del procedimiento —aunque se aplique la tramitación de urgencia del art. 33 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015)—, salvo que se trate de medidas subsumibles en las del art. 11 de la Ley Orgánica 4/1981 (LA LEY 1157/1981) en la esfera específica de actuación de cada autoridad competente (como ocurre con, en particular, con las que el artículo 13 prevé que podrá ejercer el Ministro de Sanidad).

Así lo prueba que, cuando en otros preceptos se quiere permitir que se prescinda del procedimiento para la adopción de medidas así se dice expresamente, como lo hace el art. 14.1.a) (LA LEY 3343/2020)en relación a la adopción por el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbano de «los actos, disposiciones y medidas que sean necesarios, en su esfera específica de actuación, para establecer condiciones a los servicios de movilidad, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares». También parece confirmarlo el que se exceptúen de la suspensión de plazos administrativos los procedimientos y resoluciones «referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma» (disposición adicional tercera.4 (LA LEY 3343/2020)).

IV. ANÁLISIS, EN PARTICULAR, DE LAS MEDIDAS DE CONTENCIÓN EN LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL Y COMERCIAL

El Real Decreto únicamente limita el movimiento y las actividades de los particulares en la medida en que lo considera necesario para evitar posibles contagios. Por ello, con carácter general no se suspende el desarrollo de la actividad laboral o profesional, previéndose además expresamente, como uno de los supuestos en los que se permite la circulación por las vías de uso público, el «desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial» [art. 7.1.c) (LA LEY 3343/2020)].

Son muchas, sin embargo, las actividades profesionales o empresariales que se van a ver directa o indirectamente afectadas por el estado de alarma; para subvenir en parte a esta situación, Gobierno ha aprobado, de momento, una batería de medidas mediante el citado Real Decreto- ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

Se ven directamente afectados todos los servicios y actividades para los que el art. 10 del Real Decreto (modificado por el Real Decreto 465/2020) decreta la suspensión de la apertura al público:

• a) a) «los locales y establecimientos minoristas, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, sanitarios, centros o clínicas veterinarias, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, , prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías, lavanderías y el ejercicio profesional de la actividad de peluquería a domicilio.»

  En relación a la actividad comercial, se indica a continuación que la permanencia en los establecimientos comerciales cuya apertura esté permitida deberá ser la estrictamente necesaria para que los consumidores puedan realizar la adquisición de alimentos y productos de primera necesidad, quedando suspendida la posibilidad de consumo de productos en los propios establecimientos. En todo caso, se evitarán aglomeraciones y se controlará que consumidores y empleados mantengan la distancia de seguridad de al menos un metro a fin de evitar posibles contagios.

• b) «los museos, archivos, bibliotecas, monumentos, así como de los locales y establecimientos en los que se desarrollen espectáculos públicos, las actividades deportivas y de ocio indicados en el anexo del presente real decreto.»
• c) «las actividades de hostelería y restauración, pudiendo prestarse exclusivamente servicios de entrega a domicilio».

Esta lista podrá sufrir cambios en cualquier momento, dado que se habilita al Ministerio de Sanidad para «modificar, ampliar o restringir las medidas, lugares, establecimientos y actividades enumeradas en los apartados anteriores, por razones justificadas de salud pública».

Además, en relación a los establecimientos cuya actividad no se ve suspendida, se prevé que la autoridad competente decretará la suspensión de la actividad de cualquier establecimiento que, a su juicio, pueda suponer un riesgo de contagio en las condiciones en que se está desarrollando.

El anexo del Real Decreto contiene una relación de los equipamientos y actividades cuya apertura queda suspendida. Es muy posible que estas previsiones sufran algunos cambios. Existen así algunas excepciones a la suspensión difíciles de explicar y que es previsible que se rectifiquen, como es el caso de las peluquerías, mientras que carece de sentido que, permitiéndose con restricciones el tráfico rodado, los talleres deban permanecer cerrados.

Hay también locales, como los estancos o las tintorerías, para los que, si bien se permite su apertura al público, el art. 7 (LA LEY 3343/2020) no los prevé como lugares que justifiquen la circulación por la vía pública, sin que puedan calificarse fácilmente como venta de productos de «primera necesidad» o como «otra actividad de análoga naturaleza».

Se ven asimismo directamente afectadas por la suspensión de apertura al público las actividades de enseñanza, pues el art. 9 (LA LEY 3343/2020) declara que se suspende «la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza contemplados en el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo (LA LEY 4260/2006), de Educación, incluida la enseñanza universitaria, así como cualesquiera otras actividades educativas o de formación impartidas en otros centros públicos o privados». Durante el período de suspensión se mantendrán las actividades educativas a distancia y «on line» siempre que resulte posible, actividades que muchos centros están desarrollando.

El resultado de estas medidas es que las actividades empresariales «on line» se van a ver muy beneficiadas, pues se comprará por esta vía todo lo que no se pueda adquirir en los establecimientos cerrados y aun lo que se pueda adquirir en ellos, por razones de prevención o de mayor facilidad. En este sentido, debe entenderse que el transporte y entrega de dichos productos por parte de los empleados de la empresa distribuidora quedan amparados por la excepción prevista en el artículo 10 (LA LEY 3343/2020)para el desplazamiento a los lugares de trabajo, en la medida que el lugar de trabajo del transportista es el propio vehículo de reparto. Un especial impulso va a experimentar las ventas de equipos tecnológico y de telecomunicaciones, tanto por las necesidades de teletrabajo y comunicación telemática como porque sus establecimientos de venta no se ven afectados por la suspensión de la apertura al público.

Es previsible que los establecimientos comerciales se adapten, en la medida de lo posible, a la venta «on line», del mismo modo que todos los centros educativos están tratando de impartir enseñanza a distancia. En este sentido, hay que precisar que el Real Decreto impone la suspensión de la venta al público, pero no decreta el cierre temporal del establecimiento. El pequeño comercio tiene más difícil llevar a cabo esta adaptación, pero puede acudir a la venta a domicilio, que tampoco parece afectada por la suspensión de apertura el público.

V. RÉGIMEN SANCIONADOR

El art. 20 del Real Decreto (LA LEY 3343/2020) establece que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, reproduciendo así lo que dice el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981 (LA LEY 1157/1981). Ha de acudirse, por tanto, a la legislación sectorial aplicable en cada caso para determinar el reproche punitivo de los incumplimientos. Entre estas leyes sectoriales que pueden aplicarse para determinar el reproche punitivo, cabe destacar la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana (LA LEY 4997/2015), la Ley 17/2015 (LA LEY 11497/2015), del Sistema Nacional de Protección Civil, y la Ley 33/2011 (LA LEY 18750/2011), de Salud Pública. Las conductas más graves podrán ser constitutivas de delitos, como ocurriría en el caso de resistencia violenta a la autoridad, sus agentes y funcionarios públicos (arts. 550 (LA LEY 3996/1995) y 551 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)).

VI. SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS Y PLAZOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

En sus disposiciones adicionales segunda (LA LEY 3343/2020)y tercera (LA LEY 3343/2020), el Real Decreto de declaración del estado de alarma (modificado por el Real Decreto 465/2020 (LA LEY 3654/2020))regula, respectivamente, la suspensión de plazos procesales, con las excepciones que enuncia, y la suspensión de plazos administrativos.

En su número 1, la disposición adicional segunda declara que «se suspenden los términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del Sector Público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente Real Decreto o, en su caso, sus prorrogas.»

Quedan asimismo suspendidos durante la vigencia del estado de alarma, por preverlo así con carácter general la disposición adicional cuarta, «los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos».

La suspensión de términos y la interrupción de plazos administrativos se aplicará a todo el Sector Publico definido en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015), esto es:

• a) La Administración General del Estado.
• b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
• c) Las Entidades que integran la Administración Local.
• d) El sector público institucional tal como es definido por el art. 2.2 (LA LEY 15010/2015) de esta ley.

Esta suspensión supone, con carácter general, la paralización de todos los procedimientos, pues afecta tanto a las actuaciones de los administrados como a las de la Administración, e incide en el dictado tanto de todo tipo de actos administrativos, ya sean favorables o restrictivos de derechos.

Se prevén, no obstante, algunas excepciones a la suspensión de los términos y plazos administrativos que pasamos a exponer.

En primer lugar, la suspensión no se aplicará a:

- «los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social»;

- «los plazos tributarios, los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.»

En segundo lugar, desde la entrada en vigor del Real Decreto de declaración del estado de alarma, «las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios».

Y, en tercer lugar, las entidades del sector público podrán acordar, motivadamente, «la práctica de medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo».

Es posible, por consiguiente, que los interesados soliciten que prosiga un procedimiento que les resulte favorable, pero no se reconoce el derecho a su tramitación, previéndose que el órgano competente la «podrá acordar, mediante resolución motivada». Entendemos, por otro lado, que desde el momento en que se trate de un procedimiento triangular, en el que existan otros interesados que no manifiesten su conformidad a la no suspensión de los plazos, ésta no podrá acordarse.

Importa señalar, por último, que en materia de suspensión o, en su caso, de prórroga de la ejecución de contratos del sector público, hay que estar a lo dispuesto, con carácter específico, por el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020 (LA LEY 3655/2020), de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. Las licitaciones públicas se ven, en cambio, afectadas por la suspensión general de los procedimientos administrativos. Ello no supone que no se vayan a celebrar contratos públicos durante el estado de alarma, pero éstos se llevarán a cabo, como se ha expuesto, según las previsiones contenidas en el citado Decreto-ley 7/2020 (LA LEY 3234/2020).

VII. MEDIOS DE IMPUGNACIÓN DEL REAL DECRETO Y DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN SU APLICACIÓN

Por lo que respecta al Real Decreto de declaración del estado de alarma y, en su caso, el Real Decreto de prórroga, el Tribunal Constitucional ha declarado que, dado que poseen rango de ley, a pesar de revestir la forma de decreto, «solo cabe impugnarlos, de acuerdo con el modelo de jurisdicción de nuestro ordenamiento jurídico, ante este Tribunal Constitucional a través de los procesos constitucionales previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LA LEY 2383/1979), que tienen por objeto el control de constitucionalidad de las leyes, disposiciones y actos con fuerza o valor de ley» (STC 83/2016 (LA LEY 40458/2016)).

En cuanto a los actos y disposiciones dictados en su aplicación, la Sentencia reconoce dos formas de control:

• a) «el control jurisdiccional por los Tribunales ordinarios de los actos y disposiciones que se dicten en su aplicación durante la vigencia del estado de alarma», y
• b) «la posibilidad de que las personas afectadas interpongan recurso de amparo constitucional, previo agotamiento de la vía judicial ordinaria, contra los actos y disposiciones dictados en aplicación de aquellos Reales Decretos cuando los estimen lesivos de derechos fundamentales o libertades públicas susceptibles de protección a través de este proceso constitucional, facultad que le confiere el art. 55.2 LOTC (LA LEY 2383/1979).».

Este control jurisdiccional tendrá que realizarse cuando pierda vigencia el Real Decreto o, en su caso, sus prórrogas, pues en el orden jurisdiccional a la suspensión e todos los plazos procesales del orden contencioso-administrativo con solo dos excepciones (el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales previsto en los arts. 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) y a la tramitación de las autorizaciones judiciales del art. 8.6), se le suma la suspensión de actuaciones que no sean de urgencia, suspensiones que resultan del acuerdo del Consejo General del Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y la Fiscalía de 13 de marzo (que será completado por las Salas de Gobierno de los distintos Tribunales); en cuanto a los funcionarios que dependen del Ministerio, ha sido suspendida por la Resolución del Secretario de Estado de Justicia sobre servicios esenciales en la Administración de Justicia de 14 de marzo.