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I. La posición de la Unión Europea en el contexto de la crisis sanitaria

En términos generales, al comienzo de la pandemia, cuando era mayor la incertidumbre sobre la situación sanitaria y el rumbo de los Estados, la Unión Europea parecía diluida. Los Estados miembros comenzaron a tomar decisiones de gestión, como es consustancial a la soberanía de cada Estado. Sin embargo, hubiera sido deseable una respuesta coordinada ab initio, en la medida en que los contagios se extendían por todos los países europeos.

Conviene recordar que la OMS declaró la emergencia de salud pública de importancia internacional el 30 de enero de 2020. El 3 de febrero publicó el Plan Estratégico de Preparación y Respuesta de la comunidad internacional. El 11 de marzo calificó la situación sanitaria como pandemia. Y, el 13 de marzo, Europa se convirtió en su centro. No fue hasta el 26 de marzo de 2020 cuando el Consejo hizo pública la manifestación de proteger a los ciudadanos europeos, superar la crisis y preservar los valores europeos y su modo de vida.

Es justo reconocer que, prima facie, no cabía una forma supranacional de gestión, toda vez que la Unión Europea no tiene competencias exclusivas en materia de salud pública, sino meramente compartidas con los Estados miembros dentro de los límites previstos en Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957). Dentro de tales límites, la competencia de la UE lo es simplemente de apoyo, coordinación o compleción de la acción de los Estados miembros en materia de protección y mejora de la salud humana. En este sentido, su acción debe respetar las responsabilidades de los Estados miembros en cuanto a su política de salud, así como la organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica (artículo 168.7 TFUE (LA LEY 6/1957)), lo que deja en manos de estos la estrategia a seguir para la contención y tratamiento frente al SARS-CoV-2.

Sin embargo, no podía —rectius: debía— permanecer como mera espectadora ante una pandemia que asolaba su territorio. La UE reaccionó para evitar la ruptura del proyecto europeo y, en estos momentos, está representando un papel imprescindible para afrontar la crisis económica derivada de la sanitaria. Nacida con un basamento económico y con la firme voluntad de ahuyentar el fantasma de guerras intestinas, estira ahora sus atribuciones competenciales para coordinar la respuesta sanitaria y económica.

Por un lado, está preparando un programa de financiación para 2021-2027 —EU4Health programme—, con el objeto de construir sistemas de salud resilientes en la UE, con una inversión de 9,4 billones de euros. Por otro lado, la Comisión Europea está coordinando una respuesta común a la pandemia, que quiere culminar garantizando el suministro y prestando apoyo al desarrollo de una vacuna. Para lograrlo ha previsto una financiación que procederá en gran parte de los 2 700 millones de euros del Instrumento de Prestación de Asistencia Urgente.

Finalmente, ha establecido una hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención. Del elenco de medidas que ha establecido pueden relacionarse, inter alia, las siguientes:

• 1.- La coordinación con los Estados miembros para compartir información y evaluar las necesidades a escala de la UE.
• 2.- El cierre de fronteras exteriores a los viajes no esenciales.
• 3.- El suministro de equipos médicos. A través de la reserva rescEU de equipos médicos, como respiradores y mascarillas protectoras. Este mecanismo de protección civil tiene como objetivo fortalecer la protección de los ciudadanos y la gestión de los riesgos emergentes.
• 4.- La promoción de la investigación para el desarrollo de una vacuna frente al SARS-CoV-2.
• 5.- La colaboración activa para la repatriación de ciudadanos europeos a sus Estados miembros de origen.
• 6.- El apoyo a la economía mediante la flexibilización de las normas presupuestarias de la UE para ayudar a las autoridades a prestar apoyo a los sistemas sanitarios y a las empresas, así como un paquete de ayuda por valor de 540 000 millones de euros.
• 7.- La reelaboración de su presupuesto para el período 2021-2027, para recuperarse del impacto social y económico derivado de la pandemia. Está acompañado de un fondo de recuperación para garantizar una inversión en crecimiento y apoyar a los ciudadanos, empresas y economías en los próximos años. La propuesta del plan de recuperación comprende un presupuesto a largo plazo de la UE revisado de 1,1 billones de euros para 2021-2027 y un refuerzo temporal de 750 000 millones de euros.

El objetivo de solidaridad entre los pueblos de Europa referido en el Preámbulo del Tratado de la Unión Europea (LA LEY 109/1994) y las declaraciones expresas en sus artículos 2 y 3 no han podido tener mejor prueba que la atención médica recibida por pacientes franceses e italianos en Alemania o el envío de mascarillas protectoras FFP2 a España, Italia y Croacia.

Como escribió Robert Schumann, «los europeos se salvarán en la medida en que sean conscientes de su solidaridad frente a un mismo peligro».

II. Las formas jurídicas para la gestión de la crisis sanitaria en Estados miembros de la Unión Europea

Sin perjuicio de la acción a nivel de UE, cada Estado miembro ha diseñado el sistema para afrontar las consecuencias de la pandemia por la Covid-19 sobre la administración de Justicia.

Sobre esta regulación, y como advertencia, desde el Consejo de Europa se ha hecho un llamamiento al respeto de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos en el marco de la crisis sanitaria. Entre otras recomendaciones, incide en el hecho de que la legislación aprobada durante la crisis sanitaria debería contener una «sunset clause», esto es, la fijación de límites temporales a la vigencia de la norma dada para atender la crisis. Cualquier extensión de su vigor debe pasar por el procedimiento legislativo ordinario ante el Parlamento. La comunicación parece muy oportuna, después de que el 16 de enero de 2020 el Parlamento Europeo dijera en una resolución (2020/2513(RSP)) que el Estado de Derecho en Polonia y Hungría se había deteriorado.

En España, el 14 de marzo de 2020 se declaró por Real Decreto-Ley el estado de alarma. Otros países, dentro de la panoplia de instrumentos legales disponibles, optaron por formas más o menos similares, como pone de relieve el informe del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo de junio de 2020 (PE 649.408).

A) Alemania

A pesar de tener una regulación constitucional sobre el estado de alarma, Alemania optó por utilizar fundamentalmente la Ley de protección de las infecciones de 20 de julio de 2000, cuyo objeto es prevenir enfermedades transmisibles en humanos, reconocer infecciones en una etapa temprana y prevenir su propagación.

El control del proceso de contención sanitaria se llevó a cabo por los Länder. Sin embargo, también se han dictado algunas normas federales, como la Ley para mitigar las consecuencias de la pandemia de la COVID-19 en el Derecho civil, concursal y penal de 27 de marzo de 2020; la Ley de protección de la población en caso de epidemia de alcance nacional de 27 de marzo de 2020; el Reglamento para facilitar el trabajo a jornada reducida de 25 de marzo de 2020; o la Ley por la que se establece un Fondo de estabilización económica de 27 de marzo de 2020.

Se implantaron así medidas como la suspensión de la obligación de presentar una solicitud de insolvencia hasta el día 30 septiembre de 2020. También el establecimiento de moratorias para los consumidores, con derecho a retener hasta el 30 de junio de 2020 el pago correspondiente a un contrato de consumo de prestación continuada —como los contratos de arrendamiento—, siempre que se haya celebrado antes del 8 de marzo de 2020, si no pudiera satisfacer la prestación sin poner en peligro su subsistencia razonable o la de las personas a su cargo. O en los préstamos, los intereses o los pagos de capital que venzan entre el 1 de abril y el 30 de junio de 2020, que se aplazarán durante un período de tres meses a partir de la fecha de vencimiento si el consumidor sufre una pérdida de ingresos debido a las circunstancias excepcionales causadas por la propagación de la pandemia.

B) Francia

El Parlamento francés aprobó el 23 de marzo de 2020 la Ley de medidas urgentes para hacer frente a la epidemia de la COVID-19, creando así un Código de salud pública. Una de sus principales características es la obligación de just ificar debidamente cualquiera de las medidas que se adopten.

La normativa aprobada como consecuencia de esta declaración incluía diversas ordenanzas, como la de 25 de marzo de 2020 para adaptar las normas del procedimiento penal a la ley de medidas urgentes, que implicaba, entre otras cuestiones que los plazos de prescripción de la acción pública y el plazo de prescripción de la pena se suspendieran a partir del 12 de marzo de 2020 hasta un mes después del cese del estado de emergencia sanitaria.

Se contemplan en la misma norma medidas organizativas respecto de la composición de los órganos jurisdiccionales y se generaliza el uso de la telecomunicación audiovisual, salvo en juicios criminales. Otras medidas relevantes permiten la entrevista con el abogado de una persona en detención policial por medios electrónicos de comunicación, incluido el teléfono, en condiciones que garanticen la confidencialidad.

C) Italia

En Italia, donde no existe provisión constitucional de un estado de alarma o de emergencia, se ha utilizado la técnica del decreto-ley gubernamental para crear la normativa aplicable, sobre la base del Código de protección civil de 2 de enero de 2018, ya que el mantenimiento de la seguridad pública es competencia gubernamental. Así, el 31 de enero de 2020, por resolución del Consejo de Ministros, se declaró el estado de emergencia por riesgo sanitario. Para atender la fuerte presión sanitaria, en Decreto-Ley de 17 de marzo de 2020 se aprobó una financiación complementaria para incentivos al personal del Servicio Nacional de Salud.

Fue por Decreto-ley n.^o 28 de 30 de abril de 2020 por el que se adoptaron medidas urgentes para el funcionamiento de los sistemas de interceptación de conversaciones y comunicaciones, otras medidas urgentes en el ámbito del derecho penitenciario, así como disposiciones complementarias y de coordinación en el ámbito de la justicia civil, administrativa y contable y medidas urgentes para la introducción del sistema de alerta COVID-19.

Y por Decreto-Ley n.^o 11 de 8 de marzo de 2020 se adoptaron medidas extraordinarias y urgentes para contrarrestar la emergencia epidemiológica y contener los efectos negativos en el desempeño de la actividad judicial. Del mismo se puede destacar: (i) la suspensión de las audiencias de procedimientos civiles y penales pendientes en todas las oficinas judiciales; (ii) celebración de audiencias públicas sin el concurso de personas distintas de los defensores y las partes mediante conexiones remotas; (iii) la posibilidad de celebración a puerta cerrada de todas las audiencias penales públicas o individuales y de las audiencias civiles públicas; (iv) el aplazamiento de las audiencias después del 31 de mayo de 2020 en asuntos civiles y penales, con la excepción de asuntos urgentes (menores, detenciones, …). Y la adopción de medidas similares en la justicia administrativa y contable.

III. Las medidas adoptadas para la administración de Justicia en los procedimientos civiles en un contexto de crisis sanitaria

Las medidas relativas a la administración de Justicia adoptadas por los Estados miembros de la Unión Europea (UE, en adelante) ante la crisis sanitaria de la COVID-19 han sido similares.

Sin perjuicio de que en la mayoría de Estados miembros (Austria, Bulgaria, Croacia, República Checa, Estonia, Finlandia, Francia, Italia, Lituania, Holanda, Suecia, etc.) se han potenciado las herramientas digitales para hacer frente a la paralización de la actividad judicial, según la información proporcionada por los puntos de contacto de la Red Judicial Europea, las medidas concretas adoptadas en algunos Estados de la UE —por proximidad o por presentar algún dato de particular interés— son:

A) Alemania

En Alemania, no se adoptaron medidas sobre los límites temporales. Por otra parte, la competencia sobre los juzgados y tribunales es de cada uno de los 16 Länder y los jueces alemanes son independientes de las directrices estatales.

En general, se mantuvo la actividad judicial, aunque en un ritmo más reducido, y se limitó el acceso a las sedes judiciales. Han sido los jueces y tribunales quienes han decidido las medidas a adoptar en cada caso individual, preservando la independencia judicial, pues a estos corresponde decidir si realizan vistas y, en tal caso, en qué condiciones. Inicialmente, las vistas se limitaron a casos urgentes o excepcionales. En otro caso, podía continuarse los procedimientos por escrito o, en su caso, posponer la vista oral. A partir de finales de mayo, se han reanudado las vistas civiles, incluso en asuntos no urgentes, en las condiciones indicadas por el juez o tribunal. Algunas vistas o juicios han tenido que posponerse hasta otoño o incluso cancelarse sin fecha fija todavía.

Se ha potenciado el uso de correo electrónico para comunicarse con las partes y se ha impulsado el uso de las videoconferencias. No obstante, estas últimas solo son posibles en una extensión limitada bajo la ley procesal y únicamente en la jurisdicción civil. Aún así, en algún caso no han podido celebrarse porque los juzgados no están equipados con sistemas de videoconferencia.

B) Austria

Por Ley de 22 de marzo de 2020 se suspendieron los términos y plazos procesales hasta el 30 de abril de 2020. Esta suspensión no afectó a materias que revistieran carácter urgente, como los internamientos psiquiátricos, inminente peligro para la seguridad o libertad. Entre las medidas de contención se cerraron algunos juzgados, redirigiendo los casos urgentes a los que se fijó la continuación de su actividad. Y en los procesos de ejecución, se acordó la posibilidad de suspensión de las subastas si el deudor atravesara dificultades económicas derivadas de la COVID-19, así como la posible suspensión de los lanzamientos, a instancia de parte, si el deudor pudiera quedar sin hogar.

C) Bélgica

En la jurisdicción civil, con el objeto de evitar la paralización absoluta de la actividad judicial, se acordó que los juicios y vistas señalados entre el 10 de abril y el 17 de junio se podrían resolver por escrito sin vista, cuando todas las partes hayan enviado sus conclusiones escritas, salvo que alguna de las partes se opusiera. En este último caso, el juicio quedaría suspendido y pospuesto. Para los asuntos urgentes, se han implantado medidas de videoconferencia

Suspendidos los plazos y términos procesales, en la jurisdicción civil, aquellos que expirasen entre el 8 de abril y el 17 de mayo y que pudiera producir alguna pérdida de derechos u otro daño análogo, se extenderán hasta un mes después de la expiración del periodo de crisis.

D) Dinamarca

No se establecieron medidas sobre los procedimientos, pero los juzgados y tribunales daneses han iniciado motu proprio un procedimiento de urgencia sobre asuntos «críticos», lo que permite posponer aquellos que no lo sean. En general, son los propios juzgados —constituidos en Comité de Crisis— los que organizan el trabajo tomando en consideración las circunstancias concurrentes. Se ha potenciado el teletrabajo, tanto de los jueces como de los funcionarios. Y se utilizan sistemas de videoconferencia para celebrar vistas civiles.

E) Estonia

Se declaró el estado de emergencia desde el 12 de marzo hasta el 17 de mayo. Dado que no se decretó ninguna medida sobre los términos procesales, los jueces han mantenido un poder discrecional para establecer términos más largos en el futuro o extender los ya existentes.

Se han credo salas virtuales para la celebración de videoconferencias, para poder celebrar vistas orales con las partes. Sin perjuicio de lo anterior, en la medida de lo posible, los casos se están sustanciando de forma escrita y a través del expediente digital, y los documentos se presentan por correo electrónico o por el sistema digital de gestión. No obstante, aunque los casos urgentes (menores, internamientos, etc.) también se tratan de resolver por medios electrónicos, en caso de no ser posible, los juzgados deciden caso por caso si la vista o el procedimiento debe ser presencial. En los casos no calificados de urgentes, aunque se permite el uso de medios de comunicación electrónica, con carácter general se ha recomendado optar por la posposición de los juicios. Las subastas quedaron suspendidas durante el periodo de cuarentena.

Actualmente se está reiniciando la actividad judicial, por lo que se han establecido pautas de prevención para acudir a los juzgados, como el uso de mascarillas, el respeto a la distancia de seguridad y la limpieza constante de superficies. Los jueces deciden el número de personas que pueden entrar en sala y mantienen un tiempo suficiente entre señalamientos para airear y limpiar la sala de juicios.

F) Francia

Los juzgados franceses limitaron su actividad entre el 12 de marzo y hasta un mes después del fin del estado de emergencia. Pero durante este tiempo, las partes podrán alcanzar acuerdos o ejercitar acciones dentro de las limitaciones organizativas. Los juzgados han mantenido las vistas en los asuntos urgentes, en particular aquellas que afectan a menores. Además, las medidas de protección sobre menores que expiraban durante el estado de emergencia fueron automáticamente extendidas, salvo que una decisión judicial hubiese acordado lo contrario.

Se priorizan los casos urgentes y se han pospuesto las vistas no urgentes. Se están utilizando las comunicaciones electrónicas con las partes. La actividad judicial se reanudó desde el 11 de mayo en todos los asuntos y en aquellos casos en que un juzgado no pudiese actuar, se ha previsto la posibilidad de que otro juzgado pueda conocer de los asuntos urgentes.

En el aspecto organizativo, los presidentes de los juzgados han tenido la facultad de regular el flujo de personas en las sedes judiciales, así como los jueces la posibilidad de restringir el acceso a la sala de vistas a un número determinado de personas, para asegurar el mantenimiento de la distancia de seguridad.

También se han utilizado medios audiovisuales o electrónicos para celebrar las vistas orales en lugar de audiencias con presencialidad, con la condición de asegurar la identidad de las partes, la calidad de la transmisión y la confidencialidad de las comunicaciones entre las partes y sus abogados. Aunque en la práctica la falta de medios técnicos ha impedido desarrollar las medicas tecnológicas. Por esta razón, los jueces han decidido qué procedimientos tendrán lugar sin audiencia, de lo que se da traslado a las partes, que si no manifiestan oposición supondrá que las audiencias serán reemplazadas por un procedimiento exclusivamente escrito. Si alguna parte se opone, la vista se pospondría a una fecha posterior al fin del estado de urgencia sanitaria.

G) Grecia

Los procedimientos judiciales fueron sido suspendidos hasta el 15 de mayo de 2020, salvo asuntos urgentes. De esta manera, la actividad se limitó solo a las acciones necesarias para atender tales asuntos. Se ha potenciado la utilización de medios tecnológicos, a través de los que los jueces han mantenido su actividad mediante teletrabajo y se han empleado videoconferencias para los casos en que ha sido necesario.

H) Italia

La suspensión de los procesos judiciales se adoptó desde el 9 de marzo hasta, tras varias prórrogas, el 11 de mayo de 2020, con la excepción de asuntos específicos, como casos de protección de menores, obligaciones alimenticias, procedimientos electorales o asuntos que puedan suponer un grave perjuicio para las partes.

La mayoría de las vistas civiles han sido pospuestas, excepto los casos urgentes, para después de 31 de julio de 2020. En estos últimos casos, se ha utilizado el sistema de videoconferencia para llevar a cabo vistas o juicios civiles que requerían únicamente la presencia de abogados o de las partes, o de auxiliares de los jueces, dentro del respeto al principio de contradicción.

Los juzgados y tribunales han adoptado medidas de autoorganización en cuanto la restricción de acceso a edificios y cualesquiera otras para evitar la reunión de personas en las oficinas y respetar las medidas de seguridad sanitaria.

I) Portugal

Declaró el estado de emergencia entre el 19 de marzo y el 17 de abril de 2020. Las medidas más drásticas quedaron disminuidas con la posterior declaración de estado de calamidad para el periodo de 18 de abril a 17 de mayo de 2020. En ambos, los procesos judiciales no urgentes vieron suspendidos sus términos, así como la ejecución de hipotecas que terminan con el lanzamiento del ejecutado.

En los juzgados se adoptaron planes de contingencia y se utilizaron salas virtuales en todas las instancias para permitir el mantenimiento de vistas o juicios telemáticos, sin perjuicio de que los juicios o vistas de casos no urgentes han sido con carácter general suspendidos. También se han utilizado otras medidas electrónicas, como para la firma de resoluciones. Se estableció también acceso remoto al sistema de gestión procesal para permitir el teletrabajo. Las comunicaciones con las partes se realizaron preferentemente por correo electrónico. No obstante, los asuntos urgentes, como en materia de protección de menores o aquellos en que pudiera ocasionarse un daño irreparable a las partes, se han podido llevar a cabo también de forma presencial en salas preparadas con protección y material de desinfección, así como con limitación de aforo.

El Consejo General de la Magistratura de Portugal ha aprobado diversas resoluciones para asegurar la estabilidad de los recursos humanos en los juzgados y para prepararse para la carga de trabajo que se espera como consecuencia de la pandemia.

IV. Conclusión

Los sistemas judiciales de los Estados miembros de la UE están afrontando un reto de grandes dimensiones. Las medidas más comunes han sido el uso de videoconferencias y la suspensión de las actuaciones judiciales. Si estas últimas producirán un inevitable retraso en la resolución de los casos, a los que se unirá un aumento de litigiosidad derivado de las consecuencias económicas de la crisis, el uso de los medios telemáticos y la expansión del uso de las videoconferencias serán un medio indispensable para afrontar la crisis y preservar el acceso efectivo de los ciudadanos a la justicia.

La digitalización y la virtualización, como dos etapas dentro del desarrollo tecnológico, han demostrado su utilidad, de modo que si no se implementan por los distintos países, la UE podría promover y coordinar su implantación a nivel europeo. Su potenciación a dicha escala supondría un enorme avance a nivel interno y en la cooperación judicial internacional.

La experiencia resultante de la implantación de las medidas en cada Estado ayudará a mejorar los sistemas judiciales europeos, y los preparará para afrontar los nuevos retos que puedan surgir.

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— SCHUMAN, R.: «Por Europa», Editorial Encuentro, Madrid, 2006, p. 100.