La Sentencia de 28 de mayo de 2020 (rec. de casación n.o 5751/2017 (LA LEY 48387/2020), ponente Sr. Navarro Sanchis), sienta una novedosa e importante doctrina sobre la ejecutividad de los actos administrativos.
La Sentencia se pronuncia sobre la interpretación del artículo 38 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) (LA LEY 15010/2015), en virtud del cual «los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley», en relación con otros preceptos sobre la ejecutividad y el silencio administrativo de la Ley General Tributaria (LA LEY 1914/2003), de la propia LPAC (LA LEY 15010/2015) y de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LA LEY 2689/1998)
(1) , y declara:
«1) La Administración, cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, potestativo u obligatorio, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa, como es su deber, pues el silencio administrativo no es sino una mera ficción de acto a efectos de abrir frente a esa omisión las vías impugnatorias pertinentes en cada caso.
2) Además, no puede descartarse a priori la posibilidad de que, examinado tal recurso, que conlleva per se una pretensión de anulación del acto, fuera atendible lo que él se pide. De esa suerte, la Administración no puede ser premiada o favorecida cuando no contesta tempestivamente las reclamaciones o recursos, toda vez que la ejecutividad no es un valor absoluto, y uno de sus elementos de relativización es la existencia de acciones impugnatorias de las que la Administración no puede desentenderse».
Como puede apreciarse, se trata de una doctrina que bien puede calificarse de revolucionaria, pues hace extensiva a la ejecución de todo tipo de actos la regla, hasta ahora prevista por la LPAC (LA LEY 15010/2015) únicamente para las resoluciones sancionadoras, de que los actos administrativos no son ejecutivos hasta que no ganen firmeza en vía administrativa, esto es, hasta que no quepa ningún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición [art. 90.3 (LA LEY 15010/2015) y 98.1.c) LPAC (LA LEY 15010/2015)].
La Sentencia del Tribunal Supremo desestima el recurso de casación interpuesto por la Administración contra una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia que estimó el recurso formulado contra una providencia de apremio. La providencia se dictó cuando aún estaba pendiente de resolución el recurso de reposición interpuesto contra una liquidación tributaria pero ya había transcurrido el plazo para su resolución, por lo que la Administración consideró que se había producido el acto desestimatorio presunto que le habilitaba para iniciar la vía de apremio.
Pues bien, a juicio de la Sentencia recurrida «ningún sentido tiene dictar una providencia de apremio antes de haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto». Frente a ello, la Administración recurrente en casación reivindicaba el principio de ejecutividad del acto administrativo de liquidación, que no se no se ve interrumpida a su juicio por la mera interposición del recurso de reposición, máxime cuando el contribuyente no pidió en él la suspensión (y ni siquiera formuló oposición al recurso de casación interpuesto).
Para la Sentencia del Tribunal Supremo, sin embargo, esta circunstancia tiene menos relevancia que el hecho de que la providencia de apremio se dictara «una vez agotado el plazo de resolución del recuro de reposición y, por ende, habiendo ya nacido el acto presunto» (2) .
La Sentencia precisa que este acto presunto negativo es una ficción jurídica que tiene la virtualidad de permitir al afectado la posibilidad de impugnarlo, pero, precisamente por su naturaleza ficticia, adolece de los siguientes defectos: «está inmotivado; y no está notificado debidamente —porque no existe—», además de que «puede ser desplazado por un acto posterior expreso que irrumpa en la relación impugnatoria ya trabada para variar la argumentación, o incluso para estimarlo en parte o inadmitirlo».
Por todo ello, el Tribunal Supremo considera que aceptar que pueda dictarse una providencia de apremio en un momento en que aún se entiende intacto para la Administración el deber de resolver expresamente, sería dar carta de naturaleza a dos «prácticas viciadas de la Administración» contrarias a los principios de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3) y servicio con objetividad de los intereses generales (art. 103 CE (LA LEY 2500/1978)), como son:
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a) Que el silencio administrativo «sería como una opción administrativa legítima, que podría contestar o no según le plazca»;
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b) La concepción del recurso de reposición como una «institución inútil, que no sirve para replantearse la ilicitud del acto, sino para retrasar aún más, el acceso de los conflictos jurídicos, aquí los tributarios, a la tutela judicial».
La Sentencia hace una severísima crítica de tal proceder, afirmando, entre otras cosas, que «el mismo esfuerzo o despliegue de medios que se necesita para que la Administración dicte la providencia de apremio podría dedicarse a la tarea no tan ímproba ni irrealizable de resolver en tiempo y forma, o aun intempestivamente, el recurso de reposición, evitando así la persistente y recusable práctica del silencio negativo como alternativa u opción legítima al deber de resolver».
Si bien el objeto del recurso era, en el caso concreto, una liquidación tributaria que se pretendía hacer efectiva mediante providencia de apremio, su doctrina parece extensible a la ejecución de cualquier acto administrativo que haya sido recurrido en reposición, según resulta de los términos en los que se pronuncia la Sentencia (que, conforme a su Fundamento Jurídico 3º sienta «doctrina de carácter general» sobre el principio de ejecutividad y sus límites, así como sobre el régimen del silencio administrativo), y de los preceptos de la LPAC (LA LEY 15010/2015) y de la LJCA (LA LEY 2689/1998) que son objeto de exégesis. Asimismo, la misma interpretación ha de entenderse aplicable al caso de que la impugnación pendiente de resolver por la Administración sea un recurso de alzada, con mayor razón aún pues en este caso su interposición es obligatoria para poder acudir a los Tribunales (así lo dice, además, la propia Sentencia: «cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, potestativo u obligatorio»)
Hasta ahora, la doctrina propugnaba la introducción del carácter suspensivo de la ejecución de la interposición del recurso de alzada
Hasta ahora, la doctrina propugnaba la introducción del carácter suspensivo de la ejecución de la interposición del recurso de alzada —precisamente como contrapartida de su carácter preceptivo—, pero ni en sus mejores sueños podía imaginar que el Tribunal Supremo iba a reconocer la suspensión de los actos de ejecución incluso cuando se trate de un recurso de reposición y aunque el recurrente, como en este caso, ni siquiera haya solicitado la medida cautelar.
No puede dejar de señalarse que en esta Sentencia el Tribunal Supremo entiende de modo muy amplio su potestad para dictar la correcta interpretación de las leyes, conforme a la relevancia que ha adquirido el «ius constitutionis» en la nueva regulación jurídica del nuevo recurso de casación, hasta el punto de que en la doctrina alguna voz autorizada mantiene que esta Sentencia podría haberse extralimitado, al llevar a cabo una auténtica «creación doctrinal» (3) . En todo caso, la doctrina que sienta este pronunciamiento supone, a nuestro juicio, un avance importante para que la Administración cumpla con el deber jurídico que le impone el art. 21 de la LPCA de «dictar resolución expresa» en todas las solicitudes, reclamaciones o recursos. Como dice la Sentencia, esta «no es una invitación de la ley a la cortesía de los órganos administrativos, sino un estricto y riguroso deber legal que obliga a todos los poderes públicos, por exigencia constitucional (arts. 9.1 (LA LEY 2500/1978); 9.3 (LA LEY 2500/1978); 103.1 (LA LEY 2500/1978) y 106 CE (LA LEY 2500/1978)), cuya inobservancia arrastra también el quebrantamiento del principio de buena administración».
Interesa señalar incidentalmente que este último principio, reconocido por la normativa europea (art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (LA LEY 12415/2007)), se está convirtiendo, como ha puesto de relieve la doctrina (4) , en el «nuevo paradigma del Derecho en el siglo XIX», con una proyección general en nuestro Derecho (no obstante lo dispuesto en el art. 51 de dicha Carta), porque «resulta difícil establecer y explicar un distinto nivel de enjuiciamiento, según se aplique o no el Derecho de la Unión Europea por los operadores en el ámbito interno (STS de 20 de noviembre de 2015, rec. 1203/2014 (LA LEY 190983/2015)).
Lo que hace en esta Sentencia el Tribunal Supremo es apretar aún más las tuercas a la Administración para que resuelva los recursos de forma expresa, siguiendo otras previsiones que ya se han ido introduciendo a tal fin en las leyes de procedimiento, tales como: el carácter positivo del silencio en caso de recursos de alzada interpuestos contra una resolución desestimada por silencio (art. 24.1 LPAC (LA LEY 15010/2015)); la inexistencia de plazo para recurrir en vía administrativa cuando el acto no sea expreso (art. 122) —que se aplica también en vía contencioso-administrativa conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional—; y, como precedente más directo, la suspensión automática del acto recurrido si la Administración no resuelve expresamente sobre la suspensión en el plazo de un mes (art. 117.3). Conforme a la doctrina sentada por esta Sentencia, ni siquiera es necesario ya solicitar la medida cautelar para que la ejecución del acto recurrido quede automáticamente suspendida en tanto en cuanto la Administración no resuelva expresamente sobre el fondo.
Esta nueva interpretación de los citados artículos de la LPAC (LA LEY 15010/2015) (y de sus concordantes) parece exigir ahora que el legislador, como ya hizo en ocasiones anteriores, se acompase a los avances jurisprudenciales y revise la redacción a aquellos preceptos, en particular el art. 117.1, que resultan de difícil armonización con esta doctrina. Por lo demás, no podemos sino aplaudir este pequeño pero importante avance contra la indefensión que supone para el administrado ver sus peticiones o recursos desestimados mediante la «patología» del silencio negativo (el calificativo es de la Sentencia).