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I. Regulación originaria

Los VMP se hallaban primigeniamente regulados, por medio de la Instrucción 16-V/14, de la Dirección General de Tráfico (2) , normativa que, de modo muy parco, establecía las normas básicas de la incipiente movilidad urbana en España.

Pronto se apreciaron las carencias de la regulación, de ahí que el pasado 4 de diciembre de 2019 la Dirección General de Tráfico publicase, primero en nota de prensa y finalmente en la página web (3) la Instrucción 2019/S-149 TV-108, de 3 de diciembre de 2019. Divulgación un tanto sorpresiva, que dio lugar a la necesidad de efectuar un comentario de urgencia a la misma (4) , a la vista de la ya conocida proliferación de vehículos de movilidad personal en las ciudades españolas y su estabilización definitiva como medio de transporte alternativo a los transportes colectivos, por la situación generada por la pandemia de la Covid-19.

Instrucción que nacía con una vocación de transitoriedad, ya que conforme se hacía constar en el apartado 1.2, uno de sus objetivos era «adelantar la definición de VMP prevista en la próxima modificación el Reglamento General de Vehículos (LA LEY 340/1999) y resto de vehículos ligeros incluidos en el ámbito del Reglamento (UE) n^o168/2013 (LA LEY 2704/2013) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2013, relativo a la homologación de los vehículos de dos o tres ruedas y los cuatriciclos, y a la vigilancia del mercado de dichos vehículos (…)»; lo que hacía sugerir que por mor de la Disposición final segunda del Reglamento general de vehículos (LA LEY 340/1999) (LA LEY 340/1999) se procedería a incluir en el Anexo II —Definiciones y categorías de vehículos— a los VMP.

Finalmente, en un tiempo relativamente prudente, se ha dado a conocer, nuevamente primero a través de numerosas notas de prensa y finalmente con su publicación en el BOE (5) , el Real Decreto 970/2020, de 10 de noviembre (LA LEY 21373/2020), por el que se modifican el Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre (LA LEY 1951/2003) y el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre (LA LEY 340/1999), en materia de medidas urbanas de tráfico, con entrada en vigor el 2 de enero de 2021, excepto para los nuevos límites —a la baja— de velocidad en vías urbanas y travesías que, comprendidos en el artículo 50 del Reglamento General de Circulación (LA LEY 1951/2003) —en adelante RGC—, para los que se dispone una vacatio legis de seis meses a partir de su publicación en el BOE, así como para la obligación de disponer el certificado de circulación e identificación del VMP, que lo será a partir de los 24 meses de la publicación en el BOE del manual de características de los vehículos de movilidad personal.

II. El Real Decreto 970/2020, de 10 de noviembre. Su «Exposición de motivos»

El RD se inicia con una suerte de Exposición de motivos —aunque no aparece rotulada en ese sentido— en la que, ya en las primeras líneas, se justifica el cambio normativo en que «(…) las ciudades españolas vienen demandando cambios en la normativa general de circulación urbana, que les permitan desarrollar adecuadamente nuevos modelos de ciudad (…).

Consideramos que tal aseveración no es del todo cierta, sino que, más bien, ha acontecido a la inversa: ciudades como Albacete, Madrid, Barcelona o Valencia (6) se han lanzado, de pleno, a reglamentar el uso de los VMP en sus calles. Se da la circunstancia que, con tanta casuista local, en Barcelona por ejemplo no es posible circular con el patinete por la calzada, pero en Madrid sí que se permite, bajo ciertos condicionantes, como que estén equipados con timbre, sistemas de frenado, luces y elementos reflectantes homologados. Un marco normativo general, por ende, resultaba ya más que necesario, al objeto de compaginar la seguridad jurídica en el uso de VMP con el respeto a la autonomía reglamentaria local y así debería haber sido explicitado por el legislador como idea latente de la nueva reglamentación. Cuestión distinta es si realmente se ha colmado esa expectativa de todos los usuarios de los VMP.

El segundo de los propósitos, sin embargo, aparece claramente explicitado en la que hemos denominado «Exposición de motivos»: «La rápida proliferación de los vehículos de movilidad personal, así como el riesgo de su comercialización indiscriminada, exige la aplicación de las normas de circulación de la misma forma que para el resto de vehículos, así como la categorización técnica de los mismos en el Reglamento General de Vehículos (LA LEY 340/1999), para diferenciarlos claramente de los ciclos de motor, ciclomotores y motocicletas, y de este modo evitar disfunciones derivadas del desconocimiento de las características técnicas del vehículo utilizado. Se propone, a través de la modificación del Reglamento General de Vehículos (LA LEY 340/1999) (en adelante RGC), un marco normativo ágil y flexible, mediante un manual de características técnicas, que permita dar cabida a los vehículos de movilidad personal y que garantice la seguridad vial, y la convivencia ordenada y respetuosa con los peatones y los distintos modos de transporte».

Ciertamente, los VMP están incrementándose en nuestro paisaje urbano. Diversos estudios (7) apuntan manifiestamente a un cambio en la movilidad urbana, en lo que se ha dado en llamar la era post-Covid., caracterizada por un descenso en el uso de transportes públicos de hasta casi un 33% (8) y un paralelo aumento del uso del vehículo privado (9) , que ha venido acompañado por una potenciación de los VMP. Estos no solo se perciben como vehículos ecológicamente sostenibles y más económicos que los vehículos a motor tradicionales, sino que además, al ser de uso estrictamente individual, fomentan la sensación de seguridad frente al transporte público (10) y contribuyen a la pacificación de zonas de alta densidad de tráfico rodado.

No obstante, sorprende lo que el legislador da en llamar «riesgo de su comercialización indiscriminada», aseveración que parece puramente gratuita, dado que bien podría afirmarse lo mismo, pero respecto, por ejemplo, de vehículos de alta gama altamente contaminantes y que sin duda abre la puerta a críticas que, desde diversos sectores (11) , se han vertido hacia una nueva regulación que aparenta visos de permanencia y que, como examinaremos, es intrínsecamente restrictiva de los VMP por encima, por ejemplo, de las bicicletas con asistencia al pedaleo.

Por otra parte y continuando con el análisis del mismo párrafo, la normativa aplicable al resto de vehículos a motor y ciclomotor ya venía reservándose a los VMP, incluso con mayor rigor, si bien es cierto que, como hemos apuntado antes, la multiplicación de normativa local daba lugar a situaciones de incertidumbre jurídica en el uso, como relatábamos, de un patinete, entre Madrid o Barcelona.

Si que compartimos la necesidad de su categorización técnica en el RGC, por las mencionadas razones de seguridad jurídica. Un marco normativo general, que permita conocer a los Agentes encargados de la movilidad urbana, si el vehículo en cuestión es un VMP u otra clase de artefacto, nos parece un avance positivo. La falsificación de sus características técnicas o de su documentación, como apunta VARGAS CABRERA (12) puede constituir un delito previsto y penado en el artículo 392 del CP (LA LEY 3996/1995); a ello añadimos que supone un incremento de riesgo intolerable, no solo para el usuario del VMP, sino también para el resto de personas que comparten espacio viario con el mismo.

III. Modificaciones efectuadas al RGC

Una de las primeras innovaciones operadas por el RD 970/2020 (LA LEY 21373/2020) afecta a los vehículos que están autorizados para circular en autovías y autopistas. El artículo 38 del RGC (LA LEY 340/1999), que está dedicado a tal materia, pasa a tener un apartado 4º con la siguiente dicción literal «Se prohíbe circular por travesías, vías interurbanas y autopistas y autovías que transcurren dentro de poblado con vehículos de movilidad personal. Asimismo, queda prohibida la circulación de estos vehículos en túneles urbanos».

La reforma implantada es totalmente restrictiva en relación a otros vehículos, que también podemos considerar ecológicamente sostenibles y de auxilio a la movilidad personal, como son las bicicletas. De este modo, conforme al artículo 38.1 párrafo segundo del RGC, los conductores de bicicletas mayores de 14 años podrán circular por los arcenes de las autovías, salvo que por razones justificadas de seguridad vial se prohíba mediante la señalización correspondiente.

Es decir, un menor de edad —mayor de 14 años pero menor de 18—, puede circular con su bicicleta, salvo que esté prohibido, por el arcén de una, sin duda, peligrosa autovía en cuanto a la densidad de tráfico soportado; pero un usuario de un VPM no puede circular con el mismo por una travesía, que recordemos que tiene en el RDL 6/2015 (LA LEY 16529/2015) y en el RDL 339/1990 (LA LEY 752/1990) la consideración de vía interurbana, pero el artículo 50 del RGC (LA LEY 340/1999) sigue considerándolas vías urbanas. Lógicamente, ello ha dado lugar a que arrecien las críticas (13) ante lo que, a todas luces, se ve como una incongruencia en el pretendido intento de potenciar formas de movilidad ecológicamente sostenibles.

Por tanto, puede darse la paradójica situación de que, conforme al nuevo apartado 4 del artículo 38 del RGC, los vehículos de tracción animal, ciclomotores y vehículos para personas con movilidad reducida, puedan por circular travesías, vías interurbanas y autopistas y autovías que transcurren dentro de poblado e incluso por túneles urbanos, pero tal situación se encuentre vedada para los VMP.

IV. Modificación del Reglamento General de Vehículos

El RD 970/2020 (LA LEY 21373/2020) efectúa también una modificación al Reglamento General de Vehículos (LA LEY 340/1999), aprobado por RD2822/1998, de 23 de diciembre (LA LEY 340/1999), concretamente en su artículo 3, que es el dedicado a ofrecer definiciones auténticas o conceptos básicos, a los efectos del RGV.

De esta manera, se introduce el apartado k), con la siguiente redacción: «Certificado para la circulación. Documento expedido por un tercero competente designado por el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico en el que se acredita que el vehículo sometido a ensayo cumple con los requisitos técnicos de aplicación conforme a la normativa técnica nacional e internacional. Los vehículos de movilidad personal deberán obtener dicho certificado y la solicitud del mismo será realizada por los fabricantes, importadores o sus representantes respectivos en España».

El certificado, se deduce, es un documento que ha de portar el usuario del VMP cuando circula a bordo del mismo, cuya obligación de obtención corresponde, precisamente, a ese mismo usuario, que deberá solicitarlo a fabricantes, importadores o representantes de uno u otro en España. No tendrá validez el certificado emitido por cualquier tercero, sino sólo por aquél que haya sido designado, entendemos con competencia certificadora, por el organismo autónomo de la Jefatura central de tráfico.

En cuanto al «Manual de características de los vehículos de movilidad personal», según el nuevo apartado k) del artículo 3 del Reglamento general de vehículos (LA LEY 340/1999), consiste en un «documento elaborado por el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico y aprobado mediante resolución de su titular, en el que se establecerá los requisitos técnicos que los vehículos de movilidad personal deben cumplir para su puesta en circulación, la clasificación de los mismos, los procesos de ensayo para su certificación y los mecanismos que se emplearán para su fácil identificación. El manual se publicará en el Boletín Oficial del Estado y en la página web de la Dirección General de Tráfico (www.dgt.es). El manual será actualizado cuando se modifiquen los criterios reglamentarios en materia de vehículos, tanto de carácter nacional como de la Unión Europea, o cuando la aparición de nuevas formas de movilidad lo requiera.».

El nuevo concepto que se implanta es el de «manual de características de los vehículos de movilidad personal». Se trataría de un documento, que pensamos que sería tipo catálogo o compendio, de exclusiva elaboración por la Jefatura central de tráfico, cuyo contenido mínimo sería la clasificación de los VMP, los requisitos técnicos para su circulación, procesos que se considerarían como de ensayo válido para su certificación y finalmente, el medio o medios que se establecerían para lograr una fácil identificación.

La ambigua definición del contenido del futuro manual ha hecho redoblarse las críticas entre los diversos sectores de usuarios de VMP. La elaboración unilateral por parte de Jefatura central de tráfico —organismo que de autónomo tiene bien poco, ya que depende de la Administración general del Estado—, suscita recelos, al no darse la posibilidad de participar en su elaboración a otras entidades, si bien al menos parece entreverse la necesidad de proceder a su mejora y actualización, a la par del surgimiento de nuevas formas de movilidad urbana. De dicho manual, por otra parte, dependerá la obtención del necesario certificado (14) de características técnicas del VMP, que permitirá su circulación.

Otra de las modificaciones operadas en el RGV es la creación ex novo del artículo 22 bis (LA LEY 340/1999), dentro del Capítulo II del Título III, dedicado a ciclos, vehículos de tracción animal y tranvías. Dispone el nuevo artículo 22 bis, rotulado «vehículos de movilidad personal» que «Los vehículos de movilidad personal quedan exceptuados de obtener la autorización administrativa a la que hace referencia el apartado 1 del artículo 1. Los vehículos de movilidad personal requerirán para poder circular el certificado de circulación que garantice el cumplimiento de los requisitos técnicos exigibles por la normativa nacional e internacional recogidos en su manual de características, así como su identificación. El manual de características de los vehículos de movilidad personal se aprobará por Resolución del Director General de Tráfico».

Del estudio del artículo se extrae una primera conclusión y es que los VMP no son vehículos que requieran de autorización administrativa —la famosa inspección técnica de vehículos— para circular. Sin embargo, sí que van a precisar de un certificado, del que surgen dudas de si deberá ser expedido por el fabricante (15) o por el importador (16) , en el que se haga referencia a las características técnicas del VMP. Dichas particularidades deberán tener encaje, a su vez, en la normativa internacional y nacional sobre la materia, recogida además en «su manual de de características». El tenor literal del nuevo artículo 22 bis (LA LEY 340/1999) 2 no puede resultar más desafortunado. Parece entenderse que el VMP ha de poseer, ab initio antes de circular —nada se dice sobre los numerosísimos VMP que ya están en circulación— un certificado, no se sabe por quién elaborado, donde se reflejen sus características técnicas, que lo hagan compatible con normativa nacional e internacional, normas que a su vez se encontrarán reflejadas en «su» manual de características, que tampoco parece que sea propio suyo, dado que «el manual», en general y conforme al artículo 22 bis 3, se aprobará por Resolución del Director General de Tráfico.

Mención aparte merece la obligación de «identificación» del VMP. No se instituye, en modo alguno, cómo ha de procederse a esa identificación, para que permita la circulación del vehículo de movilidad personal conforme a la legislación vigente. Se abren, por tanto, un abanico de posibilidades de determinación del VMP, como podría ser, el troquelado de un número de serie, la circulación con una matrícula específica, el estampado de un código QR, una simple chapa o pegatina etc. Las posibilidades son infinitas y el legislador no se ha decantado por ninguna, en muestra de la improvisación de la normativa que nos ocupa.

No obstante, las obligaciones mencionadas quedan en suspenso, en cuanto a su entrada en vigor, al señalar la Disposición transitoria única que «La obligación de disponer de certificado para la circulación y su identificación, conforme a lo establecido en el Manual de características de los vehículos de movilidad personal, será de aplicación a los veinticuatro meses de la publicación del manual de características de los vehículos de movilidad personal en el "Boletín Oficial del Estado"».

Continuando con las modificaciones introducidas en Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre (LA LEY 340/1999), nos parece acertado que por fin se encuadre en el Anexo II, relativo a definiciones y categorías de los vehículos y dentro de la enunciación de vehículos a motor, la de los VMP, ya que así se acaba con las disensiones que habían existido en cuanto a su catalogación como «vehículos», «vehículos a motor» o incluso «ciclos». De esta manera, el vehículo a motor pasa a ser definido como «Vehículo provisto de motor para su propulsión. Se excluyen de esta definición los ciclomotores, los tranvías, los vehículos para personas de movilidad reducida, bicicletas de pedales con pedaleo asistido y los vehículos de movilidad personal».

V. La nueva definición de vehículo de movilidad personal

Por último y dado que en el Anexo II pasa a mencionarse expresamente, dentro de la definición de vehículo a motor, al VMP, se hacía precisa la delimitación del mismo, que pasa a ser la siguiente: «Vehículo de movilidad personal: Vehículo de una o más ruedas dotado de una única plaza y propulsado exclusivamente por motores eléctricos que pueden proporcionar al vehículo una velocidad máxima por diseño comprendida entre 6 y 25 km/h. Sólo pueden estar equipados con un asiento o sillín si están dotados de sistema de autoequilibrado. Se excluyen de esta definición los Vehículos sin sistema de autoequilibrado y con sillín, los vehículos concebidos para competición, los vehículos para personas con movilidad reducida y los vehículos con una tensión de trabajo mayor a 100 VCC o 240 VAC, así como aquellos incluidos dentro del ámbito del Reglamento (UE) n.^o 168/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (LA LEY 2704/2013), de 15 de enero de 2013».

La delimitación se realiza desde la caracterización positiva y negativa del VMP. En el primero de los aspectos, el vehículo puede estar dotado de una o más ruedas, lo que da cabida a toda la gama de VMP que actualmente están circulando por las ciudades españolas. En el plano negativo, solo puede tener una única plaza, por lo tanto, un único usuario; el sistema de propulsión ha de ser exclusivamente eléctrico, con una velocidad punta de 25 km/h —aunque ello no quiere decir que técnicamente, el VMP no pueda circular a paso humano o sea a 5 km/h— y aunque podrán tener sillín o asiento, ello sólo será con la concurrencia del requisito adicional del sistema de autoequilibrado. Dicha circunstancia obedece a que los VMP, si tienen sillín o asiento, pero no el referido dispositivo, pueden ser inestables e incluso pueden ser confundidos con ciclomotores (17) .

De ahí que no se consideren VMP los vehículos con sillín pero sin sistema de equilibrado —encajan más bien en los ciclomotores, como decíamos—, así como otros que tampoco creemos que hayan surgido dudas en cuanto a su consideración o no como VMP, como los vehículos de competición o para personas con movilidad reducida o las bicicletas con asistencia a la pedalada.

La anterior definición se comprendía en la Instrucción 2019/S-149 TV-108, de 3 de diciembre de 2019, como «vehículo de una o más ruedas dotado de una única plaza y propulsado exclusivamente por motores eléctricos que pueden proporcionar al vehículo una velocidad máxima por diseño comprendida entre los 6 y los 25 km/h». La delimitación es sustancialmente la misma, la diferencia es que en el RD 970/2020 (LA LEY 21373/2020) se ha preferido hacer constar, junto a la definición de VMP, todo lo que no encaja en el VMP aunque puede parecerse a éste.

El RD 970/2020 (LA LEY 21373/2020) deja la puerta abierta al registro de los VMP, al delimitar en su Disposición adicional única que «Las entidades locales podrán comunicar al Registro de Vehículos del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, los vehículos de movilidad personal y bicicletas de pedales con pedaleo asistido registrados en sus municipios, de acuerdo con lo que determine el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico». El registro se presenta como potestativo para las entidades locales, si bien consideramos que es posible que se generalice, ya que sería la única forma de controlar que los VMP que circulan por el espacio urbano en cuestión, lo hacen con el certificado reglamentario en vigor y siendo perfectamente identificables.

VI. Conclusiones

El interés del legislador español en los vehículos de movilidad personal, debemos calificarlo como de creciente, a la vista de la ampliación en su reglamentación que hemos podido observar, desde el dictado de la primigenia Instrucción 16-V/14, pasando por la Instrucción transitoria 2019/S-149 TV-108, para llegar finalmente al RD 970/2020, de 10 de noviembre (LA LEY 21373/2020).

Sin embargo, esta es la primera vez que su regulación alcanza un cierto rango normativo, al pasar a mencionarse expresamente en el Reglamento general de circulación (LA LEY 1951/2003) y en el Reglamento general de vehículos (LA LEY 340/1999). Quizás habría sido una buena oportunidad para, dado que el contenido de las disposiciones de igual o inferior rango, no quedan derogadas por el RD, en cuanto no se opongan a lo establecido en el mismo, introducir los comportamientos sancionables a bordo de los VMP en una norma de mayor rango que no sea una Instrucción.

La incardinación de la definición de VMP en Reglamento general de vehículos (LA LEY 340/1999) nos parece acertada, dado que, si el vehículo de movilidad personal es, como su propio nombre indica, un vehículo, no un mero juguete o instrumento de recreo, es lógico que se comprenda dentro del catálogo de artefactos que circulan por las vías urbanas.

Sin embargo, hay más sombras que luces en el RD 970/200. El «manual de características técnicas de los vehículos de movilidad personal» va a ser elaborado por un organismo no tan autónomo como se pretende, con lo que quizás no se cuente con la voz de expertos en la materia. De su contenido o forma de elaboración el legislador tanto aparenta estar tan seguro y buena muestra de ello es que se auto concede un plazo sine die para su confección y posteriormente, 24 meses hasta que entre en vigor, a contar desde su futurible publicación en el BOE. Tampoco ha quedado establecido de forma clara si todos los fabricantes e importadores serán capacitados como autoridades certificadoras del VMP; si el certificado deberá portarlo el usuario o el VMP o si el certificado será exigible a futuro o también a todos los VMP que ya están circulando por las ciudades españolas.

En suma, se ha vuelto a desaprovechar una nueva oportunidad, de dotar a los VMP de una regulación integral y homogénea, a nivel estatal, procediéndose tan solo a colocar un par de «parches» en el RGC y en el RGV. El legislador, a vueltas con los VMP, no termina de dar una respuesta satisfactoria, a una forma de movilidad urbana, alternativa y sostenible, que ha venido para quedarse, en tiempos en que el uso individual de las formas de movilidad proyecta sin duda una imagen de seguridad, frente a formas colectivas de transporte que se perciben, en ocasiones, como proclives a la transmisión de la Covid-19.