Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia 1717/2020, 14 Dic. Rec. 7929/2019 (LA LEY 180020/2020)
El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado por la Administración competente resolución expresa sobre la solicitud de una licencia de obra, amparada en un Plan General de Ordenación Municipal vigente al transcurso de dicho plazo pero que es anulado poco después por sentencia judicial firme, legitima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo, siempre que la licencia fuera conforme con dicho planeamiento posteriormente anulado.
Esta es la doctrina que sienta el Supremo, a la que añade que la declaración de nulidad de un plan general de ordenación municipal no comunica sus efectos a los actos dictados en su aplicación que sean anteriores a que la anulación de dicha norma general produzca efectos generales y hayan ganado firmeza, también en los casos en los que estos actos se hayan producido por silencio positivo.
En el caso, la declaración de nulidad del PGOM 2003, a cuyo amparo se solicitó la licencia, fue declarada por Sentencia 9 de marzo de 2011, y se debían respetar los actos firmes anteriores amparados en el planeamiento anulado. El acto administrativo firme anterior existía por haberse producido por silencio positivo la estimación de la licencia antes de la declaración de nulidad de la norma que la amparaba. La posterior declaración de nulidad del plan y sus efectos ex tunc tendría como límite los actos firmes anteriores, también los producidos por silencio positivo, ya que, en otro caso, no se respetaría su consideración "a todos los efectos" como "acto administrativo finalizador del procedimiento".
Mucha ha sido la doctrina dictada en relación al alcance del el art. 73 LJCA (LA LEY 2689/1998), sobre la necesidad de respetar los actos firmes como límite a los efectos ex tunc propios de la nulidad de pleno derecho, y en particular, en lo relativo a la nulidad de las licencias urbanísticas derivada de la nulidad del planeamiento del que dimanan.
Aplicando esta premisa, entiende el Supremo que tanto la Sala territorial, en la sentencia ahora recurrida, como el Juzgado en la instancia, han invertido el orden de efectos en cuanto al alcance de la nulidad del plan.
Deberían haber indagado si el silencio administrativo positivo se produjo antes de la anulación y si era conforme al planeamiento entonces vigente; han obviado la configuración del silencio positivo como un verdadero acto administrativo cuya efectiva producción (o no) antes de la anulación del plan era determinante de los efectos de ésta.
El art. 73 LJCA (LA LEY 2689/1998) impone como límite a los efectos ex tunc característicos de la nulidad absoluta de los planes urbanísticos, el respeto a las situaciones anteriores consolidadas por su firmeza, como serían los actos administrativos firmes anteriores a la declaración de nulidad que hubieran aplicado la norma declarada nula.
Por ello, para poder concluir si la licencia de obra se había adquirido por silencio positivo antes de la anulación del planeamiento conforme al cual había sido solicitada, era necesario examinar de un lado, si antes de que la anulación alcanzara efectos generales, había transcurrido el plazo máximo para resolver; y solo una vez constatado este extremo, si los proyectos presentados para la obtención de la licencia eran o no conformes con el planeamiento entonces vigente ya que todavía no se habría producido su anulación. Sólo después, una vez constatado o descartado que la licencia se hubiera adquirido por silencio positivo, analizar los efectos que tendría la anulación posterior del PGOM de 2003.
La estimación del recurso por el Supremo, con aplicación de la doctrina que sienta, obliga a la devolución de los autos para que se resuelva atendiendo a la fecha en la que debe entenderse presentada la documentación por el solicitante de la licencia, como día inicial del plazo para resolver, poder determinar el ajuste de la licencia a las determinaciones del planeamiento.