I. Presentación
El pasado día 16 de enero de 2021 la prensa económica daba cuenta de que el Ministerio de Economía del Gobierno de España anunciaba que se invertirán 60.000 millones de euros hasta el año 2023, de los que el 33% ira destinado a inversiones en digitalización y otro 33% para la «transición verde». En ese mismo anuncio se destacaba también que la UE condiciona estas ayudas a una serie de reformas fiscales, laborales, de las pensiones, etc. y a una afectación de las inversiones a proyectos específicos de innovación y no a gastos corrientes del Estado. Ello se debe a que esa partida inicial de fondos procederá de Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 («Next Generaton EU») establecido por el Reglamento (UE) 2020/2094 (LA LEY 25597/2020) y dotado con 750 miles de millones de euros para el conjunto de la Unión Europea, de los que 140 miles de millones de euros corresponderán a España durante el sexenio que comienza.
Nos parece, por lo tanto, que resulta urgente y esencial, realizar un primer análisis de la regulación del «megaplan» de inversión que cambiará la faz de la UE y de España en el sexenio que acabamos de inaugurar mediante el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea y su incorporación en España mediante el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia diseñado en el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre (LA LEY 26471/2020). Y este es el propósito de este artículo sintético (1) .
II. Descripción general del plan de inversión de 750 miles de millones de euros en la unión europea y de 140 miles de millones de euros en España. La «pirámide de las copas de champan»
1. Las tres características esenciales del proyecto de inversión
El mes de diciembre pasado se publicaron —en el DOUE y en el BOE— un conjunto de disposiciones que han diseñado un plan de inversión que cambiará Europa y España en un futuro cercano. La notable complejidad de dicho plan de inversión nos recomienda acudir a la metáfora de las «pirámide de las copas de champan» para explicar —de la forma más clara posible— cómo se generarán los 750 miles de millones de euros en la Unión Europea y como llegarán de ellos 140 miles de millones de euros a España.
Para logar tales objetivos, se diseña una estructura financiera con tres características esenciales:
- a) Cuantitativa, por la dimensión del Proyecto que implicará inversiones en una cuantía jamás vista hasta el momento de 750 miles de millones de euros en la Unión Europea y de 140 miles de millones de euros a España. Así, podemos calificarlo de «megaplan de inversión».
- b) Temporal, porque está diseñada a medio y largo plazo, por su inicio inmediato (2021) y por su término sexenal (2027) (2) .
- c) Causal, porque tiene como fin apoyar la recuperación de la UE y prevenir los rebrotes en la UE —y, por lo tanto, en España— tras la crisis de la COVID-19 (3) .
2. Las dos dimensiones sucesivas del proyecto de inversión: la metáfora de la «pirámide de las copas de champan»
Recurriendo a la anunciada metáfora de la «pirámide de las copas de champan» para explicar —de la forma más clara de que somos capaces— la forma en que se generarán los 750 miles de millones de euros en la Unión Europea y como llegarán de ellos 140 miles de millones de euros a España; debemos comenzar con la descripción general de la parte superior.
A) Dimensión europea
Esta parte superior —a nivel de la UE— de la pirámide esta ocupada por los instrumentos regulatorios creados en la UE y publicados en el DOUE del pasado día 22 de diciembre de 2020 que se ordenan, a su vez, en dos alturas:
- a) El vértice de la pirámide esta ocupado por el Marco Financiero Plurianual (MFP) para el período 2021-2027, establecido por el Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093 del Consejo de 17 de diciembre de 2020 (LA LEY 25596/2020).
- b) Dependiendo del MFP se establece el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 («Next Generaton EU») establecido por el Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 (LA LEY 25597/2020).
- c) Y los dos instrumentos anteriores se regularán mediante los principios contenidos en el Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera, así como sobre nuevos recursos propios, en particular una hoja de ruta para la introducción de nuevos recursos propios de 16 de diciembre de 2020.
B) Dimensión española
Este Instrumento de Recuperación de la Unión Europea distribuirá sus 750 miles de millones de euros de dotación entre los Estados miembros de la UE. De ellos, 140 miles de millones de euros irán destinados a España. Este segundo nivel —en cuanto resulta relevante para este estudio— se ordena en el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre (LA LEY 26471/2020), por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En este artículo expondremos los elementos de este «segundo piso»: su estructura, integrada por los organismos y principios de gobernanza; los instrumentos que utilizará, entre los que destacan los instrumentos de gestión púbica y los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTES); y su funcionamiento, donde destacaremos las especialidades de gestión en aspectos tales como la contratación o la evaluación medioambiental y las medidas de agilización de los convenios y subvenciones financiadas con cargo a los fondos europeos.
Procedamos a exponer las doce claves del plan de inversión a que –como una «pirámide de copas de champan»— generará 750 miles de millones de euros en la Unión Europea de los que llegarán 140 miles de millones de euros a España.
III. Las doce claves del plan de inversión
Primera: El 1 de enero de 2021 ha entrado en vigor un Plan de inversión por una cuantía sin precedentes en la UE destinado a combatir las consecuencias de la pandemia de la COVID 19 que implicará la inversión, en el próximo sexenio, de 750 mil millones de euros en el conjunto de los Estados miembros de la UE, de los cuales 140 mil millones de euros irán destinados a inversiones en España.
Segunda: Este magno Plan de inversión puede ser expuesto valiéndose de la metáfora de la «pirámide de las copas de champan» para explicar cómo se generarán los 750 miles de millones de euros en la UE y como llegarán —por una suerte de ley de la gravedad presupuestaria— de ellos 140 miles de millones de euros a España.
Tercera: En el ámbito de la UE, dicho Plan de inversión se articula mediante dos instrumentos normativos que se ubicarían en la parte superior de la pirámide señalada: El vértice de la pirámide esta ocupado por el Marco Financiero Plurianual (MFP) para el período 2021-2027, establecido por el Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093 del Consejo de 17 de diciembre de 2020 (LA LEY 25596/2020); y, dependiendo del MFP, se establece el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 («Next Generaton EU») diseñado por el Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 (LA LEY 25597/2020). Los dos instrumentos anteriores se regularán mediante los principios contenidos en el Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera, así como sobre nuevos recursos propios, en particular una hoja de ruta para la introducción de nuevos recursos propios de 16 de diciembre de 2020.
Cuarta: La estructura de instrumentos presupuestarios de la UE para el proceso de recuperación tras la crisis de la COVID-19 nace del Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093 (LA LEY 25596/2020) que establece dos tipos de instrumentos: Los instrumentos especiales temáticos que son el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, la Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia y la Reserva de ajuste al Brexit, y los instrumentos especiales no temáticos que el Instrumento de Margen Único y el Instrumento de Flexibilidad.
Quinta: El Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 («Next Generation EU») tiene por finalidad homogeneizar la respuesta europea a la crisis del COVID 19 teniendo en cuenta dos circunstancias esenciales que son: En cuanto a la situación de partida, las divergencias notables entre los Estados miembros de la UE en sus respectivas capacidades presupuestarias, las medidas ya adoptadas y los riesgos que la pandemia implica para sus respectivas economías. En cuanto al efecto deseado, la necesaria adopción de un conjunto general de medidas para la recuperación económica que requiere enormes inversiones públicas y privadas.
Sexta: Las medidas de inversión que se adopten al amparo del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea deben caracterizarse por ser finalistas, excepcionales y programadas.
Séptima: Los destinos de las medidas adoptadas el amparo del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea pueden clasificarse conforme a los dos criterios siguientes: Según los sujetos destinatarios que pueden ser públicos o privados, con una especial atención a las PYMES; y según los sectores de destino (la inversión financiera directa en empresas, el empleo y la creación de puestos de trabajo; la agricultura y el desarrollo rural, etc.).
Octava: La incorporación de España al Plan de Inversión de la UE se realiza mediante el Real Decreto-ley 36/2020 (LA LEY 26471/2020) que diseña el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; desarrollado por el Real Decreto 1177/2020, de 29 de diciembre (LA LEY 26472/2020), y por el Real Decreto 1182/2020, de 29 de diciembre (LA LEY 26478/2020).
Novena: La estructura de gobernanza del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se basa en un conjunto de organismos (la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia, el Comité Técnico para el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, los foros de participación y grupos de alto nivel, la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, la Autoridad responsable del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia y la Autoridad de control del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia) que deben actuar conforme a una serie de principios y directrices de gestión, de coordinación y de procesos y procedimientos.
Décima: La ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se valdrá de una serie de instrumentos legales típicos que serán: Los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTES); las agrupaciones para la presentación de solicitudes a convocatorias de ayudas para actividades vinculadas con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española; los consorcios para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española; y las sociedades de economía mixta que contempla la Ley 9/2017, de 8 de noviembre (LA LEY 17734/2017).
Decimoprimera: El funcionamiento del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se ordenará de acuerdo con un conjunto de especialidades de gestión que afectan a la gestión y control presupuestario, a la tramitación de los procedimientos administrativos, a la contratación y a la evaluación ambiental; y conforme a una serie de medidas de agilización que afectarán a los convenios y a las subvenciones financiables con fondos europeos.
Decimosegunda: El análisis del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia diseñado por el Real Decreto-Ley 36/2020 (LA LEY 26471/2020) para incorporar España al Plan de Inversión de la UE muestra, a nuestro entender, riesgos jurídicos evidentes que nos parecen particularmente preocupantes a la vista tanto de la importancia cuantitativa del Plan (140.000 millones de euros) como de su duración (de 2021 a 2026). Identificamos estos riesgos jurídicos que nos parecen evidentes en dos sentidos:
- a) Desde el punto de vista técnico-jurídico, apreciamos un riesgo manifiesto de que la necesaria discrecionalidad derive en arbitrariedad administrativa en la ejecución del Plan por el efecto combinado de los dos factores siguientes
- a.1) La sobreabundancia de conceptos jurídica y económicamente indeterminados que pueblan sus preceptos. Sirvan de muestra —no única pero si relevante— los principios y directrices de gestión del Plan que establecen los arts.3 a 6.
- a.2) La reducción de las garantías procedimentales administrativas «clásicas» establecidas hasta este momento en nuestro Ordenamiento so pretexto de la «agilización» del empleo de los fondos que proceden de la UE. Resultan innumerables los ejemplos que nos brindan las especialidades de gestión en materia de contratación (art.49) y las medidas de agilización de los convenios y de las subvenciones financiables con fondos europeos (arts,59 y 60).
- b) Desde el punto de vista de la política legislativa, apreciamos una insuficiencia palmaria en el control parlamentario de la ejecución del Plan que queda reducido a la «Rendición de cuentas ante las Cortes Generales» prevista en el art.22 del RDL 36/2020 (LA LEY 26471/2020) en los términos siguientes: «El Gobierno informará trimestralmente sobre los progresos y avances del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia ante la Comisión Mixta para la Unión Europea de las Cortes Generales». Consideramos que este control parlamentario resulta exiguo a la vista de la importancia del Plan —calificado por el propio RDL 36/2020 (LA LEY 26471/2020) de «proyecto de país» (4) — para el futuro de la nación. Y nos parece que esta insuficiencia de control parlamentario no se remedia con el mecanismo de la —segura— convalidación del RDL 36/2020 (LA LEY 26471/2020) en los términos del apartado 2 del art.86 de nuestra Constitución (LA LEY 2500/1978). Y todo ello nos conduce a un riesgo evidente de deslizamiento de nuestro Estado de Derecho parlamentario hacia un modelo cesarista en el que el Ejecutivo ostente una preeminencia democráticamente ineficiente, por contraria al equilibrio esencial entre los poderes del Estado (5) .