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I. Planteamiento

Es un hecho por todos conocido que España afronta como comunidad una grave crisis sanitaria provocada por el azote del COVID-19. Se trata de una situación inédita en nuestro país y en el mundo entero que ha provocado la declaración por segunda vez en nuestra historia democrática de sucesivos estados de alarma.

Así, en el BOE del pasado día 25 de octubre se publicó el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020), por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

Durante la vigencia de este último estado de alarma se han dictado innumerables órdenes, resoluciones y disposiciones por los Presidentes de las Comunidades Autónomas al amparo de la habilitación contenida en el artículo 2.3 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020), por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

El objeto de este artículo es analizar si durante el estado de alarma pueden delegarse las competencias del Consejo de Ministros en los Presidentes de las Comunidades Autónomas, interpretando así el término «autoridades competentes delegadas», también pretende analizar quién es el órgano judicial competente para conocer de las posibles impugnaciones contra las órdenes, resoluciones y disposiciones que los Presidentes autonómicos dicten como «autoridades competentes delegadas» durante el estado de alarma.

Para estudiar quién es el órgano judicial competente para conocer de las posibles impugnaciones contra las órdenes, resoluciones y disposiciones de las «autoridades competentes delegadas» dictadas durante el estado de alarma, debemos determinar primero, si esas las órdenes, resoluciones y disposiciones han sido dictadas en virtud de una delegación de competencias, y, en segundo lugar, qué rango normativo tienen esas las órdenes, resoluciones y disposiciones dictadas por los Presidentes de las Comunidades Autónomas.

En algunas de las órdenes, resoluciones y disposiciones dictadas por los presidentes de las Comunidades Autónomas como autoridades competentes delegadas se contiene una indicación expresa del órgano judicial competente para conocer de los recursos contencioso-administrativos que se puedan promover contra las mismas.

A título de ejemplo citaré el Decreto 15/2020, de 30 de octubre (LA LEY 20467/2020), del Presidente de la Generalidad, por el que se adoptan medidas temporales y excepcionales en la Comunidad Valenciana, como consecuencia de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la Covid-19 y al amparo de la declaración del estado de alarma, que dispone que:

«Contra el presente decreto se podrá interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses a partir del día siguiente al de su publicación, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa-administrativa (LA LEY 2689/1998)». (sic)

Sin embargo, el Decreto 6/2020, de 4 de noviembre (LA LEY 20895/2020), del Presidente de la Comunidad Autónoma, por el que se prorroga la limitación de entrada y salida de personas del territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria y se limita la entrada y salida de personas de los términos municipales en los que tengan fijada su residencia en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, determina que:

«Contra el presente decreto podrá interponerse recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a contar desde el día siguiente a su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria, sin perjuicio del recurso potestativo de reposición que en el plazo de un mes pudiera interponerse ante el órgano delegante».

Por último, el Acuerdo 14/2020, de 18 de noviembre, (LA LEY 22252/2020) del Presidente de la Junta de Castilla y León, por el que se adoptan medidas, en el municipio de Burgos, como autoridad competente delegada, para la aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020), por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV, contiene la siguiente indicación del régimen de recursos:

«Contra el presente acuerdo, dictado por delegación del Gobierno de la Nación, cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de dos meses, que se computarán a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de Castilla y León»

En mi opinión, la indicación del régimen de recursos no es baladí, afecta al derecho al juez ordinario predeterminado por la Ley (artículo 24.2 CE (LA LEY 2500/1978)).

II. Delegación de competencias del Consejo de Ministros y rango normativo de las órdenes, resoluciones y disposiciones dictadas por los presidentes de las Comunidades Autónomas durante el estado de alarma

Para analizar estas cuestiones, debemos partir del contenido del artículo 7 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LA LEY 1157/1981) (BOE de 27 de diciembre) [«LOEAES (LA LEY 1157/1981)»], que determina:

«A los efectos del estado de alarma la Autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad».

Por otra parte, el artículo 2 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020), por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2 se intitula «Autoridad competente», y establece que:

«1. A los efectos del estado de alarma, la autoridad competente será el Gobierno de la Nación.

2. En cada comunidad autónoma y ciudad con Estatuto de autonomía, la autoridad competente delegada será quien ostente la presidencia de la comunidad autónoma o ciudad con Estatuto de autonomía, en los términos establecidos en este real decreto.

3. Las autoridades competentes delegadas quedan habilitadas para dictar, por delegación del Gobierno de la Nación, las órdenes, resoluciones y disposiciones para la aplicación de lo previsto en los artículos 5 a 11. Para ello, no será precisa la tramitación de procedimiento administrativo alguno ni será de aplicación lo previsto en el segundo párrafo del artículo 8.6 y en el artículo 10.8 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa».

Así, para analizar qué rango normativo tienen de las órdenes, resoluciones y disposiciones dictadas por los presidentes de las Comunidades Autónomas como «autoridades competentes delegadas» durante el estado de alarma, y, si ha habido una delegación de competencias debemos tener presente que la posibilidad de declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio está prevista en el artículo 116 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978), precepto que fue desarrollado por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LA LEY 1157/1981) (BOE de 27 de diciembre) [«LOEAES»].

La LOEAES (LA LEY 1157/1981) se aprobó pocos meses después del intento de golpe de estado de 23 de febrero de 1981, y, en los 40 años de vigencia la situación de España ha cambiado notablemente. Los problemas a los que se enfrentaba la España de los años 80 no tiene nada que ver con los problemas a los que se enfrenta actualmente.

En mi opinión es una Ley claramente desfasada, y, que plantea claros problemas de interpretación como veremos a continuación.

Además, es importante tener presente que cuando se dictó la LOEAES solo se habían aprobado los Estatutos de Autonomía de tres Comunidades (Galicia, País Vasco y Cataluña).

La Constitución española de 1978 (LA LEY 2500/1978) no estableció un modelo territorial acabado, la norma permitía el acceso a la autonomía de las nacionalidades y regiones, estableciendo para ello una serie de procedimientos que darían lugar a una posterior regionalización de la totalidad del territorio. El nuevo modelo de Estado políticamente descentralizado fue construyéndose en los años posteriores a la promulgación de la Constitución. Cuando se dictó la LOEAES (LA LEY 1157/1981) el proceso autonómico estaba en sus inicios, y, en mi opinión para interpretar la norma debemos tener presente esa circunstancia.

La LOEAES (LA LEY 1157/1981) ha sido analizada por nuestro Tribunal Constitucional a raíz de los recursos interpuestos con ocasión de la promulgación del Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre (LA LEY 24231/2010), por el que se declaró el estado de alarma para la movilización del servicio público esencial del transporte aéreo. Aunque el contexto en el que se decretó el primer estado de alarma de nuestra historia democrática no tiene nada que ver con la actual situación que vivimos, y las medidas acordadas en aquel caso no son equiparables a la restricción de derecho que actualmente sufrimos, si podemos, y debemos tener en cuenta la doctrina constitucional creada a raíz de ese primer estado de alarma.

Así, debemos tener presente que, el ATC 7/2012, de 13 de enero de 2012 (LA LEY 4893/2012) (ES:TC:2012:7A) y la STC 83/2016 (LA LEY 40458/2016), de 28 de abril (ES:TC:2016:83) han determinado que la decisión gubernamental por la que se decreta el estado de alarma viene a integrar junto con la Constitución y la LOEAES (LA LEY 1157/1981) el sistema de fuentes del derecho de excepción, al complementar el derecho de excepción de aplicación en el concreto estado declarado, y establecer los efectos de dicha declaración que pueden implicar, excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas, determinadas disposiciones legales.

Pues bien, por imperativo del párrafo cuatro del artículo 1 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LA LEY 1157/1981) (BOE de 27 de diciembre) [«LOEAES»], la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado. El Ejecutivo es uno de los Poderes del Estado, al igual que las Comunidades Autónomas, y, por supuesto, el Poder Judicial es otro de los tres Poderes del Estado.

El Estado español se caracteriza por ser, a la vez, un Estado unitario y descentralizado. Es importante tener en cuenta que el artículo 2 de la CE (LA LEY 2500/1978) declara que «[l]a Constitución española se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española […] y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».

Además, el artículo 9.3 CE (LA LEY 2500/1978) consagra el principio de jerarquía normativa, y, debemos retener que la Constitución es la primera fuente del Derecho de excepción, más adelante, no obstante, volveremos a tratar sobre el principio de jerarquía normativa.

La LOEAES (LA LEY 1157/1981) es la segunda fuente del derecho de excepción, y, claramente dispone que la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado.

Así, en primer lugar, debemos fijarnos en el diseño de los distintos poderes constitucionales del Estado español que ha dibujado nuestra Constitución, y que a lo largo de estos 40 años ha ido desarrollándose.

El Título IV de la Constitución (LA LEY 2500/1978) está destinado a tratar «Del Gobierno y de la Administración».

El Gobierno, como supremo órgano de la dirección de la política interior y exterior del Reino de España (artículo 97 de la CE (LA LEY 2500/1978)) ha sido objeto de regulación a través de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997), texto legal que contempla su organización, competencia y funcionamiento siguiendo el espíritu y principios de la Constitución.

El funcionamiento del Poder Ejecutivo sigue estando regulado, durante el estado de alarma, en Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997) que conserva toda su vigencia y eficacia durante la declaración de este estado.

Por tanto, para interpretar tanto el artículo 7 de la LOEAES (LA LEY 1157/1981) como el artículo 2 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020), y establecer qué rango normativo tienen las órdenes, resoluciones y disposiciones dictadas por los presidentes de las Comunidades Autónomas como «autoridades competentes delegadas», debemos acudir al artículo 3.1º del Código Civil (LA LEY 1/1889) que señala que «las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos [...] atendiendo al espíritu y finalidad de aquéllas», de donde se infiere que la interpretación de cualquier precepto —aquí el artículo 7 de la LOEAES (LA LEY 1157/1981) — contenido en una norma más amplia no ha de efectuarse aisladamente sino que, por contra, ha de indagarse su correcta hermenéutica de forma sistemática, poniéndola en conjunción con el resto de previsiones integradas en esa norma, y, en relación con las otras normas que integran el ordenamiento jurídico.

El artículo 7 de la LOEAES (LA LEY 1157/1981) debe ser puesto en conexión con el resto del ordenamiento jurídico actualmente vigente, ordenamiento jurídico que ha variado y evolucionado notablemente. El estado de las autonomías está ya totalmente acabado. El modelo autonómico que esbozó la Constitución está concluido, pero en el año 1981 estaba empezando ese proceso.

Para interpretar estos preceptos, —a los efectos de este artículo—, los mismos deben ser puesto en conexión con el artículo 58 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985), que dispone que la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con «[l]os actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno», y, con el artículo 74 (LA LEY 1694/1985) que prevé que las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con «las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales».

El Consejo de Ministros es el órgano colegiado del Gobierno, y aparece definido en el artículo 5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997).

El artículo 5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno es de siguiente tenor literal:

«1. Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:

a) Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

b) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

c) Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos.

d) Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional.

e) Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los artículos 94 (LA LEY 2500/1978) y 96.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978).

f) Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio.

g) Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una Ley.

h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.

i) Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.

j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.

k) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición».

Las Comisiones Delegadas del Gobierno están reguladas en el artículo siguiente de dicha Ley. El artículo 6 (LA LEY 4058/1997) dispone que la creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del presidente del Gobierno.

El Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno son dos órganos definidos legalmente, cuyos perfiles están nítidamente establecidos en la Ley.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conoce en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones que procedan —única y exclusivamente— del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.

Así, cabe preguntarse si el artículo 7 de la LOEAES (LA LEY 1157/1981) y artículo 2 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020) han querido establecer una delegación de las competencias del Consejo de Ministros, lo que determinaría que el Tribunal Supremo fuera competente para conocer de la impugnación directa contra esas órdenes.

Para responder a este interrogante debemos tener en cuenta que la Exposición de Motivos de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997) declara abiertamente que:

«En el Título III se pormenorizan, dentro de los lógicos límites que impone el rango de la norma, las reglas de funcionamiento del Gobierno, con especial atención al Consejo de Ministros y a los demás órganos del Gobierno y de colaboración y apoyo al mismo. También se incluye una referencia especial a la delegación de competencias, fijando con claridad sus límites, así como las materias que resultan indelegables».

La posibilidad de delegación de competencias, prevista con carácter general en el artículo 9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), no es aplicable a los órganos colegiados del Gobierno.

La disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015) es taxativa cuando dispone que «[l]as disposiciones previstas en esta Ley relativas a los órganos colegiados no serán de aplicación a los órganos Colegiados del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de Gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos colegiados de gobierno de las Entidades Locales».

En este sentido, el artículo 20 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997) bajo la rúbrica «Delegación y avocación de competencias», señala que:

«1. Pueden delegar el ejercicio de competencias propias:

a) El Presidente del Gobierno en favor del Vicepresidente o Vicepresidentes y de los Ministros.

b) Los Ministros en favor de los Secretarios de Estado y de los Subsecretarios dependientes de ellos, de los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y de los demás órganos directivos del Ministerio.

2. Asimismo, son delegables a propuesta del Presidente del Gobierno las funciones administrativas del Consejo de Ministros en las Comisiones Delegadas del Gobierno.

3. No son en ningún caso delegables las siguientes competencias:

a) Las atribuidas directamente por la Constitución.

b) Las relativas al nombramiento y separación de los altos cargos atribuidas al Consejo de Ministros.

c) Las atribuidas a los órganos colegiados del Gobierno, con la excepción prevista en el apartado 2 de este artículo.

d) Las atribuidas por una ley que prohíba expresamente la delegación.

4. El Consejo de Ministros podrá avocar para sí, a propuesta del Presidente del Gobierno, el conocimiento de un asunto cuya decisión corresponda a las Comisiones Delegadas del Gobierno.

La avocación se realizará mediante acuerdo motivado al efecto, del que se hará mención expresa en la decisión que se adopte en el ejercicio de la avocación. Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el que, en su caso, se interponga contra la decisión adoptada».

El artículo 7 LOEAES (LA LEY 1157/1981) no ha establecido de forma nítida, expresa y terminante que las competencias del Consejo de Ministros se delegan en los Presidentes de las Comunidades Autónomas.

Reitero, estamos ante un problema de interpretación de la norma, pues el artículo 7 LOEAES (LA LEY 1157/1981) no dice claramente que se delegan las competencias del Consejo de Ministros.

Así, para interpretar el artículo 7 de la LOEAES (LA LEY 1157/1981) debemos tener a la vista a cuál es la estructura de nuestro Estado, estructura que no se modifica durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio.

El Estado español se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (artículo 137 CE (LA LEY 2500/1978)). En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos (artículo 149 CE (LA LEY 2500/1978)).

Las Comunidades Autónomas reguladas en el Título VIII de la Constitución (LA LEY 2500/1978) son otra de los poderes constitucionales del Estado dentro de nuestro Estado descentralizado. La Constitución Española configura un modelo territorial nuevo con la creación de las Comunidades Autónomas y la atribución de competencias específicas sobre la que pueden ejercer, en la mayoría de los supuestos, las potestades legislativas.

El sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, está configurado en el Título VIII de la Constitución, así como en los diferentes Estatutos de Autonomía, y se basa en un sistema de reparto de competencias. El artículo 149 CE (LA LEY 2500/1978) enumera las competencias exclusivas del Estado. El artículo 148 CE (LA LEY 2500/1978) estable las competencias que pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas, y, por último, el artículo 149.3 CE (LA LEY 2500/1978) establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos.

El problema reside, —a mi juicio—, en que cuando se aprobó en junio de 1981 la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio el Estado de las Autonomías estaba en sus inicios. Ya he indicado que solo se había aprobado tres Estatutos de Autonomía. Sin embargo, hoy, cuando tiene que aplicarse esa norma el dibujo establecido por la Constitución ha sido plenamente desarrollado y el proceso autonómico ha finalizado. Actualmente, contamos con 17 Comunidades Autónomas con sus respectivos Estatutos de Autonomía.

Al tiempo de aplicarse la norma las competencias en materia de sanidad han sido completamente traspasadas o transferidas a las Comunidades Autónomas, y, este proceso traspaso culminó en el año 2001 cuando se dictaron los diecisiete Reales Decretos de 27 de diciembre de 2001, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud, por lo que cuando tenemos que interpretar y aplicar la norma las competencias en materia de sanidad están totalmente transferidas a las Comunidades Autónomas.

Las competencias o funciones del Conejo de Ministros están enumeradas en el artículo 5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997). Y, lo que puede delegarse son competencias, y, así, asalta la duda sobre qué competencias del Consejo de Ministros ha sido delegado en los Presidentes de las Comunidades Autónomas. El artículo 7 LOEAES (LA LEY 1157/1981) o el artículo 2 (LA LEY 19800/2020)del Real Decreto no menciona ninguna de las competencias del artículo 5 de la Ley 50/1997 (LA LEY 4058/1997).

Reitero, la posibilidad de delegación de competencias está prevista con carácter general en el artículo 9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), pero, no es aplicable a los órganos colegiados del Gobierno. La Disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015) es taxativa cuando dispone que «[l]as disposiciones previstas en esta Ley relativas a los órganos colegiados no serán de aplicación a los órganos Colegiados del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de Gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos colegiados de gobierno de las Entidades Locales».

Además, la delegación de competencias solo puede hacerse a órganos de la misma administración y no puede delegarse la competencia relativa a la adopción de disposiciones de carácter general.

Para alcanzar esta conclusión basta la simple lectura del artículo 9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015). El citado artículo dispone que:

«1. Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquéllas.

En el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de competencias deberá ser aprobada previamente por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante y en el caso de los Organismos públicos o Entidades vinculados o dependientes, por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con sus normas de creación. Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente será necesaria la aprobación previa del superior común si ambos pertenecen al mismo Ministerio, o del órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si el delegante y el delegado pertenecen a diferentes Ministerios.

Asimismo, los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el ejercicio de sus competencias propias en sus Organismos públicos y Entidades vinculados o dependientes, cuando resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión. La delegación deberá ser previamente aprobada por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de dirección del Organismo público o Entidad vinculado o dependiente.

2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:

[..] b) La adopción de disposiciones de carácter general».

Creo que es preciso distinguir entre dos instituciones jurídicas, a saber, la delegación de competencias y el traspaso o transferencia de competencias.

La delegación supone la asignación del ejercicio de la competencia a un órgano distinto del titular de la misma, reteniendo éste dicha titularidad, en los casos y en los términos previstos en la ley. La delegación opera a nivel vertical, dentro de la misma Administración.

Sin embargo, dentro del modelo territorial que se configura en la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) el Estado puede transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado (artículo 150 de la CE (LA LEY 2500/1978)). La transferencia de competencias opera la nivel horizontal.

En mi opinión, no se otorga ninguna competencia del Consejo de Ministros a las autoridades competentes delegadas. Los Presidentes autonómicos ya tienen la facultad de dictar órdenes, resoluciones, disposiciones en materia de sanidad. Lo que no pueden los Presidentes de las Comunidades Autónomas es limitar o restringir derechos fundamentales, que es a lo que en definitiva se les está autorizando mediante la promulgación del Real Decreto.

En este punto debo recordar que la declaración del estado alarma no comporta la suspensión de ningún derecho fundamental. Solo los derechos expresamente enumerados en el artículo 55 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) (derecho a la libertad y seguridad personales, derecho a la inviolabilidad del domicilio y secreto de las comunicaciones, libertad de circulación y residencia, derechos a la libertad de expresión, derecho de reunión y manifestación, y, derecho de huelga) podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la propia Constitución. Pero, esta cuestión queda al margen del propósito de este artículo.

El artículo 7 de la LOEAES (LA LEY 1157/1981) ha utilizado una fórmula oscura cuando señala que a los efectos del estado de alarma la autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad.

No menos oscuros o imprecisos son los términos del artículo 2 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020) al establecer que en cada comunidad autónoma y ciudad con Estatuto de autonomía, la autoridad competente delegada será quien ostente la presidencia de la comunidad autónoma o ciudad con Estatuto de autonomía, y, que las autoridades competentes delegadas quedan habilitadas para dictar, por delegación del Gobierno de la Nación, las órdenes, resoluciones y disposiciones para la aplicación de lo previsto en los artículos 5 (LA LEY 19800/2020) a 11 (LA LEY 19800/2020).

Pero, en mi opinión la expresión «autoridades competentes delegada» no puede interpretarse en el sentido de que se ha producido una delegación de las competencias del Consejo de Ministros en los Presidentes autonómicos, y, ello por las siguientes razones:

En primer lugar, esa interpretación atentaría contra el carácter colegiado del Gobierno, previsto en el artículo 98.1 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) que dispone que «[e]l Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley». Es el Gobierno el que ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (artículo 97 de la CE (LA LEY 2500/1978)). No se puede modificar la Constitución por la vía de un Real Decreto para atribuir la potestad reglamentaria a los Presidentes Autonómicos. Es una potestad que la Constitución residencia en el Gobierno.

En segundo lugar, el Consejo de Ministros es un órgano colegiado que precisa de un quorum para adoptar sus decisiones, y, el Presidente autonómico es un órgano unipersonal, la composición del Consejo de Ministros y sus mayorías en un Gobierno de coalición, como el actual, no se puede trasladar al acuerdo de un órgano unipersonal de otra Administración distinta.

En tercer lugar, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997) solo prevé que son delegables las funciones administrativas del Consejo de Ministros en las Comisiones Delegadas del Gobierno. Esta disposición sigue vigente durante el estado de alarma.

En cuarto lugar, esa interpretación atentaría contra el modelo territorial definido en la Constitución y contra el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas previsto en los artículos 148 y siguientes de la CE. (LA LEY 2500/1978)

En quinto lugar, la posibilidad de delegar la potestad de dictar Decretos por las autoridades competentes delegadas atenta contra el principio de jerarquía normativa.

Otro argumento poderoso que refuerza mi tesis se conecta precisamente con el principio de jerarquía normativa al que ya he hecho mención.

El principio de jerarquía normativa, —consagrado en el artículo 9.3 de la CE (LA LEY 2500/1978)—, ha sido desarrollado por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997), que se intitula «De la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros», e indica que:

«1. Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes:

a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 (LA LEY 2500/1978) y 86 de la Constitución (LA LEY 2500/1978).

b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.

c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.

d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto.

e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.

f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados

2. Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:

1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros.

2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial».

Pues bien, admitir que las órdenes, resoluciones y disposiciones de las autoridades competentes delegadas durante el estado de alarma, son las órdenes, resoluciones y disposiciones dictadas por delegación del Consejo de Ministros, sería tanto como admitir que un solo Presidente autonómico puede acaparar las funciones del Consejo de Ministros, y, que esa persona ostenta superiores poderes que incluso el propio Presidente del Gobierno.

Reitero, es el Gobierno quien ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (artículo 97 CE (LA LEY 2500/1978)) y el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros (artículo 98) (LA LEY 2500/1978).

Además, esta interpretación implicaría que un Presidente autónomo puede dictar disposiciones con rango de Real Decreto, y, la instauración de un nuevo tipo de normas (Reales Decretos/Órdenes, resoluciones y disposiciones delegadas autonómicas).

La solución que se dé a esta cuestión trasciende de la simple atribución de competencias al Tribunal Supremo o a los Tribunales Superiores.

La posibilidad de que se hayan delegado competencias del Consejo de Ministros en los Presidente autonómicos supone, —a mi juicio—, una interpretación de las normas tan forzada que lleva a resultados extravagantes. Se produciría una distorsionados del ordenamiento jurídico insólita, inaceptable, sorprendente.

III. Órgano competente para conocer de la impugnación directa contra las Órdenes dictadas por las autoridades competentes delegadas durante el estado de alarma

Una vez sentado lo anterior, debemos indagar quién es el órgano competente para conocer de la impugnación directa contra las órdenes, resoluciones y disposiciones dictadas por los Presidentes autonómicos como «autoridades competentes delegadas» durante el estado de alarma.

Como punto de partida —en la exegesis del artículo 7 de la LOEAES (LA LEY 1157/1981)— debemos tener presente que por imperativo del párrafo cuatro del artículo 1 de la LOEAES (LA LEY 1157/1981) la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado, y el Poder Judicial es otro de los Poderes del Estado. Y la declaración estados de alarma, excepción y sitio en ningún caso puede limitar el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 CE. (LA LEY 2500/1978)

Insisto, la declaración del estado alarma no comporta la suspensión de ningún derecho fundamental. Solo los derechos expresamente enumerados en el artículo 55 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) (derecho a la libertad y seguridad personales, derecho a la inviolabilidad del domicilio y secreto de las comunicaciones, libertad de circulación y residencia, derechos a la libertad de expresión, derecho de reunión y manifestación, y, derecho de huelga) podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la propia Constitución.

El artículo 24 de la CE (LA LEY 2500/1978) consagra el derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, y, en sintonía con el respeto a dicho derecho fundamental, el artículo 3 de la LOEAES (LA LEY 1157/1981) prevé que «[l]os actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes».

Pues bien, el artículo 122 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978) dispone que la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985) determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales. Las exigencias de ese desarrollo constitucional se vieron colmadas a través de la aprobación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Estamos pues ante una materia reservada a Ley Orgánica.

Debemos destacar que el artículo 58 de la LOPJ (LA LEY 1694/1985) determina que «La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá: Primero. En única instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra actos y disposiciones del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno».

Mientras que el artículo 70 (LA LEY 1694/1985) de la citada norma prevé que «[e]l Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma culminará la organización judicial en el ámbito territorial de aquélla, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo».

Por último, el artículo 74.1, b) de la LOPJ (LA LEY 1694/1985) indica que «[l]as Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán, en única instancia, de los recursos que se deduzcan en relación con […][l]as disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales».

Esos preceptos son reiterados en el artículo 12.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998) que prevé que la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con «[l]os actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno», y, con el artículo 10.1.b) que señala que las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con «las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales».

El ordenamiento jurídico está dotado de coherencia interna. Las previsiones de los artículos 58 de la LOPJ (LA LEY 1694/1985) y 12 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) se engarzan con la propia organización del Gobierno contenida en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997). La mención que los artículos 58 de la LOPJ y 12 de la LJCA hace al Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno no es caprichosa.

La LOPJ (LA LEY 1694/1985) reserva a la competencia del Tribunal Supremo la revisión de los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno, y ello, por dos razones: la primera, porque el Tribunal Supremo es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes (artículo 53 de la LOPJ (LA LEY 1694/1985)), y, la LOPJ y la LJCA establecen que la revisión de los actos del máximo órgano del Gobierno —el Consejo de Ministros— se residencie en el órgano máximo del Poder Judicial —el Tribunal Supremo; y, y la segunda porque el Consejo de Ministros solo puede delegar sus funciones administrativas en las Comisiones Delegadas del Gobierno, el resto de sus competencias son indelegables.

La LOPJ (LA LEY 1694/1985) y la LJCA (LA LEY 2689/1998) residencian en el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma la competencia para conocer de los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas, porque el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma culmina la organización judicial en el ámbito territorial de aquélla.

Una recta interpretación del 7 de la LOEAES no puede llevar a entender que se han delegado las funciones del Consejo de Ministros en los Presidentes autonómicos. Solo son delegables a propuesta del Presidente del Gobierno las funciones administrativas del Consejo de Ministros en las Comisiones Delegadas del Gobierno.

Creo que el artículo 7 de la LOEAES (LA LEY 1157/1981) se ha quedado petrificado o congelado en el tiempo. Ha perdido su vigencia y sentido de ser tras el actual desarrollo de nuestro modelo territorial.

Repito la posibilidad de delegación de competencias, prevista con carácter general en el artículo 9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), no es aplicable a los órganos colegiados del Gobierno.

La Disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015) es clara cuando dispone que «[l]as disposiciones previstas en esta Ley relativas a los órganos colegiados no serán de aplicación a los órganos Colegiados del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de Gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos colegiados de gobierno de las Entidades Locales».

En consecuencia —a mi juicio— contra las citadas órdenes, resoluciones y disposiciones cabe interponer recurso contencioso-administrativo que se sustanciará ante el Tribunal Superior de Justicia a tenor de artículo 11 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998).

No obstante, debo mencionar que el Tribunal Supremo en dos recientes autos de 29 de abril de 2020 (Cuestión de competencia n.^o 7/2020; ECLI:ES:TS:2020:2495A (LA LEY 33742/2020) y n.^o 8 ECLI:ES:TS:2020:2493A (LA LEY 33741/2020)) ha admitido la competencia del Tribunal Supremo en relación con la impugnación directa de órdenes ministeriales dictadas por las autoridades competentes delegadas.

En mi opinión, estas resoluciones se guían por un elemental principio de prudencia, al entender que prima facie podría concurrir esa delegación de competencias, lo que determinaría la atribución de la competencia para conocer de los recursos entablados contra esas órdenes al Tribunal Supremo. Se trata de una cuestión muy ligada al fondo del asunto, que requiera un estudio profundo y sosegado.

Estimo que, en todo caso, el criterio interpretativo seguido en esos autos no es aplicable a los supuestos en los que se impugnan las órdenes, resoluciones y disposiciones dictadas por los Presidentes autonómicos por la sencilla razón de que los Ministros si están encuadrados dentro de la misma Administración, mientras que los Presidentes de la Comunidades Autónomas pertenecen a otra Administración.

En nuestra historia democrática solo se había declarado el estado de alarma en una ocasión previa cuando se promulgó el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre (LA LEY 24231/2010), por el que se declaró el estado de alarma para la movilización del servicio público esencial del transporte aéreo.

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en relación a ese Real Decreto en los AATS de 10 de febrero de 2011 (recurso contencioso-administrativo n.^o 553/2010 (LA LEY 432/2011)), 5 de abril de 2011 (recurso contencioso-administrativo n.^o 180/2011 (LA LEY 29008/2011)), 30 de mayo de 2011 (recurso contencioso-administrativo n.^o 152/2011 (LA LEY 82694/2011)), y 30 de mayo de 2011 (LA LEY 82693/2011) (recurso contencioso-administrativo n.^o 153/2011) inadmitiendo los recursos contencioso-administrativos contra el citado Real Decreto 1673/2010 (LA LEY 24231/2010), por carecer de jurisdicción el orden contencioso-administrativo.

No existe jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre los estados de alarma, de excepción y de sitio. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional es también muy limitada.

El Tribunal Supremo tiene por delante el importantísimo trabajo de interpretar las normas que durante el estado de alarma se han ido dictando, así como la tarea de elaborar jurisprudencia sobre el estado de alarma. Estoy totalmente convencida que esa tarea será abordada con solvencia, no en vano en nuestro Tribunal Supremo están las mejores cabezas jurídicas de nuestro país, los primeros espadas.