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I. Introducción

El proceso legislativo no pocas veces es criticado por llegar con retraso a establecer el marco normativo de una realidad que venía demandando esa reforma (o innovación) ya tiempo atrás. También hemos asistido en numerosas ocasiones a las críticas que se dirigen contra una ley porque acomete de una forma parcial una reforma dejando para un momento posterior —que no suele llegar— la modificación integral de la norma, que reportará resultados armónicos de una coherencia siempre deseable.

Ninguna de estas críticas puede dirigirse, en mi opinión, al Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 22837/2020) alumbrado en el año 2020. No creo que le resulte imputable retraso alguno con relación a una realidad necesitada de regulación, ni mucho menos puede tacharse la reforma —en su vertiente exclusivamente técnico-procesal— de parcial. La primera de estas reflexiones encuentra su justificación desde 1988. Si la razón teórica principal de la reforma es dotar a la instrucción de las causas penales de un purismo irreprochable, se debilitan las críticas a la separación de las funciones de instruir y juzgar que, dentro del propio Poder Judicial, quedaron establecidas a raíz de la STC de 12 de julio de 1988 (LA LEY 1061-TC/1988). En tan conocida Sentencia, el Tribunal Constitucional, estimando sendas cuestiones de inconstitucionalidad, declaró contrario al derecho al proceso con todas las garantías la acumulación en la misma persona de ambas funciones. La reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985) operada por la L.O. 7/1988 (LA LEY 2404/1988) instaura los Juzgados de lo Penal y modifica las reglas de competencia establecidas hasta entonces, retirando a los Juzgados de Instrucción la facultad de juzgar, salvo para las infracciones penales menores que todavía conserva en la actualidad. No es fácil por lo tanto proclamar que nuestro sistema procesal adolezca de una quiebra de garantías. Es más: como luego veremos, participa de una garantía reforzada al depositar la instrucción de delitos en manos del Poder Judicial, cuyos miembros —a diferencia de otras carreras— tienen atribuida por la propia Constitución la independencia como su valor originario. Ni obedecen órdenes ni pueden recibirlas sobre la interpretación o aplicación del ordenamiento jurídico (Art. 12 L.OP.J. (LA LEY 1694/1985)).

El debate alcanza una dimensión concreta, que en algunas ocasiones ha pretendido presentarse como inagotable. Creemos que, desde el punto de vista causal no ofrece tan dispares ámbitos de reflexión, salvo que caigamos en el riesgo de distraer la discusión sobre argumentos tangenciales. El recorrido conceptual sobre la necesidad de la reforma no debe ser tan extenso como para oscurecer el punto de partida (y de regreso un tanto cíclico): esta reforma ¿por qué?

A esta breve introducción nos permitimos añadir que la nueva concepción del enjuiciamiento criminal supone mucho más que una modificación del proceso penal. Implica una alteración de las funciones de Jueces y Magistrados que arrastra, inexorablemente, importantes proyecciones orgánicas necesitadas de una modificación normativa que no se agota en la Ley de Planta y Demarcación (LA LEY 2415/1988), ni en la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985) y sus Reglamentos de desarrollo. Sin duda alcanza un ámbito mayor, y a algunas de las principales implicaciones que representa trataremos de aproximarnos en estas páginas. Podemos anticipar ya lo llamativo que resulta la elaboración de un anteproyecto de la proyección que implica el que es objeto de comentario, sin haber consolidado antes (por extenso que resulte el período de vacatio) el proceso de adaptación de las estructuras (judiciales y prestacionales) necesarias para hacerlo viable. A modo de primera (y avanzada) conclusión, entendemos que esta concepción de la reforma sigue el orden inverso al que sería el natural. La crítica no es nueva. Ya se incluyó entre las que surgieron a propósito de los intentos de 2011 y 2013, hallándonos hoy, por vez tercera, ante la construcción de un modelo de Justicia penal al margen del ya clásico debate sobre la reforma global del sistema.

Si venimos denunciando desde hace años el desfase que supone una estructura judicial prácticamente alumbrada en la Ley Provisional Orgánica de 1870, la coherencia nos impulsa a plantear, con carácter prioritario a la reforma penal, la reforma integral del sistema judicial. Ya hemos dicho que en no pocas ocasiones han sido objeto de crítica la repetida técnica de las reformas «parciales y urgentes» de las leyes, y no solo refiriéndonos a las de naturaleza procesal. Hoy asistimos, con el Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 22837/2020) a una reforma «global y urgente». Dos términos difícilmente conciliables, alejados además del tan necesario consenso parlamentario para abordar una reforma integral (procesal, orgánica, instrumental, económica…) que permita acercar a la realidad con mucha más intensidad, el conjunto de derechos fundamentales garantizados en el artículo 24 del texto constitucional (LA LEY 2500/1978), con especial referencia al proceso sin dilaciones indebidas.

Esta alteración del orden lógico de las reformas parece encontrar alguna vía de escape en las Disposiciones que suceden al articulado de la Ley.

La Disposición Adicional segunda establece que «Las Administraciones Públicas competentes proveerán de los medios materiales necesarios para la puesta en marcha del nuevo enjuiciamiento criminal». Las Disposiciones finales primera y segunda contemplan una serie de iniciativas legislativas en el plazo de tres años y realización en dos fases. Como es lógico, en un texto prelegislativo de la naturaleza del que comentamos, no se desciende a mayor detalle. Su objeto se centra en el proceso penal, aunque da por sentada ya una nueva estructura de los órganos judiciales al establecer —contenido propio de la Ley— la atribución de la competencia. Así hallamos ya en el artículo 28 del Anteproyecto (LA LEY 22837/2020) la figura de los Tribunales de Instancia y el denominado Juez de Garantías.

Ahora bien: los principales interrogantes sobre la esencia del nuevo modelo se sustentan ante la ausencia —en paralelo— de proyecto (o iniciativa de cualquier tipo) sobre la imprescindible y rotunda reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (LA LEY 2938/1981), encaminada —entre otras cosas— a desterrar las dudas que la asunción de la función de instruir causas penales ha generado desde mucho tiempo atrás y sigue generando en nuestros días.

II. Cuestiones e interrogantes

Sin perjuicio de las consideraciones generales expuestas a modo de introducción, desde el punto de vista orgánico judicial, el anteproyecto suscita diferentes reflexiones.

1. Independencia judicial vs dependencia jerárquica del Ministerio Fiscal

Puede pensarse que la cuestión anunciada es todo un tópico. También que la interpretación más ajustada al contenido constitucional de la jurisdicción (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) abunda en la conveniencia de asignar al Ministerio Fiscal la tarea de investigación oficial. Y todo ello por no hablar del socorrido recurso comparativo a otros modelos del Derecho de los países de nuestro entorno. Pero no podrá negarse en modo alguno que el interrogante principal que arrastra consigo el modelo que se alumbra en el anteproyecto de ley gira en torno a una sideral distancia: la independencia que caracteriza al Poder Judicial (solo integrado por Jueces y Magistrados) se muestra como una garantía para los destinatarios de Justicia que no proyecta la obediencia y dependencia que caracteriza al Ministerio Fiscal.

Sin necesidad de recurrir a ejemplo alguno, esta enorme diferencia es una realidad incontestable. La imposibilidad de impartir instrucciones judiciales que consagra el artículo 12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985) es todo un ejemplo de contradicción al modelo de obediencia que rige en el Ministerio Fiscal.

Contemplando internamente la posición en el proceso, razonaba CARNELUTTI que el Ministerio público no debería ser un acusador sino un razonador imparcial; pero esto no es más que un error de construcción en la práctica, donde la lógica arrastra al ministerio público a lo que debe ser: un antagonista del defensor (Las miserias del proceso penal).

Expresivamente, no puede negarse que el concepto abstracto de «Juez de garantías» resulte atractivo. Conceptualmente en cambio, no nos lo parece. Es que acaso no lo somos? Pensemos en todos aquellos casos en los que el proceso penal da comienzo con una solicitud policial de injerencia en derechos fundamentales como son la inviolabilidad del domicilio o el secreto de las comunicaciones. La tarea que compete al Juez de Instrucción es de pura garantía, incluso desde el momento en el que todavía no ha tenido nacimiento procesal la indagación de unos hechos que pudieran ser constitutivos de delito. No perdamos de vista tampoco la misión a la que obliga el artículo 2 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882): hacer constar y «apreciar» en el sumario «las circunstancias así adversas como favorables al presunto reo». Nadie más indicado a tal efecto que el órgano independiente e imparcial que no está llamado a ejercer la acusación ni la defensa.

2. Suficiencia de recursos para afrontar la reforma?

En otro orden de cosas, la dimensión de la planta del Ministerio Fiscal tendrá que experimentar una considerable ampliación, que no puede confiarse —como en algún momento se ha dicho— al voluntario «trasvase» de Jueces atraídos por una hipotética vocación de instructores. La inamovilidad judicial es una de las notas que garantiza el conocido artículo 117 del texto constitucional (LA LEY 2500/1978), y si representa un blindaje de pertenencia al Poder Judicial (apartado 2) tendrán que ser dotadas, anunciadas y cubiertas las plazas fiscales que resulten necesarias para asumir la instrucción de las causas penales sin riesgo de dilaciones derivado de la tradicional desproporción entre cargas de trabajo y número de magistrados.

Pensemos que en el texto comentado se contempla la fijación de plazos máximos a la instrucción, e incluso se potencia el sistema de sanción judicial del retraso injustificado en la primera comparecencia que ya se contemplaba en el anteproyecto de 2011.

3. El rediseño de la planta judicial

En el apartado XII de la Exposición de Motivos del Anteproyecto (LA LEY 22837/2020) se afirma que «Nuestra Administración de Justicia se encuentra inmersa desde hace años en un proceso de profunda transformación de sus bases organizativas y de su planta y demarcación». Ojalá. Desde un punto de vista teórico podremos compartir que hace años que venimos demandando esa transformación. La realidad, sin embargo, no permite proclamar que se produzcan avances tangibles.

De prosperar la reforma —tal como está diseñada— se contempla en la Disposición Transitoria Primera del anteproyecto que los procesos penales que se encuentren en tramitación al tiempo de la entrada en vigor de la ley, continuarán sustanciándose conforme a la legislación procesal anterior hasta que recaiga sentencia. Parece un error de redacción la expresión «en dicha instancia». Tal vez debiera decirse «en primera», pues solo así cobra sentido el párrafo segundo de la misma Disposición.

Contempla el texto un período de vacatio sin matices, de seis años para la entrada en vigor del nuevo modelo desde la publicación como ley en el Boletín Oficial del Estado (Disposición final octava). Ello implica que durante este tiempo los Jueces de Instrucción seguirán asumiendo las mismas tareas que hoy en día, consolidando su jurisdicción hasta tanto —una vez se haya producido la entrada en vigor— concluyan las causas que le corresponde conocer: todas las causas que hayan iniciado su tramitación en el período de vacatio y no hayan concluido con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882) vigente. Tal vez con la finalidad de agilizar este volumen de asuntos —cuyas cifras siempre resaltan en toda memoria estadística— se acude a una nueva reforma parcial de la ley procesal como es la contenida en el Anteproyecto de Ley Orgánica de Eficiencia Organizativa del Servicio Público de Justicia que el Ministerio de Justicia sometió a consulta pública durante el mes de noviembre de 2020.

Es evidente que la dimensión que alcanza la transformación proyectada, por la profunda alteración que representa, necesita de un largo período temporal para ensamblar las estructuras que puedan asumir este nuevo escenario. Pero a medida que vayan descendiendo el número de asuntos en trámite en los Juzgados de Instrucción (de cuya competencia no se les podrá despojar) asistiremos previsiblemente a una distorsión, que no aparece resuelta con claridad.

En la mente del prelegislador está la creación de los Tribunales de Instancia, y necesariamente habrá de representarse su implantación y puesta en funcionamiento con la suficiente agilidad como para asumir «a tiempo» el trasvase escalonado de asuntos que ha de producirse necesariamente a lo largo del período transitorio.

4. Especial referencia a los Tribunales de Instancia

Un antiguo (ya) proyecto de reforma de la planta judicial nació de la Comisión de Expertos creada en el año 2010 por iniciativa del Gobierno, que implicaba una revisión de la estructura contemplada en las vigentes normas básicas: la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 (LA LEY 1694/1985), y la Ley de Demarcación y Planta de 1988 (LA LEY 2415/1988). Como proyecto de Ley llegó a registrarse en el Congreso de los Diputados (Proyecto de Ley Orgánica 121/000144 por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para la creación de los Tribunales de Instancia. Boletín Oficial Cortes Generales — Congreso de los Diputados 144.1/2011, de 2 de agosto de 2011), pero no pudo discutirse ya que el Parlamento se disolvió el 27 de septiembre de 2011.

Pese a intentos posteriores de revitalización, la iniciativa tropezó con el desacuerdo entre los grupos parlamentarios que dio al traste con los trabajos desarrollados en el seno de la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados para una reforma (razonablemente ambiciosa) del sistema judicial.

De nuevo se retoma la figura de los Tribunales de Instancia en el anteproyecto de ley procesal que el Ministerio de Justicia trata de impulsar contando con su vigencia, lo que introduce un elemento más de duda sobre la verdadera implantación del nuevo modelo, pues no se trata con los mencionados Tribunales solamente de agrupar las actuales unidades judiciales individualizadas en una nueva estructura jurisdiccional, sino que su realidad comporta importantísimas transformaciones en el ámbito de la oficina judicial y los recursos asistenciales a la función judicial. Toda una «revolución» de cuya efectividad depende la viabilidad del nuevo esquema de enjuiciamiento criminal.

Llama la atención, en esta senda, el hecho de que a través del portal web del Ministerio de Justicia se sometiese a consulta pública entre el 10 y el 20 de noviembre de 2020 el Anteproyecto de Ley Orgánica de Eficiencia Organizativa del Servicio Público de Justicia, haciendo especial mención en la exposición de la consulta de los Tribunales de Instancia como solución integral a múltiples problemas organizativos con clara repercusión en el objetivo de eficiencia. No cuestionamos la mayor parte de las ventajas del modelo, presentado además con un ilusionante optimismo en la redacción de la consulta que ojalá la realidad no cercene.

Lo que suscita cierto grado de sorpresa es el silencio que se advierte en el mencionado anteproyecto sobre la nueva figura colegiada. En puridad, el texto articulado recoge un buen número de modificaciones procesales en los diferentes órdenes jurisdiccionales, concebidas —según el propio proyecto— como medidas de agilización para una Justicia sostenible. Pero carece de regulación alguna (diseño, estructura, competencias, contexto…) sobre los Tribunales de Instancia. Es más: ni siquiera se mencionan.

La relación entre la consulta y el texto del anteproyecto se distancia de este modo de una forma palmaria, al hallarnos en puridad ante un conjunto de medidas «parciales y urgentes» pensadas para el escenario actual, que por ello convierte en cierto modo la consulta y su extensa justificación prácticamente en un cuestionario retórico.

La organización interna y funcionamiento de los Tribunales de Instancia.

La Asociación Profesional de la Magistratura tuvo ya ocasión de pronunciarse sobre los aspectos que convenía definir con claridad en relación a la estructura de los Tribunales de Instancia en las conclusiones alcanzadas en su XXI Congreso Nacional (Jerez, 2013). El nuevo modelo al que respondían no mereció un juicio negativo ni mucho menos, pero sí se llamaba entonces la atención sobre la necesidad de concretar los aspectos referentes al nombramiento y funciones tanto de los Presidentes de estos tribunales como de los Presidentes de las respectivas Secciones.

En el Anteproyecto de 2011 la designación correspondía al Consejo General del Poder Judicial a propuesta de las respectivas Salas de Gobierno para los primeros. En la iniciativa actual (como hemos dicho solo materializada en una consulta prospectiva) desconocemos el modelo por el que opta el prelegislador. En nuestra opinión, la designación de los Presidentes bien pudiera seguir el mismo cauce que actualmente rige para los decanatos exclusivos: la elección temporal por los integrantes del Tribunal de que se trate. Nadie mejor que los propios integrantes del órgano de nueva creación podrán calibrar el conjunto de capacidades (de índole organizativa en esencia) que debe reunir quien vaya a asumir tan importante responsabilidad.

Tomando como referencia única el anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal comprobamos que en los artículos 28 (LA LEY 22837/2020) y siguientes se distribuyen dentro de cada Tribunal de Instancia las competencias de Investigación y Enjuiciamiento, atribuidas a sendas Secciones.

Dentro de la primera se integra el Juez de Garantías, o más bien, se dice que el Tribunal funciona a través de un solo Magistrado, que es el que asume las actuaciones que contempla el Libro IV del Anteproyecto (más concretamente, las que corresponden al «control judicial de la actividad investigadora». Artículos 574 (LA LEY 22837/2020) y siguientes).

En las Secciones de enjuiciamiento se integran los Jueces que deciden sobre la viabilidad de la acusación (en la fase intermedia) y los que proceden al enjuiciamiento. De acuerdo con el artículo 31 (LA LEY 22837/2020), estos últimos se constituyen con arreglo a un doble criterio: en función de la naturaleza del delito y también según un sistema de lista. Se pronuncia de este modo la norma a favor de un criterio de atribución competencial más complejo en su enunciado que el actualmente previsto en el vigente artículo 14 LECr. (LA LEY 1/1882)

• — Con un solo magistrado para los delitos leves o menos graves con carácter general.
• — Con tres Magistrados para juzgar los delitos graves, o bien para los expresamente previstos en la ley.

Una disposición verdaderamente orgánica se incluye en tanto en el artículo 28.5 (LA LEY 22837/2020) como en el artículo 30.4 del Anteproyecto (LA LEY 22837/2020): en cada Tribunal de Instancia y en la Audiencia Nacional se establecerá un servicio de guardia el ejercicio de funciones de Juez de Garantías y para para la sustanciación del juicio oral en los procedimientos de enjuiciamiento inmediato. En dicho servicio participarán de modo sucesivo todos los integrantes de las respectivas secciones.

Dada la «versatilidad» que ofrece el funcionamiento de estos órganos colegiados, resulta obvia la importancia que adquieren las normas de reparto de asuntos, que deben desterrar cualquier posibilidad de lesión de todo cuanto comporta el derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley. No nos referimos, evidentemente, al órgano judicial en su nueva proyección competencial, sino a la distribución interna entre sus componentes de los asuntos de los cuales, en sus diferentes secciones y funciones, le corresponda conocer.

Actualmente, el Reglamento 1/2005, de 15 de septiembre (LA LEY 1381/2005), de los Aspectos Accesorios de las Actuaciones Judiciales contiene normas básicas —y de vocación uniforme— que recogen los criterios con arreglo a los cuales debe llevarse a efecto el reparto. Podrían servir de modelo a la futura regulación del que corresponde seguir en los órganos colegiados de nuevo concepto.

5. Consideración final

Nos asomamos a un panorama, a un proyecto, incierto en su desarrollo, pero indudablemente lejano en el tiempo. Es evidente que no puede realizarse una transformación de tanto calado y de tantas implicaciones a corto plazo.

Mientras sea una realidad (operativa) de lo que no cabe duda es de la continuidad de una lamentable sobrecarga de trabajo como es la que soportan los órganos judiciales. Sacrificando la redundancia, afirmamos que abrumadoramente superior a la que pueden «soportar», por acudir a la llamativa expresión que emplea el artículo 560.1.21º de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985).

Hemos asistido al transcurso de un año especialmente complejo debido a la incidencia de la pandemia Covid-19, que provocó —por razones evidentes de protección de la salud— una paralización considerable de la actividad judicial, y nos enfrenta ahora a un retraso acumulado que solo se pretende paliar con mayores exigencias de resolución a través de planes de refuerzo y auto refuerzo. La dimensión del plan de creaciones de órganos judiciales para el año 2021 alcanza la exigua cifra de 60 unidades judiciales para toda España. Ni siquiera se corresponde con la exposición de necesidades de un Tribunal Superior de Justicia.

El Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 22837/2020), tan ambicioso en su horizonte conceptual y eficiente, no despeja la pregunta que surge de la realidad diaria, incluso dejando por un momento al margen las dudas que pueda proyectar desde un punto de vista más amplio.

Ante la ausencia de un plan sostenido de inversión en Justicia para el período (no menor) que nos separa todavía de ese futuro modelo, no podemos dejar de preguntarnos una vez más: y mientras tanto qué?