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I. La prestación por cese de actividad de los trabajadores autónomos: problemática surgida en la gestión tras la publicación del Estado de Alarma

De todos es conocido que la declaración del Estado de alarma, decretado por el Gobierno de España por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), a consecuencia de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, trajo consigo la aprobación de una serie de medidas dirigidas a afrontar la situación de emergencia sanitaria, lo que ha supuesto un terremoto para todos los sectores productivos; y, como no, para los trabajadores por cuenta propia, comúnmente denominados autónomos, que no han sido ajenos a las consecuencias negativas de dichas medidas.

No existía en la historia de la democracia española precedentes del conjunto de medidas que ha traído consigo la declaración del Estado de alarma, al menos en cuanto a su envergadura, pues debemos tener presente que este instrumento jurídico, ya se había utilizado una única vez, allá por el año 2010, cuando el presidente del Gobierno de España, José Luis Rodríguez Zapatero, decretó el Estado de alarma debido a la crisis creada por los controladores aéreos, por la negativa de estos a desempeñar su trabajo, provocando que el Gobierno de España asumiera el control aeroportuario militarizando el espacio aéreo español durante 43 días.

Pero, aunque la figura jurídica sea la misma, los motivos que han justificado su declaración, no pueden ser ni siquiera comparables, cuanto menos por la afectación de derechos y su prolongación en el tiempo.

El Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020), en principio configuró la declaración del Estado de alarma para que estuviera vigente únicamente durante quince días (toda declaración de Estado de alarma debe tener un principio y un fin, no puede ser declarada indefinida) (1) , pero como después hemos podido comprobar, la realidad fue mucho más dura de lo que se esperaba en un primer momento, debido a la evolución de la crisis sanitaria. De tal modo, que el primer Estado de alarma decretado, fue prorrogado de forma sucesiva. Hasta que el Gobierno español por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020), volvió a Decretar el Estado de alarma en todo el territorio nacional, teniendo esta declaración validez hasta el día 9 de noviembre de 2020, agravándose puesto que el día 3 de noviembre, se decreta una prórroga del Estado de alarma de 6 meses, que va desde las 00.00 h del 9 de noviembre hasta las 00:00 h del 9 de mayo de 2021.

Los trabajadores por cuenta propia o autónomos, al igual que otros muchos sectores de actividad, se vieron de la noche a la mañana afectados en sus ingresos por esta declaración (2) . Unos con la obligación de cerrar sus negocios totalmente; y, otros, con una reducción más que considerable de su actividad productiva y por ende de su facturación, no solo a consecuencia de un cierre total o parcial de su actividad, sino también a causa de la limitación de la libertad de circulación de las personas que se decretaba en el art. 7 (LA LEY 3343/2020) de aquél Real Decreto, y que en mayor o menor medida las Comunidades Autónomas se han visto en la tesitura de recortar, con los consabidos cierres perimetrales.

Este cierre obligatorio de actividad para algunos —en las actividades no esenciales— y de reducción tan considerable de la facturación para otros —en las actividades esenciales, a consecuencia de los toques de queda—, ha hecho que surja la necesidad de establecer algunas medidas administrativas de apoyo para aquellos colectivos que se han visto afectados por las circunstancias tan excepcionales. Ello ha llevado al Gobierno a dictar, vía Real Decreto-Ley, esto es, por el procedimiento de urgencia, una amalgama de disposiciones generales que regulan estas medidas de apoyo (3) . Y aunque hemos de indicar que la utilización de estos instrumentos normativos está avalada por el Tribunal Constitucional, ha generado una gran inseguridad jurídica a los operadores jurídicos sobre todo en lo que afecta a las prestaciones de los trabajadores por cuenta ajena.

II. La regulación de la prestación por cese de actividad

La prestación extraordinaria por cese de actividad para los trabajadores por cuenta propia o autónomos afectados por la declaración del Estado de alarma (4) , y en concreto por las medidas para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, tuvo su origen en el Real Decreto Ley 8/2020 (LA LEY 3655/2020), de 17 de marzo, de Medidas extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. Real Decreto que amplía las medidas que se habían tomado días atrás, aprobando un paquete económico y social con el objetivo de contribuir a evitar un impacto económico prolongado más allá de la crisis sanitaria, dando prioridad a la protección, entre otros, de los trabajadores autónomos afectados, para lo cual desarrolla una prestación extraordinaria —denominada de cese de actividad— que cubre la finalización o reducción de la actividad provocada por una situación involuntaria de este colectivo de personas (5) .

En concreto, el art. 17 de este Real Decreto Ley 8/2020 (LA LEY 3655/2020), pormenoriza el inicio de esta prestación extraordinaria, haciendo beneficiarios de la misma, a aquellos trabajadores por cuenta propia o autónomos que vean suspendida su actividad por la declaración del Estado de alarma (6) , o para aquellos que vean reducida su facturación en un tiempo acotado, con respecto a un período anterior a la declaración del Estado de alarma, de al menos un 75% de su facturación.

En cuanto a la gestión de esta prestación, se encomienda a las Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social (7) , —incluyendo la prestación solicitada por los trabajadores por cuenta propia o autónomos que están afiliados a la Entidad Gestora (INSS), como se introdujo en una modificación posterior (8) —. Esta decisión de política legislativa, fue cuanto menos precipitada, pues a nuestro entender la que ha provocado y sigue provocando —puesto que es una prestación que se sigue otorgando, al menos hasta el 31 de mayo de 2021, con todas las particularidades habidas y por haber que se han modificado y se siguen modificando— es una gran inseguridad jurídica.

Inseguridad que deriva de la deficiente técnica legislativa que puede apreciarse en la redacción del art.17 (LA LEY 3655/2020), precepto general que regula el encargo realizado a las Mutuas, y que como hemos dicho es cuanto menos precipitado, dado que la gestión de esta prestación se nos encarga a partir del día 18 de marzo de 2020 mismo día en el que se produce la publicación del RD en el BOE. De tal forma que las Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social (en estos momentos existen 19 entidades en España), comienzan a recibir solicitudes desde el mismo momento de su publicación.

Dicho esto se comprende, que al inicio de la entrada en vigor del RD existieran 19 interpretaciones de una misma norma, interpretaciones que coincidían con el número de Mutuas Colaboradoras que hay en el sistema de la Seguridad Social en España, Mutuas que como hemos dicho anteriormente, son las encargadas de dispensar una misma prestación.

Ello ocasionó que se produjeron hechos tan paradójicos como, que dentro de un mismo municipio, dos autónomos desempeñando una misma actividad económica, podría darse la circunstancia de que uno tuviera derecho a la prestación y el otro no; o, de que uno tuviera derecho a la misma por un criterio y otro autónomo tuviera que acogerse a otro criterio, con la dificultad para justificar el derecho a la misma, entre otros la dificultad de precisar la documental que se debía aportar. Y esta disparidad de criterio, dependía de cuál fuera la entidad colaboradora a la que estuviera afiliado cada autónomo.

Estos problemas iniciales, lejos de resolverse, se han agudizado con el paso del tiempo. Llegando a acrecentarse hoy en día de forma exponencial, dado que se ha permitido a cada Comunidad Autónoma legislar sobre esta cuestión en función de los criterios que ellas tengan a bien potenciar, dado que son las diferentes Comunidades Autónomas las que decidirán —en algunas actividades puesto que otras son comunes— qué actividades son esenciales y cuáles no, estando obligadas al cierre dentro de su territorio en función de cómo evolucionen los índices de incidencia acumulada de su territorio. A mayor abundamiento, en la actualidad las Comunidades Autónomas están estableciendo los períodos en los que se tiene derecho a prestación por municipio en función de la obligación de cierre.

A partir del día 18 de marzo de 2020, los trabajadores por cuenta propia o autónomos se lanzaron en masa a solicitar la nueva prestación

A partir del día 18 de marzo de 2020, los trabajadores por cuenta propia o autónomos, se lanzaron en masa a solicitar esta prestación, pero ni los programas informáticos estaban preparados, ni había protocolos establecidos a seguir por la Mutuas, además que ni había modelos adaptados a este tipo de solicitud de prestación, por no decir, que no había criterios claros de cómo debían proceder las Mutuas.

Así pues, no es de extrañar, que unos días después de su puesta en funcionamiento se produjera un colapso, que dejó insatisfechas a todas las partes intervinientes, no solo los autónomos solicitantes, sino también a las propias Mutuas colaboradoras, los asesores, los gestores, los abogados o los distintos representantes legales. Tal fue la incertidumbre, y en muchos casos el miedo por la situación generada, y el cierre de la actividad, sin saber cuánto duraría la situación, que algunos autónomos optaron por presentar una solicitud general (como la que se hace a su Mutua Colaboradora, indicando meramente que solicitaban esa prestación, para que no se les pasara el plazo y poder percibir la prestación cuanto antes había incertidumbre por no saber si habría para todos) o una solicitud de prestación por cese ordinaria (9) .

A estas dificultades, hay que añadir la restricción de movimientos que existía en aquellos momentos, que afectaba a toda la población de España, y como no a los empleados de las Mutuas. Ello supuso, que todas las Entidades Colaboradoras tuvieron que adaptar sus respectivos programas informáticos en un tiempo récord, incluyendo enlaces web para que toda la tramitación pudiera realizarse de modo remoto, sin necesidad de desplazamientos, con los problemas de seguridad de datos que se pudiere ocasionar. Cada entidad tuvo que poner filtros para tramitar estas solicitudes, lo que originó que dependiendo de cual fuera la entidad a la que estaban afiliados los autónomos, estos tuvieran más o menos dificultad en el acceso al impreso de solicitud, si bien es cierto que al principio se optó por hacer una interpretación lo más amplia posible de la norma.

Como he indicado anteriormente, el problema principal que se originó en el origen de esta prestación, radicó en establecer que actividades podrían solicitar la prestación porque habían tenido la obligación de cerrar sus negocios y cuáles no.

En este aspecto, el art. 17 del RD 8/2020 (LA LEY 3655/2020), nos remite al RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), donde se establecen qué actividades quedaban suspendidas de apertura al público, concretamente en su anexo final, se recoge una relación de equipamientos y actividades cuya apertura al público quedaba suspendida con arreglo a lo dispuesto en el art. 10 del mismo Real Decreto, así como qué actividades quedan excepcionadas de esta suspensión.

Ello nos lleva a cuestionarnos, por qué la consideración de estas actividades como obligadas a cerrarse en cuanto a atención al público no se delimitó desde un principio numéricamente, en lugar de hacer una relación que a todas luces daría problemas de interpretación, sobre todo si tenemos en cuenta que los trabajadores por cuenta propia o autónomos, al darse de alta ante la Tesorería General de la Seguridad Social, utilizan un código nacional de actividad económica (CNAE) (10) .

Pues bien, hubo que esperar a que la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, en colaboración con el INE (11) , elaborará una tabla de CNAE, que les facilita a la Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social, adaptándola al listado de actividades suspendidas establecido en el anexo del RD. 463/2020 (LA LEY 3343/2020), y en ella se delimitaban las actividades que quedaban suspendidas en cuanto a su apertura al público poniéndose en relación con el número del CNAE en el que estaban encuadrados los trabajadores por cuenta propia o autónomos.

Este hecho, que podríamos considerar otorgaba más seguridad jurídica, rápidamente se ve empañado, cuando la propia Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, indica que este listado es orientativo y no excluyente, por lo que otras muchas actividades pueden estar también cerradas, atendiendo a lo establecido por cada autoridad autonómica, por cada autoridad provincial o por cada autoridad local.

Todo ello hace, que en definitiva, se dejará a la interpretación de la entidad encargada de autorizar esta prestación, el otorgarla o no, y esto provocó que se cargará sobre el trabajador autónomo la responsabilidad de decidir si su actividad estaba incluida dentro de las obligadas a suspenderse y tener que cerrarse al público, o si por el contrario no lo estaba y podía abrir, algo sumamente gravoso para el eventual beneficiario de la prestación, sobre todo porque ni las propias Entidades Colaboradoras lo tenían claro.

Por otra parte, las solicitudes de la prestación, llevaban incorporado un documento denominado «declaración jurada», que los solicitantes tenían que firmar; y, en virtud de cual, se comprometían a devolver la prestación que percibieran, si una vez comprobados sus requisitos —cuando las circunstancias lo permitieran muy a posteriori— se determinaba que no tenían derecho a la misma.

Esta forma de reglamentar una prestación, cargando en el administrado la responsabilidad de decidir si tiene derecho a la misma, amparándose en una normativa que para nada es clarificadora en cuanto a la regulación de los supuestos que dan derecho a ella; y, que a mayor abundamiento, se ha modificado en bastantes ocasiones, provoca cuanto menos una gran inseguridad jurídica.

A pesar de esta inseguridad, los autónomos debido a la difícil situación en la que se vieron inmersos, se vieron abocados a solicitar esta prestación, en muchos casos a sabiendas de que puede ser que finalmente no les sea reconocido el derecho a la misma

A pesar de esta inseguridad, los autónomos debido a la difícil situación en la que se vieron inmersos —unos por tener sus negocios cerrados y otros por la tan considerable reducción de la facturación que han sufrido— se vieron abocados a solicitar esta prestación, y aún continúan en estos días, en muchos casos a sabiendas de que puede ser que finalmente no les sea reconocido el derecho a la misma. Y, iniciaron los trámites simplemente porque es la única opción que tienen para adquirir liquidez, ya que los gastos generados por el mantenimiento de sus negocios les aboca a ello. Ello nos lleva a vaticinar, que a corto o medio plazo, se presentarán una gran cantidad de reclamaciones contra estos solicitantes, por parte de las Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social y después de la Tesorería General de la Seguridad Social, al objeto de obtener la devolución del pago provisional de esta prestación que han percibido.

Cada entidad colaboradora puso en su momento unas medidas de control para limitar al máximo posible quién podría ser beneficiario de las prestaciones desde su origen, pero los filtros no fueron los mismos en todas las entidades ni las medidas de control tampoco, lo que provoca que se acepten y concedan prestaciones a los beneficiarios con una disparidad de criterios. Y todo esto, si atendemos a las solicitudes que se realizan cuando la actividad está suspendida por cierre obligatorio —que en teoría debería ser la forma más clara para determinar si existe o no existe obligación de suspensión de la actividad, y por tanto derecho a la prestación, aunque no está siendo así hasta el momento— porque si atendemos a las solicitudes que se realizan por reducción de la facturación, los problemas aumentan sobre todo cuando a posteriori hay que justificar documentalmente que se tenía derecho a la misma, ya que la solicitud de la prestación se hace antes de saber si se tiene derecho, es decir, el autónomo la solicitaba si «prevé» que después cumpliría los requisitos exigidos.

III. Modificaciones y novedades en la regulación

El art. 17 del RD. 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020) (BOE n.o 73 de 18 de marzo de 2020) reguló la prestación extraordinaria por cese de actividad en su inicio, pormenorizando los requisitos de acceso a la misma, y este ha tenido numerosas modificaciones, además de los criterios posteriores sobre su aplicación que ha dictado la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social (12) y de los diferentes oficios emitidos también por la misma Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, con la intención, nos dicen, de unificar y aclarar la regulación de la prestación.

En su primer redactado, podemos comprobar que el precepto tenía una regulación bastante genérica, dividiéndose en seis apartados, con varias remisiones a otras normas para desarrollar su aplicación.

Si observamos el comienzo de este artículo, donde se indica «1.Con carácter excepcional y vigencia limitada a un mes (…..)», nos lleva a pensar, que el legislador al dictar la presente disposición, lo hizo con la intención de que tuviera una corta vigencia, es decir, debido a la situación que se avecinaba el legislador trató de configurar una prestación especial, con la idea de que tuviera una corta aplicación, porque ya desde el inicio la configura como «excepcional». Y es que, al inicio de la alerta sanitaria nadie vaticinó las repercusiones que estas tendría, pensado el Gobierno que duraría poco tiempo y que el período en el que tendrían que ayudar a los trabajadores por cuenta propia o autónomos no se extendería más allá de un mes. Algo que ya sabemos no se cumplió.

Por ello, tan solo veintidós días después, se hubo de modificar el citado artículo, por el RD 13/2020 de 7 de abril (LA LEY 4862/2020), que elimina este límite temporal del redactado que da al precepto, aunque si bien, mantuvo la segunda parte (o parte subsidiaria) del apartado primero del artículo, esto es, la «vigencia limitada hasta el último día del mes en que finalice el estado de alarma».

1. El Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (BOE n.o 91, de 1 de abril de 2020)

Podemos entender la primera redacción que se hace del artículo 17 (LA LEY 3655/2020), por la situación que estábamos viviendo, tan excepcional y con tan poca claridad de qué podría ocurrir en un futuro cercano, pero es que tan solo 14 días después de la publicación del art. 17 del RD 8/2020, se produjo su primera modificación con la incorporación de novedades a través del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, desarrollando en su Disposición final primera (LA LEY 4471/2020)dichas modificaciones. Entre otras cuestiones, las novedades afectaron a la extensión del precepto, pues se incluyeron 3 apartados nuevos, pasando de ser un artículo con 6 apartados a un artículo con 9, y la modificación del apartado 1, letra b), con la incorporación de un texto accesorio al primitivo existente.

Las modificaciones y novedades que se incorporan a través de este RD son las siguientes:

  • a) Se hace una enumeración de Clasificación Nacional de Actividades Económicas (en adelante CNAE) de 2009, en torno a la singularidad de las actividades de artes escénicas, creaciones artísticas y literarias y salas de espectáculos, se modifica el período a tener en cuenta para el cálculo de la reducción de la facturación para tener derecho a la prestación, pasando de 6 meses anteriores a la declaración de alarma a los 12 meses anteriores, además de incluir las estacionalidades del sector agrario.

    Se sanciona que no existirá recargo si no se abona en plazo la cotización de los días de actividad del mes de marzo, en aquellos casos en los que la actividad fuera suspendida.

  • b) Se introduce un plazo del que dispondrán los beneficiarios para presentar la solicitud de esta prestación, quedando fijado en el último día del mes siguiente al que se produzca la finalización del estado de alarma. Debido a que el estado de alarma finalizó el 21 de junio de 2020, la prestación tendría como fecha de finalización el 30 de junio de 2020, pero el plazo para solicitar el reconocimiento de la misma caducaba el 31 de julio de 2020, y a criterio del solicitante, esta podría iniciarse desde el 14 de marzo de 2020.
  • c) Se designan los documentos que podrán utilizarse para la acreditación de la reducción de la facturación, aunque también se indica que será admisible cualquier medio de prueba admitido en derecho, afirmación bastante amplia a mi entender.

También se introduce la obligación de que el beneficiario firme una declaración jurada (13) , haciéndose responsable de la comprobación del cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley para causar derecho a la prestación. Esta declaración, implícitamente eximía al legislador de tener que incorporar en el RDL, los mecanismos de control necesarios para reconocer esta prestación a los beneficiarios, puesto que ellos se hacían responsables de estudiar la normativa aplicable. Normativa esta bastante inestable, dado que como sabemos se ha modificado repetidamente y con bastante precipitación. Por ello, es sumamente gravosa la carga impuesta al eventual beneficiario de comprobar si reúne los requisitos —en muchos casos aleatorios—, y firmar esta declaración, para que en muchos de los casos después se pudiera iniciar los procedimientos legales, solicitando la devolución de la prestación percibida si se consideraba que la misma era indebida.

Por otra parte, debemos destacar la Disposición Adicional vigésima del RDL (LA LEY 4471/2020), que permite disponer de los planes de pensiones para aquellos trabajadores autónomos que hubieran estado previamente en un Régimen de la Seguridad Social, si estos cesan en su actividad como consecuencia de la de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, fijando un plazo de 6 meses desde la entrada en vigor del RD 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020). Posteriormente, el RD 16/2020, de 28 de abril (LA LEY 5843/2020), amplía los supuestos, permitiendo disponer de dichos planes de pensiones, a aquellos autónomos que reduzcan su actividad al menos en un 75%, a los autónomos agrarios estacionarios, así como a trabajadores de producciones pesqueras y autónomos de los CNAE especificados.

2. El Real Decreto-ley 13/2020, de 7 de abril (BOE n.o 98, de 8 de abril de 2020)

Tan solo 8 días después de la primera modificación, a través del Real Decreto-ley 13/2020, de 7 de abril (LA LEY 4862/2020), por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en materia de empleo agrario, en su Disposición final segunda, se vuelve a modificar el artículo 17 del RD 8/2020 (LA LEY 3655/2020).

No podemos olvidar, que esta modificación que realiza el RD 13/2020, se produce tan solo 22 días después de su redacción original, y a pesar de darle un nuevo redactado al artículo, el legislador indica en la exposición de motivos del mismo, que se trataba de realizar unas modificaciones «puntuales» al precepto, destinadas a clarificar la redacción y desarrollar aspectos concretos de gestión de las prestaciones establecidas, así como, a flexibilizar los trámites, por la situación de excepcionalidad vivida a consecuencia del confinamiento total de la población.

Este RD que, en principio, se promulga con la intención de dotar de mano de obra al sector agrario (también llamado sector primario), debido a la limitación de la libertad ambulatoria que se habían establecido por la alerta sanitaria lo cual impedía las migraciones de trabajadores, también modifica el tenor del art. 17 del RD 8/2020 (LA LEY 3655/2020).

Como principales novedades, se prevén las siguientes:

  • a) Se establece la duración indeterminada de la prestación de cese de actividad, eliminando la expresión «vigencia limitada a un mes», al atisbar que la situación va a ser más duradera de lo que se creía en un principio.
  • b) Se delimitan más claramente qué tipo de autónomos pueden ser beneficiarios de la prestación, determinando como criterio que estos vendrán en función del régimen especial en el que figuren dados de alta, así como, se precisan las circunstancias que hacen nacer el derecho a esta prestación, a saber: cuando su actividad quede suspendida; y, cuando porque no cesando la misma, su facturación en el mes natural anterior al que se solicita, se vea reducida en un 75% en relación con el promedio de facturación del semestre natural anterior —siempre que no se trate de algunos de los dos supuestos que recoge nuevos el artículo en los apartados c) y d) del punto 1º del art. 17 (LA LEY 3655/2020)—.
  • c) Se añaden nuevas actividades de la CNAE 2009 (LA LEY 4423/2007), que se añaden a las ya incorporadas por la primera modificación del RDL. De tal forma, que los autónomos que realicen estas actividades podrán acogerse a la prestación si cumplen el requisito de reducción de la actividad con relación a 12 meses anteriores.
  • d) Se establece la incompatibilidad de la prestación por cese de la actividad o reducción de la misma con cualquier otra prestación de la Seguridad Social que el beneficiario perciba.
  • e) Se deja clara la provisionalidad de la concesión de la prestación, estableciendo que la misma tiene carácter de « resolución provisional », dejando de tener vigencia cuando finalice el estado de alarma, eso sí, sin incorporar plazo alguno. Provisionalidad, que queda patente en la revisión de las mismas que pueda realizarse a posteriori, indicándose expresamente que si el interesado no tiene derecho a la prestación, se le reclamarán las cantidades percibidas indebidamente.

3. El Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril (BOE n.o 112, de 22 de abril de 2020)

En un primer momento se encomendó la gestión de la presente prestación, a las entidades a las que se refiere el art. 346 de la LGSS (LA LEY 16531/2015), y esta modificación vino a establecer que se harán cargo de la gestión de esta prestación las Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social o el Instituto Social de la Marina. Este cambio propiciaba que se dejara al margen de la gestión al Servicio Público de Empleo Estatal y por ende el ejecutivo conseguía materializar una vieja aspiración, cual es que todo trabajador autónomo esté afiliado a una entidad colaboradora de la Seguridad Social para la protección de las Contingencias de Incapacidad Temporal.

La LGSS (RD Leg. 8/2015, de 30 de octubre), en su art. 83 (LA LEY 16531/2015) obligaba a los autónomos cuya acción protectora incluyera, voluntaria u obligatoriamente la prestación económica por incapacidad temporal a que la cubrieran con una Mutua colaboradora con la Seguridad Social, pero en muchos casos, bien por no estar obligados a acogerse a estas coberturas o bien porque aún no se había llevado a efecto dicha afiliación, seguían manteniendo al Instituto Nacional de la Seguridad Social como entidad a la que figuraban afiliados.

Con esta modificación, se obligaba a todos los autónomos que aún figuraban afiliados al INSS y quisieran solicitar esta prestación, a que la misma deberían registrarla ante una Mutua colaboradora de la Seguridad Social, entendiéndose que desde ese momento figurarían afiliados a la misma y se les incluirían las coberturas de contingencias profesionales, contingencias comunes y cese de actividad que tenían cubiertas con el INSS.

En este mismo RD 15/2020, en su disposición adicional décima (LA LEY 5476/2020), se concede un plazo de tres meses al finalizar el estado de alarma para los trabajadores autónomos que ni aun así hubieran optado por afiliarse a una Mutua colaboradora con la Seguridad Social, quedando los mismos adheridos, en caso de no efectuar el derecho de opción en este tiempo a la Mutua con mayor volumen de trabajadores autónomos asociados en su provincia.

4. El Real Decreto-ley 19/2020, de 26 de mayo (BOE n.o 150, de 27 de mayo de 2020)

En la redacción originaria de la prestación sólo se había establecido que durante el tiempo de percepción de la prestación, no existía la obligación de cotizar y no se reducirían los periodos de prestación a los que se tuviera derecho en un futuro, pero nada se estableció de quién se haría cargo de esta cotización y en qué proporción. Esta omisión legal, fue integrada por el RD 19/2020 (LA LEY 7688/2020), que incluye un nuevo párrafo dentro del apartado 4º del art. 17 (LA LEY 3655/2020).

De tal forma, que se sanciona que esta prestación se hará con cargo de la aportación por contingencias comunes, esto es, con cargo a los presupuestos de la Seguridad Social, en tanto que, la aportación por contingencias profesionales y cese de actividad, se realizará con cargo a las mutuas colaboradoras o a la entidad gestora correspondiente.

5. El Real Decreto-ley 24/2020, de 26 de junio (BOE n.o 178, de 27 de junio de 2020)

El RD 555/2020, de 5 de junio (LA LEY 8706/2020), estableció la sexta y última prórroga del estado de alarma declarado por el RD 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), y esta se extendía desde el 7 de junio hasta el 21 de junio, quedando sin efecto a partir de esa fecha, las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en las correspondientes provincias, islas o unidades territoriales.

La prestación de cese de actividad introducida por el RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), tal y como indicaba desde su origen y como se ha mantenido con posterioridad, se extendería hasta el último día del mes en el que finalizara el estado de alarma, por lo que en principio, esta hubiera de haber concluido el 30 de junio de 2020.

No obstante, la situación de emergencia sanitaria estaba aún produciendo muchos efectos negativos en el empleo, y debido a que no se habían recuperado íntegramente las actividades, el Gobierno se vio en la tesitura de mantener algunas de las medidas extraordinarias previstas en el RD-ley 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), medidas que no sólo se mantienen en el RD-ley 18/2020, de 12 de mayo (LA LEY 6687/2020), sino también en el RD-ley 24/2020, de 26 de junio (LA LEY 10664/2020), que a su vez estableció unas nuevas medidas con el objetivo de « aliviar » la carga que supondría el inicio o continuidad de la actividad a partir de esta fecha.

Y es que este último RDL, introduce diferentes formas de solicitud de la prestación, ya no solo cabe solicitarla por cierre de actividad y por reducción de la facturación, pormenorizando diversas situaciones.

En este aspecto, se señala que:

  • a) Quienes vinieran percibiendo la prestación de cese de actividad recogida en el art. 17 del RD-ley 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), hasta el 30 de junio de 2020, tendrían una exención progresiva de la cuota de cotización durante 3 meses.
  • b) Se puede solicitar una nueva prestación en la que se compatibilice la prestación por cese de actividad del art. 327 de la LGSS (LA LEY 16531/2015), con el trabajo por cuenta propia. Se podrán beneficiar de la misma, aquellos autónomos que vinieran percibiendo la prestación hasta el 30 de junio, y prevean una reducción en su facturación en ese tercer trimestre (desde el 01/07 al 30/09) de al menos el 75% con respecto al tercer trimestre de 2019, así como un tope de rendimientos netos. Enumerando el art. 9 del RD-ley 24/2020, de 26 de junio (LA LEY 10664/2020), los requisitos para el acceso a esta prestación.
  • c) Se crea en el art. 10 del RD-ley 24/2020, de 26 de junio (LA LEY 10664/2020), una nueva prestación extraordinaria de cese de actividad para los trabajadores autónomos de temporada que hayan visto alterada su actividad como consecuencia de la pandemia.

6. El Real Decreto-ley 30/2020, de 29 de septiembre (BOE n.o 259, de 30 de septiembre de 2020)

La situación de la pandemia no mejora y se estaba prolongando con mayor intensidad de lo esperado. Como quiera que el 30 de septiembre finalizaban las medidas excepcionales en materia de Seguridad Social adoptadas por el ejecutivo y la situación de los trabajadores autónomos no remontaba, se aprueba el RD-ley 30/2020, de 29 de septiembre (LA LEY 17497/2020), que establece nuevas medidas de apoyo al trabajo por cuenta propia.

En ese momento, aún no se había declarado el segundo estado de alarma en España (14) , pero ya se empezaban a suspender ciertas actividades en virtud de diversas resoluciones administrativas.

Este Real Decreto ley tendría, las siguientes novedades:

7. El Real Decreto-ley 2/2021, de 26 de enero (BOE n.o 23, de 27 de enero de 2021)

Como todos sabemos, el 25 de octubre de 2020, se declaró por el Gobierno un nuevo estado de alarma, que inicialmente se extendía hasta el 9 de noviembre de 2020, pero que a la vista del desarrollo de la pandemia, el Consejo de Ministros tuvo que acordar prorrogable por 6 meses más, esto es, hasta el 9 de mayo de 2021 (15) .

Debido a ello, el RD-ley 2/2021, de 26 de enero (LA LEY 1002/2021), tal y como indica su exposición de motivos, pretende realizar « ajustes » necesarios para mantener las medidas de apoyo que se establecieron en el Real Decreto-ley 30/2020, de 29 de septiembre (LA LEY 17497/2020).

Estos ajustes, inciden sobre las siguientes cuestiones:

  • a) Sobre la prestación extraordinaria de cese de actividad para los trabajadores autónomos afectados por la suspensión temporal de «toda» su actividad como consecuencia de una resolución de la autoridad competente a partir del 01/02/2021 y hasta el 31 de mayo de 2021, conforme a los requisitos del art. 5 del RD-ley 2/2021 (LA LEY 1002/2021).
  • b) Sobre la prestación extraordinaria de cese de actividad para los trabajadores autónomos que no puedan acceder a la prestación ordinaria prevista en el art. 7 del RD 2/2021 (LA LEY 1298/2021), ni a la prestación de cese de actividad del art. 327 de la LGSS (LA LEY 16531/2015) por no tener carencia, conforme a los requisitos del art. 6 del RD-ley 2/2021 (LA LEY 1002/2021).
  • c) Sobre la prestación de cese de actividad compatible con el trabajo por cuenta propia para los autónomos con carencia que prevean una reducción de ingresos para el 1º semestre de 2021 en más del 50% respecto a los del 2º semestre de 2019, además de los requisitos recogidos en el art. 7 del RD. 2/2021 (LA LEY 1298/2021); y,
  • d) Sobre la prestación extraordinaria de cese de actividad para los trabajadores de temporada conforme a los requisitos del art. 8 RD-ley 2/2021 (LA LEY 1002/2021).

8. El Real Decreto-ley 3/2021, de 2 de febrero (BOE n.o 29, de 3 de febrero de 2021)

Sin que hubieran transcurrido 7 días desde que se habían publicado las nuevas adaptaciones de las prestaciones de cese de actividad, se vuelve a modificar esta prestación.

Afectando estas últimas modificaciones a los siguientes aspectos:

  • a) Se eliminan del art. 5.9 del RD-ley 2/2021 (LA LEY 1002/2021) las 2 últimas frases del párrafo segundo, concretamente las que hacen referencia a que desde el día primero del mes en el que se solicitaba la prestación, y hasta que la autoridad competente ordene el cierre de la misma, en un principio se entendería como no cotizado. Al suprimirse dicha puntualización, ha de entenderse que se debe tener por cotizado todo el mes.
  • b) Se introduce un nuevo precepto en el art. 7.5.2º del RD-ley 2/2021 (LA LEY 1002/2021), en virtud del cual no tendrán que justificar la reducción de los ingresos para tener derecho a esta prestación, aquellos trabajadores autónomos que hayan optado por esta modalidad en su solicitud —por reducción de facturación— y tributen por estimación objetiva, si la actividad en la que figuran adheridos ante la TGSS ha visto reducidos en más del 7,5% las personas afiliadas a la misma respecto a las afiliadas en el segundo semestre de 2019.
  • c) Se prorrogará automáticamente la prestación para aquellos trabajadores autónomos que vinieran percibiendo esta prestación a 31 de enero de 2021 y su actividad continúe suspendida, pudiendo percibirla hasta el último día del mes en que dure la suspensión (v.gr. por la modificación de la Disposición transitoria segunda (LA LEY 1002/2021)).

Para finalizar mi exposición sobre el tema que nos ha ocupado, quiero manifestar mi más profundo desacuerdo con la defectuosa técnica legislativa en la regulación de la prestación dispensada a los trabajadores autónomos. Y es que, aunque el objetivo perseguido por el Gobierno es lícito y deseable, —paliar los efectos negativos de la declaración del Estado de alarma y las medidas restrictivas de derechos—, este objetivo no debe lograrse sacrificando la calidad técnica de las disposiciones generales que se dicten, pues como hemos podido constatar, es común la redacción y el solapamiento de distintos Reales Decretos Leyes, que sólo generan confusión e inseguridad en todos los operadores jurídicos, incluidas las Mutuas, que son las encargadas de gestionar la prestación (16) .

IV. Bibliografía

CONTRERAS CARMONA, A.: «El fin no justifica los medios», en Diario del Derecho, Iustel, 16 de julio de 2020 (https://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1200626).

BLASCO LAHOZ, J.Fco.: «Las medidas adoptadas en materia de protección social como consecuencia del COVID-19», en Trabajo y Derecho, Núm. 12, Sección Estudios, 2020.

GARCÍA QUIÑONES, J.C.: «Regulación legal de un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos», en Diario la Ley, Núm. 7503, 2010.

RODRÍGUEZ CARDO, I.A.: «La prestación por cese de actividad del trabajador autónomo. Comentario de urgencia a la Ley 33/2020 de 5 de agosto, en Actualidad Laboral, Núm. 19, 2019.

SEMPERE NAVARRO, A.V.: «La pandemia del Covid-19 conmociona las relaciones laborales», en Revista Española de Derecho del Trabajo, Núm. 231, Sección Tribuna, 2020.

TALENS VISCONTI, E.E.: «Capítulo 4: Ámbito objetivo: La cesación en la actividad en El nuevo Régimen Jurídico de la prestación por cese de actividad», Valencia, 2015, pág. 30 y ss. Editorial TIRANT LO BLANCH.

TALENS VISCONTI, E.E. (con otros): «Capítulo XII: La reclamación frente a las Mutuas colaboradoras de la seguridad en el caso de prestación por cese de la actividad de los trabajadores autónomos», en Trabajo Autónomo, Regulación Jurídica y Perspectivas. Régimen Profesional, Modalidades y Seguridad Social (Drs. Fernández Orico, coords. Sánchez Castillo y Carmona Paredes), Valencia, 2020, pág. 267.

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