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El Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero (LA LEY 565/2021), de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica introduce la definición de persona consumidora vulnerable en la normativa estatal de defensa de las personas consumidoras. Una definición cuyos efectos deberán ser desarrollados y concretados reglamentaria y sectorialmente, para cumplir el mandato previsto en el art. 8.2 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre (LA LEY 11922/2007), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias y dar al consumidor vulnerable una «especial atención» (1) .

La crisis económica mundial (2008-2014) implicó en España dos recesiones prácticamente consecutivas y determinó que, desde el inicio de la crisis en 2008 hasta el tercer trimestre de 2013, el nivel de actividad descendiera, en términos acumulados, un 10%, con caídas del consumo privado y de la inversión del 13% y del 38%, respectivamente. A su vez, la tasa de paro alcanzó un máximo histórico del 27% en el primer trimestre de 2013 (2) . Los efectos de esta crisis se tradujeron en un incremento del paro, precarización en el empleo y desigualdad en la distribución de la renta. Los costes sociales de la crisis recayeron en las clases sociales más débiles, que se convirtieron en más vulnerables (3) . La necesidad de definir el concepto de vulnerabilidad y la regulación de su marco jurídico dimana de los efectos de dicha crisis que, sin estar completamente superados, se han visto agravados en 2020 por la pandemia mundial generada por el virus Covid-19. Las restricciones y medidas de confinamiento, impuestas por las diferentes autoridades nacionales, han paralizado la economía europea y mundial generando una crisis económica cuyas consecuencias previsiblemente afectaran más a las personas vulnerables.

El concepto de vulnerabilidad no ha sido regulado por la normativa comunitaria (4) . Aunque han surgido propuestas e iniciativas que propugnan el tratamiento diferenciado del consumidor vulnerable frente al consumidor medio (normalmente informado, razonablemente atento y perspicaz), ninguna de ellas ofrece, hasta la fecha, unas pautas claras que faciliten su identificación (5) .

I. El concepto de consumidor vulnerable en el RDL 1/2021

El RDL 1/2021 (LA LEY 565/2021), modifica el art. 3 del TRLGDCU (LA LEY 11922/2007) para incluir en un nuevo apartado segundo la definición de consumidor vulnerable, que en su literal establece:

«Asimismo, a los efectos de esta ley y sin perjuicio de la normativa sectorial que en cada caso resulte de aplicación, tienen la consideración de personas consumidoras vulnerables respecto de relaciones concretas de consumo, aquellas personas físicas que, de forma individual o colectiva, por sus características, necesidades o circunstancias personales, económicas, educativas o sociales, se encuentran, aunque sea territorial, sectorial o temporalmente, en una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección que les impide el ejercicio de sus derechos como personas consumidoras en condiciones de igualdad».

El nuevo art. 3.2 del TRLGDCU (LA LEY 11922/2007) admite la connivencia con otras normas sectoriales que tengan su propia definición de consumidor vulnerable (6) . Normas que siguen otros criterios para su definición, por ejemplo, el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre (LA LEY 16025/2017) (7) , por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica. Ello genera desajustes, por lo que nos encontramos con un consumidor que es vulnerable en el mercado eléctrico por estar en posesión del título de familia numerosa y, sin embargo, puede ser discutida su condición de consumidor vulnerable al no contemplarse ni en la definición ni en la exposición de motivos del RDL 1/2021 (LA LEY 565/2021) la condición de miembro de familia numerosa como causa de vulnerabilidad.

La normativa sobre consumo de las Comunidades Autónomas es otro foco descoordinación con el concepto de consumidor vulnerable que el nuevo apartado segundo del art. 3 del TRLGDCU (LA LEY 11922/2007) propone. Ni la terminología ni los criterios que utilizan la Leyes autonómicas guardan relación con la noción de consumidor vulnerable de la Ley estatal. De este modo en la Comunidad Autónoma del País Vasco en el art. 5.b de Ley 6/2003, de 22 de diciembre (LA LEY 12158/2003), de Estatuto de las Personas Consumidoras y Usuarias se establece que serán protegidos de forma prioritaria los «colectivos de especial protección en situaciones de inferioridad, subordinación o indefensión en que puedan encontrarse individual o colectivamente». Nada aclara la Ley autonómica sobre la forma de identificar esos colectivos o sobre las situaciones de inferioridad que padecen.

En Cataluña la Ley 22/2010 de 20 de julio (LA LEY 15615/2010), del Código de consumo de Cataluña si define a los denominados colectivos especialmente protegidos: «los niños y adolescentes, los ancianos, las personas enfermas, las personas con discapacidades y cualquier otro colectivo en situación de inferioridad o indefensión especiales». La definición identifica a los colectivos objeto de protección, pero acaba sumándose a la inconcreción de otras normas cuando señala «cualquier otro colectivo en situación de inferioridad o indefensión» lo que deja la consideración de colectivo protegido o desprotegido a la interpretación de quien aplique la norma. Por otra parte, el art. 121-3 de la misma norma exige a los poderes públicos una atención especial y preferentes hacía los colectivos especialmente protegidos y requiere hacia las personas con discapacidad que se les garantice el acceso adecuado a la información y el pleno ejercicio y goce de los derechos y garantías recogidos por la ley a las personas consumidoras.

Más concreto resulta el art. 4 de la Ley 11/1998, de 9 de julio (LA LEY 3335/1998), de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid que regula los colectivos sujetos a especial protección por razón de su edad, origen o condición identificando los colectivos a los que deberá prestarse una atención prioritaria por las Administraciones Públicas de la Comunidad de Madrid (8) .

Este expreso respeto a la normativa sectorial se extiende a términos análogos a la vulnerabilidad como es el «umbral de exclusión» que se define en el art. 3 del Real Decreto-Ley 6/2012, de 9 de marzo (LA LEY 4108/2012), de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos (9) en el que se sitúan los deudores con préstamos o créditos garantizados con su vivienda habitual que cumplan las circunstancias siguientes: i) sus ingresos de forma general no alcanzan un determinado nivel de renta —teniendo en cuenta sus condiciones familiares— en relación con el IPREM; ii) en los cuatro años anteriores al momento de la solicitud, la unidad familiar ha sufrido una alteración significativa de sus circunstancias económicas, en términos de esfuerzo de acceso a la vivienda (la carga hipotecaria se haya multiplicado por al menos el 1,5), o hayan soportado en dicho período circunstancias familiares de especial dificultad (familia numerosa, unidad familiar monoparental con dos hijos a cargo, unidad familiar con un menor de tres años, unidad familiar en la que conviva una persona con una discapacidad superior al 33%, deudor mayor de 60 años); iii) la cuota hipotecaria resulte superior al 50% de los ingresos netos que perciba la unidad familiar del 40% si en la mismas conviven discapacitados.

En definitiva, se establece el «umbral de exclusión» de los deudores hipotecarios en función de parámetros fundamentalmente económicos en los que no existe capacidad de repago de las deudas asumidas, que deben acreditarse ante la entidad acreedora con la documentación prevista en el art. 3.3 del RDL 6/2012 (LA LEY 4108/2012) y que va a permitir a quien se encuentre en dicho umbral; la restructuración de su deuda y la aplicación de mecanismos de flexibilización de los procedimientos de ejecución hipotecaria.

En Cataluña la Ley 4/2016, de 23 de diciembre (LA LEY 20454/2016), de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial define la «exclusión residencial» como: «la situación en la que se encuentran las personas o unidades familiares que no disponen de vivienda, o han perdido la propiedad o la posesión inmediata del inmueble que es su vivienda, y que no tienen una vivienda alternativa ni ingresos suficientes para conseguir una digna y adecuada, con un nivel de ingresos inferiores al indicado por la letra e» (10) . El criterio que se utiliza para perfilar la exclusión residencial —como en la normativa estatal— es el económico, la falta de un nivel acreditado de ingresos.

En la misma línea, la normativa promulgada como consecuencia de la crisis sanitaria originada por el Covid-19 ha llevado a las autoridades nacionales a definir las situaciones de «vulnerabilidad económica» en diferentes normas, por ejemplo: en el art. 9 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del Covid-19 y en el art. 5 Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al Covid-19. Se define la «vulnerabilidad económica» atendiendo a situaciones de pérdida de empleo o pérdidas de ingresos que, a su vez, implican una disminución de los ingresos de la unidad familiar en relación con el IPREM y con su específica situación, resultando que la cuota hipotecaria o arrendataria, más los gastos y suministros básicos, resulte superior o igual al 35% de los ingresos netos de la unidad familiar. Se definen las situaciones de «vulnerabilidad económica», sin una sincronización plena con la pluralidad de normas que la contemplan, incidiendo en las consecuencias económicas de la crisis por la pérdida de ingresos.

Difícilmente un deudor hipotecario que se encuentre en el «umbral de exclusión» o en una situación de «vulnerabilidad económica» no va a ser considerado un consumidor vulnerable, dada la amplitud de esta última definición, pero nos encontrarnos con descoordinaciones entre un concepto amplio de consumidor vulnerable y la normativa sectorial. De esta forma el RDL 6/2012 no tiene en cuenta al fijar el «umbral de exclusión» la convivencia con una persona de avanzada edad (octogenario) en la unidad familiar del deudor hipotecario (i) ni al fijar el nivel de ingresos mínimo de la unidad familiar (art. 3.1.a del RDL 6/2012 (LA LEY 4108/2012)) (ii) ni como una circunstancia familiar de especial vulnerabilidad (art. 3.1.b del RDL 6/2012 (LA LEY 4108/2012)). Ello puede limitar o impedir al deudor hipotecario que convive con una persona de edad avanzada acceder a las medidas de protección previstas en el RDL 6/2012 (11) para deudores y fiadores hipotecarios. Por el contrario, esa persona podría ser considerada como vulnerable, por razones personales (tener una edad avanzada), siendo acreedora de la «especial atención» que propugna el art. 8.2 del TRLGDCU (LA LEY 11922/2007) en cualquier relación de consumo.

Los anteriores desajustes traen razón de la falta de implantación de una única noción de consumidor vulnerable o del establecimiento de unos criterios comunes que permitan su identificación en todo tipo de sectores [al menos, en lo que se refiere a exigir unos criterios comunes para determinar los niveles mínimos de renta que acrediten la vulnerabilidad de la unidad familiar, a la utilización de los mismos porcentajes para determinar la vulnerabilidad por discapacidad o al fijar un límite de edad a partir del cual se considere a una persona vulnerable]. El RDL 1/2021 (LA LEY 565/2021) es una oportunidad perdida para poder alcanzar un mayor y mejor consenso a nivel nacional sobre la figura del consumidor vulnerable como se ha alcanzado con la figura del propio consumidor. Una definición única de consumidor vulnerable o unos mismos criterios para su determinación significaría una mayor seguridad jurídica y, sobre todo una mayor protección de quienes son consumidores vulnerables.

Así, el RDL 1/2021 (LA LEY 565/2021) ofrece una definición de consumidor vulnerable (12) que parte de una persona física, considerada individual o como perteneciente a un colectivo (cuyos miembros, entendemos, tienen una situación económica y social idéntica), que por sus características, necesidades o circunstancias: i) personales, ii) económicas, iii) educativas o iv) sociales, se encuentra, en una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección (13) . Se trata de términos abiertos, imprecisos, genéricos que no definen que es un consumidor vulnerable, ni dan claves para su identificación y necesariamente deberán ser especificados y completados reglamentaria o jurisprudencialmente (14) .

Tampoco los términos; territorial, sectorial o temporal incluidos en la definición son capaces de sustituir la falta de unos criterios objetivos y claros para identificar a un consumidor vulnerable. Se trata de factores que pueden tenerse en cuenta para completar la condición de vulnerabilidad de una persona, pero son secundarios y complementarios de otros, que sí, son capaces de revelar la vulnerabilidad de una persona y que se identifican a continuación. Las aseveraciones anteriores son fácilmente constatables, si analizamos algunos ejemplos utilizando los tres términos anteriormente referidos.

El vivir en una comarca que sufre despoblación y pierde su oficina bancaria no debe implicar, sin más, vulnerabilidad, si se trata de una persona que no tiene una edad avanzada, tiene unas mínimas destrezas digitales y puede conducir un vehículo. Sin embargo, una persona mayor que no puede conducir un vehículo y sin destrezas digitales, sí puede ver incrementada su situación de vulnerabilidad por vivir en una zona despoblada y no solo por perder su oficina bancaria, que puede ser un mal menor comparado con el cierre de la tienda de alimentación del pueblo o del único bar (la oficina bancaria la necesitas una o dos veces al mes, la tienda todos los días). Más inconcreto es el término sectorial, que entendemos como referido a todo tipo de colectivos «marginales» (el pertenecer a cualquier tipo de sector laboral, cultural, social o local no conlleva vulnerabilidad): asociaciones de drogodependientes, grupos de trabajadores de sectores precarios («temporeros», repartidores de comida, limpiadores de hoteles, etc.), asociaciones de trabajadoras sexuales, asociaciones vecinales de barrios desestructurados social y económicamente, colectivos de expresidiarios, plataformas de afectados por ejecuciones hipotecarias o desahucios, personas sin hogar, etc. Los miembros de estos sectores presentan, con excepciones, dos condiciones, una baja formación y una mala situación económica, que les impiden la mejora de las condiciones sociales y la salida de la marginalidad. Por último, hay que señalar que la temporalidad es una característica de la vulnerabilidad, se puede producir en una determinada época debido a determinados factores (un accidente, una enfermedad, un mal negocio, etc.), pero no es una causa que origine la vulnerabilidad.

II. Las razones de la exposición de motivos

¿A qué concretas circunstancias personales, económicas, educativas o sociales se refiere el RDL 1/2021?

La respuesta debe buscarse en su exposición de motivos que explica, en primer lugar, las razones por las que se establece una definición de consumidor vulnerable tan amplia y abierta. De esta forma, se señala que la situación de vulnerabilidad: (i) no deriva de circunstancias estrictamente personales debiendo considerarse otros aspectos como el origen demográfico, social e, incluso el entorno del mercado; (ii) excede del plano estrictamente económico al existir una pluralidad de factores en distintos ámbitos de consumo; (iii) se trata de un concepto dinámico sin una estructura permanente que cambia y se modifica como pueden cambiar las personas o los contextos sociales, por ello concluye, con acierto: «que cualquier persona puede ser vulnerable en algún momento de su vida respecto de alguna relación de consumo específica».

En segundo lugar, la exposición de motivos enumera una relación de circunstancias personales, económicas, educativas o sociales, diversas y heterogéneas, que pueden considerarse para establecer la condición o no de vulnerable de un consumidor:

«la edad, sexo, origen nacional o étnico, lugar de procedencia, las personas alérgicas o con algún tipo de intolerancia alimenticia, las víctimas de violencia de género, las familias monoparentales, las personas desempleadas, las personas con algún tipo de discapacidad, las personas enfermas, las minorías étnicas o lingüísticas, las personas desplazadas temporalmente de su residencia habitual, la población migrante o solicitante de protección internacional, así como las personas con carencias económicas o en riesgo de exclusión, o cualesquiera otras circunstancias que puedan incidir, generando desventaja, en sus relaciones de consumo […] Asimismo, es preciso atender a circunstancias como el desconocimiento del idioma, el nivel de formación (bien sea general o específica de un sector del mercado), el lugar de residencia, la situación social, económica y financiera o, incluso, problemas asociados al uso de las nuevas tecnologías como instrumento o vía de acceso normalizado al mercado de bienes y servicios».

Falta un orden o sistematización en la relación de causas que se proponen para poder evaluar la vulnerabilidad, pero sobre todo falta una jerarquía entre las mismas. Así, se alude a causas que individualmente consideradas generan situaciones de vulnerabilidad y otras que, por sí mismas no implican vulnerabilidad, si no coinciden con otras que sí son verdaderamente relevantes. Asimismo, la exposición de motivos incluye una especie de «cajón de sastre» cuando añade «cualesquiera otras circunstancias» que permitirá a quien tenga que aplicar la norma incorporar sus propios criterios, dejando en el aire la seguridad jurídica.

La diferenciación y la jerarquía entre las diferentes causas que aparecen en la exposición de motivos posibilitaría, como se va a ver, una definición de consumidor vulnerable, más concreta, más sencilla y, sobre todo, más segura que la ofrecida por el RDL 1/2021 (LA LEY 565/2021).

1. Causas que generan vulnerabilidad (factores principales)

La primera cuestión que debe resolverse es identificar las causas que individualmente consideradas originan situaciones de vulnerabilidad. Para ello debemos responder a la siguiente pregunta: ¿a quién se debe prestar una especial protección?

A nuestro entender debería protegerse a cualquier persona, cualquiera que fuese su condición, sometida a la pobreza, a la ignorancia o a la incapacidad.

Pobreza, ignorancia e incapacidad crean vulnerabilidad de forma individual, per se. Si eres pobre eres vulnerable, aunque no seas ni ignorante ni incapaz. Si eres ignorante eres vulnerable, aunque no seas ni incapaz ni pobre; y si eres incapaz eres vulnerable, aunque no seas ni ignorante ni pobre.

Resumiendo, y volviendo a los términos utilizados en la exposición de motivos las razones económicas (nivel de renta), el nivel cultural (nivel de formación) y las situaciones de incapacidad (consecuencia de la edad y de la discapacidad), son factores que, siempre que se dé uno solo de ellos, producen situaciones de vulnerabilidad.

2. Agravantes de la vulnerabilidad (factores secundarios)

Sin embargo, existen otros factores que se relacionan en la exposición de motivos que considerados individualmente no tienen la capacidad de originar vulnerabilidad. Ahora bien, combinados con cualquiera de los tres factores señalados en el apartado anterior agravan y complican cualquier situación de vulnerabilidad. A continuación, se analizan brevemente estos factores que, por nuestra parte, denominamos secundarios, a la vez que se identifican situaciones que devienen de los denominados factores principales.

• (i) El sexo de las personas, el origen nacional o la pertenencia a minorías étnicas o lingüísticas no son suficientes para crear situaciones de vulnerabilidad, si no van acompañadas de pobreza, ignorancia o incapacidad. La exposición de motivos trata de argumentar situaciones de vulnerabilidad por la condición de mujer y ofrece situaciones y ejemplos objetivos en los que las mujeres sufren situaciones de vulnerabilidad, pero son situaciones en las que la condición de mujer no crea la vulnerabilidad sino que la empeora, al existir situaciones previas de pobreza, bajos niveles culturales o por sufrir incapacidades (una mujer con una buena posición económica, con un buen nivel cultural y con plena capacidad de obrar está tan lejos de la vulnerabilidad como cualquier hombre en esas mismas circunstancias).
• (ii) Respecto a las personas alérgicas o con algún tipo de intolerancia alimenticia, sorprende esta alusión a unas enfermedades que no son críticas, que en principio no generan ningún tipo de incapacidad y que si no se combinan con factores más decisivos no deben generar ningún tipo de desigualdad o discriminación en las relaciones de consumo.
• (iii) En cuanto a las alusiones que se realizan a las víctimas de violencia de género o a la trata de blancas podrían añadirse a las víctimas de agresiones o abusos sexuales, homicidios, lesiones, estafas, hurtos, robos etc. En nuestra opinión, ser víctima de un delito no implica, sin más, vulnerabilidad, aunque si resulta coincidente con los que hemos denominado factores principales empeora las situaciones de vulnerabilidad.
• (iv) La pertenencia a una familia monoparental, a una familia numerosa o a una familia con discapacitados tampoco acredita la desigualdad en una relación de consumo, simplemente debemos pensar en familias en estas circunstancias, pero con niveles altos de renta.
• (v) El desempleo o el empleo precario provocan vulnerabilidad por razones económicas y entraría en el ámbito de los factores principales.
• (vi) El desplazamiento temporal de la residencia habitual (trabajadores temporales en el campo), el desplazamiento de población migrante o solicitante de protección internacional puede agravar la vulnerabilidad siempre que dicho desplazamiento se realice tratando de huir de una mala situación económica originada por un conflicto bélico o social.
• (vii) El desconocimiento del idioma, el nivel de formación (bien sea general o específica de un sector del mercado), el uso de nuevas tecnologías son factores que se incluyen en el nivel cultural de las personas que es uno de los tres factores que denominamos esenciales.

III. Propuesta de lege ferenda

Las críticas señaladas a la redacción de la definición de consumidor vulnerable y al listado heterogéneo de aspectos a los que alude la exposición de motivos para tratar de fundamentar la misma, nos obliga a buscar aquellos instrumentos que permiten identificar de forma objetiva situaciones de vulnerabilidad para posteriormente, proponer una definición de consumidor vulnerable alternativa a la propuesta por el RDL 1/2021 (LA LEY 565/2021) (15) .

Sobre los tres factores principales que se ha señalado que determinan, por sí mismos la vulnerabilidad de un consumidor «pobreza, ignorancia e incapacidad», se identifican tres instrumentos que los objetivan y evalúan: (i) el nivel de renta (ii) el nivel cultural (ii) la edad y unos parámetros homogéneos de discapacidad.

En primer lugar, la situación económica de un consumidor es evaluable con el nivel de renta del consumidor o de su unidad familiar en relación con el IPREM (o con el salario mínimo interprofesional) es un dato objetivo, no sujeto a apreciaciones subjetivas, fácilmente identificable y por tanto útil. El art. 3 del RD 897/2017 (LA LEY 16025/2017) es un ejemplo claro de lo anterior.

En segundo lugar, el nivel cultural de una persona física medido a través del nivel de estudios es otro elemento objetivo, neutro que permitiría proteger a personas que por sus condiciones sociales o personales no han podido adquirir un nivel mínimo de estudio. Esas personas son especialmente vulnerables porque pueden tener dificultades para interpretar y entender la información que se les facilita, aunque se trate de una información que pudiera ser imparcial, clara y no engañosa para un consumidor medio.

En tercer lugar, aludiría a determinadas circunstancias personales de cada individuo que afectan e inciden directamente en su propia capacidad de obrar. Nos referimos a las situaciones de falta de capacidad de obrar por ser la persona menor de edad o estar incapacitada judicialmente (situaciones ya contempladas y protegidas por el Código Civil arts. 154 (LA LEY 1/1889) y siguientes y arts. 199 (LA LEY 1/1889) y siguientes, respectivamente), pero sobre todo aquellas otras situaciones en las que no existe una minoría de edad o una declaración judicial de incapacitación y sobre las que existe, una cierta nebulosa por tratarse de situaciones de discapacidad física o psíquica medidas con un determinado porcentaje (16) o de personas que han alcanzado la denominada cuarta edad, octogenarias que, cada vez con más excepciones, comienzan a padecer las consecuencias de la edad acumulando patologías degenerativas y crónicas.

Estos tres instrumentos son independientes de quien tiene que aplicar la norma, por estar previamente fijados, son aplicables de forma general y son evaluables sin dificultad, permiten identificar a tres colectivos que por sus especiales circunstancias requieren de una mejor y mayor protección que un consumidor medio (17) .

Teniendo en cuenta lo anterior podríamos definir al consumidor vulnerable como: la persona física que actúa con un propósito ajeno a una actividad empresarial o comercial (18) y que, por sus especiales circunstancias: económicas (con bajos niveles de renta), culturales (entendidas como el conjunto de conocimientos que permite a alguien desarrollar su juicio crítico) o personales (en las que la capacidad de obrar se encuentra limitada: de derecho, por minoría de edad o por una declaración judicial de incapacidad o, de hecho, por una incapacidad física, psíquica o por la pérdida de habilidades cognitivas o físicas derivadas de la edad) se sitúan en una situación de subordinación, indefensión o desprotección en las relaciones de consumo.

IV. Conclusiones

La novedosa definición de consumidor vulnerable que introduce el RDL 1/2021 (LA LEY 565/2021) utiliza términos tan abiertos, imprecisos y genéricos que no son capaces de establecer que debe entenderse por un consumidor vulnerable ni dan las claves para su identificación.

La definición propuesta tampoco armoniza el concepto de vulnerabilidad o los criterios para su identificación con otros sectores económicos como el eléctrico, el financiero con su propia terminología «umbral de exclusión», «vulnerabilidad económica» o con la utilizada por la normativa autonómica de consumo.

La consulta a la exposición de motivos para tratar de encontrar criterios que ayuden a concretar la definición de consumidor vulnerable nos ofrece una muestra heterogénea de diversos factores sin orden ni sistematización y sin ningún tipo de jerarquía entre ellos. Sí, existen una serie de factores que denominamos como «principales» razones económicas (nivel de renta), el nivel cultural (nivel de formación) y las situaciones de incapacidad (consecuencia de la edad y de la discapacidad), que, siempre que se dé uno solo de ellos, producen situaciones de vulnerabilidad. Mientras que otros factores adquieren un rol secundario agravando las situaciones de vulnerabilidad cuando coinciden con los denominados factores principales, entre otros: el sexo, origen nacional o étnico, lugar de procedencia, las víctimas de violencia de género, las familias monoparentales, las personas desempleadas, las minorías étnicas o lingüísticas, las personas desplazadas temporalmente de su residencia habitual etc.

Sobre los tres factores principales que se ha señalado que determinan, por sí mismos la vulnerabilidad de un consumidor «pobreza, ignorancia e incapacidad», se identifican tres instrumentos que los objetivan y evalúan: (i) el nivel de renta (ii) el nivel cultural (ii) la edad y unos parámetros homogéneos de discapacidad. A partir de estos factores principales y utilizando los instrumentos que se proponen es posible construir un concepto de consumidor vulnerable más sencillo, útil y seguro que el propuesto en el RDL 1/2021 (LA LEY 565/2021), al que podrá aplicarse la «especial atención» que la normativa reglamentaria y sectorial debe desarrollar.