Tribunal Constitucional, Pleno, Sentencia 14 Jul. 2021 Recurso 2054/2020 (LA LEY 97853/2021)
El Pleno del Tribunal Constitucional ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad que el grupo parlamentario Vox ha interpuesto frente a los
arts. 7 (LA LEY 3343/2020), 9 (LA LEY 3343/2020), 10 (LA LEY 3343/2020) y 11 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, la posterior modificación llevada a cabo por el RD 465/2020 (LA LEY 3654/2020) y las sucesivas prórrogas establecidas en los RD 476, 487 y 492/2020. Asimismo, se cuestionan las medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio aprobada por la Orden SND/298/2020 (LA LEY 4289/2020).
De acuerdo con la Abogacía del Estado, el Tribunal inadmite el recurso en lo relativo a la Orden Ministerial, en razón a su carácter reglamentario. Dictada en ejercicio de las competencias propias del Departamento y de la habilitación contenida en el RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), su régimen impugnatorio es el propio de las disposiciones reglamentarias.
Centrado el fondo del recurso en el citado Real Decreto, examina el Tribunal los preceptos controvertidos. No discute el grupo parlamentario recurrente la concurrencia del presupuesto que permite declarar el estado de alarma. Ciertamente se estaba ante una circunstancia extraordinaria en la que no era posible mantener la normalidad con los poderes ordinarios. No está en cuestión la decisión política del Gobierno que se adoptó para proteger la salud y la seguridad de los ciudadanos, sino la constitucionalidad de ciertas medidas que provocaron la suspensión de los derechos fundamentales mediante un instrumento jurídico -estado de alarma- que no es el apropiado para ello. La declaración del estado de excepción o de sitio sí permite una suspensión de los derechos y garantías que los protegen. El estado de alarma sólo ampara su eventual limitación extraordinaria.
El Constitucional se detiene en delimitar conceptualmente los términos “limitación” y “suspensión” de derechos fundamentales, entendiendo que toda suspensión es una limitación, pero no toda limitación implica una suspensión. La suspensión traería consigo una cesación, -temporal- del ejercicio de los derechos y de las garantías que protegen los derechos.
La limitación a la circulación de las personas establecida en el art. 7 RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) contraviene lo dispuesto en el art. 19 CE (LA LEY 2500/1978) y entraña realmente una suspensión del derecho fundamental. Se trata de una restricción general en cuanto al alcance personal, espacial y circunstancial, que plantea la posibilidad de circular no como regla, sino como excepción. Subraya el Tribunal que una norma que prohíbe circular por cualquier y en cualquier momento supone de hecho el vaciamiento o suspensión del derecho. Inexorablemente, este vaciamiento imposibilita la celebración de reuniones privadas, por razones familiares o de amistad, incluso en la esfera doméstica.
De igual modo, los preceptos cuestionados contravienen el derecho a elegir libremente la propia residencia, al permitirse únicamente el retorno al lugar de residencia habitual.
La suspensión de la actividad educativa presencial establecida en el art. 9 del Real Decreto se encuentra amparada por la LOAES (LA LEY 1157/1981), y no conculca el derecho a la educación establecido en el art. 27.1 CE (LA LEY 2500/1978), siendo la suspensión una medida proporcional, adecuada y orientada a la preservación de la salud, habida cuenta de la escasez de recursos efectivos y las imperiosas medidas de distanciamiento físicas necesarias para conseguir frenar el avance de la propagación de la pandemia.
Se rechaza la pretensión de inconstitucionalidad formulada por la vulneración del derecho fundamental a la libertad de empresa, establecida en los apdos 1, 3 y 4 del art. 10 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020). Tal previsión contó igualmente con fundamento en la LOAES (LA LEY 1157/1981) y no resultó desproporcionada. No puede decirse lo mismo del art. 10.6 introducido por el RD 465/2020 (LA LEY 3654/2020) que permite al titular del ministerio alterar las limitaciones establecidas a la libertad de empresa de las que se informó al Congreso de los Diputados sin dar cuenta a la Cámara.
La libertad religiosa y de culto tienen su límite en el mantenimiento de orden público protegido por la Ley. Desde ese prisma se examina el art. 11, para concluir que la condición de asistencia a lugares de culto y ceremonias religiosas a la adopción de medidas organizativas tendentes a evitar aglomeraciones no incide en las libertades que en esos espacios se ejercitan. Amén de lo anterior, las medidas se califican de proporcionadas y cuentan con fundamento legal.
Así las cosas, el Pleno precisa el alcance de la declaración de inconstitucionalidad en este sentido:
- Deben declararse no susceptibles de ser revisados como consecuencia de la nulidad que en esta sentencia se declara, no sólo los procesos conclusos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o las situaciones decididas mediante actuaciones administrativas firmes.
- Sí es posible la revisión expresamente prevista en el art. 40.1 in fine LOTC (LA LEY 2383/1979), esto es, "en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad".
- Por último, al tratarse de medidas que los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar, la inconstitucionalidad apreciada en esta sentencia no será por sí misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, sin perjuicio de los dispuesto en el art. 3.2 LOAES (LA LEY 1157/1981).
La sentencia cuenta con el parecer discrepante de 5 magistrados.
Para Doña María Luisa Balaguer, de seguirse el razonamiento expuesto en la sentencia sobre la inidoneidad del instrumento elegido -estado de alarma- debiera haberse declarado la inconstitucionalidad de la totalidad del Real Decreto, entendiendo que las medidas no podían fragmentarse, utilizando el estado de excepción para las suspensivas de derechos y el estado de alarma para las limitativas. En otras palabras, o todo es inconstitucionalidad por inadecuación del estado excepcional identificado, o nada lo es. Concurre, en su opinión, el presupuesto habilitante para declarar el estado de alarma y no para declarar el estado de excepción: la razón del confinamiento era prevenir los contagios exponenciales, esto es la protección del derecho a la salud. Así pues la diatriba estaba entre el sacrificio del derecho a la vida y a la integridad física o la libertad deambulatoria. Se concluye que la restricción de la libertad deambulatoria no resultaba desproporcionada y supera el juicio de proporcionalidad.
Don Andrés Ollero disiente del parecer mayoritario del Pleno de que, dada la intensidad de la limitación de derechos producida, habría tenido lugar de hecho una auténtica suspensión de los mismos, lo que debiera haber obligado constitucionalmente a declarar un estado de excepción. Considera que ha de ser un juicio de proporcionalidad el que permita determinar si la desproporción ha sido tal como para desnaturalizar el derecho. A su juicio, la clave radica en que al declarar el estado de excepción se decide, a priori, afectar al contenido esencial de derechos fundamentales, mientras que, por el contrario, el estado de alarma solo se convierte en inconstitucional cuando se detecta a posteriori que la limitación de los derechos en las previsiones de la norma o en su aplicación es desproporcionada, afectando por tanto a su contenido esencial.
Por su parte, para Don Cándido Conde-Pumpido la sentencia no solo no resuelve, sino que crea un grave problema político al privar al Estado de un instrumento como el estado de alarma como medio para atajar pandemias. Sostiene que el RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) no produjo formalmente la suspensión de derecho alguno y, por tanto, lo que habría tenido que dilucidar el Tribunal era determinar si las restricciones de derechos establecidas en la norma se adecuaban a los límites y condiciones que permanecían incólumes precisamente por no haber quedados los derechos formalmente suspendidos. Según el magistrado, lo que hace la sentencia al considerar que, con la declaración del estado de alarma, se operó una suspensión de derechos, es permitir un atajo argumental para lograr una declaración de inconstitucionalidad y de esa manera eludir un juicio de constitucionalidad más riguroso y complejo, basado en el principio de proporcionalidad, además de permitir que se produzca la declaración de inconstitucionalidad de la medida adoptada aunque pudiese superar tal juicio de proporcionalidad.
Para Don Juan José González Rivas, el recurso requería que se determinase en qué casos una limitación de la libertad deambulatoria queda fuera de las facultades extraordinarias propias del estado de alarma. O, si el art. 19 CE (LA LEY 2500/1978) mantiene o no su vigencia tras la declaración del estado de alarma. Para este magistrado, era admisible la limitación de la libertad de circulación, medida que en su opinión no suprimía el derecho y era proporcional al objetivo de evitar la difusión del virus. Por ello, entiende que debería haberse mantenido la constitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020). Discrepa también de los efectos que la declaración de inconstitucionalidad en lo que a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial puedan formularse.
Por último, a juicio de Don Juan Antonio Xiol, el recurso de inconstitucionalidad habría tenido que desestimarse, salvo en la impugnación relativa a los incisos "modificar, ampliar o" del art. 10.6 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020). En contra de la opinión mayoritaria, y atendiendo a la distinta concepción de los estados de emergencia, sostiene que el Gobierno solo podía acordar la declaración del estado de alarma para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por la pandemia. Por otro lado, se separa del parecer de la mayoría al considerar que las restricciones que recoge el RD a la libertad de circulación no pueden calificarse como una "suspensión" del derecho fundamental, aunque por su intensidad puedan suponer un vaciamiento del contenido del derecho, sino como una "limitación", ya que el art. 19 CE (LA LEY 2500/1978) no ha sido privado temporalmente de eficacia. Tales limitaciones, además, entiende que tienen cobertura en la LOAES (LA LEY 1157/1981) y resultaban proporcionadas a las circunstancias concurrentes.