Mario Gil Villanueva. Inspector de Trabajo y Seguridad Social
Es una importante reforma del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo (LA LEY 2149/1998), por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, que se une al reciente incremento de las cuantías de las sanciones en un 20% previstas en el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (LA LEY 2611/2000), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (en adelante, LISOS) y que ha sido llevada a cabo por la DF 1ª de la Ley 10/2021, de 9 de julio (LA LEY 15851/2021), sobre el trabajo a distancia; dicho incremento producirá efectos desde el 1 de octubre de 2021.
1. Razones para esta reforma
Reducción de sanciones
La primera razón es introducir en el texto del RD 928/1998 (LA LEY 2149/1998) la reducción de sanciones de hasta un 40%, de conformidad con el art. 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15010/2015), de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP (LA LEY 15010/2015)).
Con esta reducción, se pretende el pago voluntario de la sanción, en una cuantía más reducida y, con carácter previo a la resolución, con lo que se agilizan los trámites y cargas administrativas para el administrado y la Administración, lo que además facilita la recaudación de las sanciones.
Cumplimiento de la jurisprudencia
De otro lado, cumple con la STC 61/2018 (LA LEY 77374/2018), de 7 de julio, que declaró la nulidad de la disp. fin. 6ª del RDL 5/2013, de 15 marzo (LA LEY 3629/2013). Dicha disposición modificó el art. 4 del RD 928/1998 (LA LEY 2149/1998) en la atribución de competencias sancionadoras dentro de la Administración General del Estado (en adelante, AGE) en el área de la Seguridad Social. Con esta reforma, se pretende salvar la nulidad constitucional por “falta de justificación de la extraordinaria y urgente necesidad”. La medida provocó en el seno de la AGE una variación sustancial en la distribución de competencias en materia de Seguridad Social, y con esta reforma se pretende conseguir que la competencia resolutoria quede en manos del órgano preceptivo y previo a la citada STC.
Actualización de la nomenclatura sobre procedimiento administrativo
Se lleva a cabo una actualización del texto en su procedimiento administrativo supletorio, ya que figuraba la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992) y no la vigente LPACAP (LA LEY 15010/2015).
Incorporación de las nuevas tecnologías de la información
En base, al art. 41.1 de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015), se permite que la constatación de incumplimientos administrativos del orden social, no requiera la intervención de ningún funcionario del Sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Son las actas automatizadas, para casos concretos y limitados. Dicho principio, es fruto de la DF 4ª del RDL 2/2021, de 26 de enero (LA LEY 1002/2021), sobre el refuerzo y consolidación de medidas sociales en defensa del empleo, permitiendo, con la modificación del art. 53.1.a) (LA LEY 2611/2000) de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social (en adelante, LISOS (LA LEY 2611/2000)), el extender actos administrativos automatizados, recogiendo los hechos constitutivos de la infracción cometida.
2. Cuestiones objeto de la reforma
Infracciones en materia de Seguridad Social
Con la modificación del artículo 4.1.a) del Real Decreto (LA LEY 2149/1998), sobre las infracciones en materia de Seguridad Social, se retornan: en materia de resolución de la infracción leve del art. 21.4 LISOS (LA LEY 2611/2000) y las graves de los arts. 22.10 (LA LEY 2611/2000) del mismo texto a la Tesorería General de la Seguridad Social, la grave del 22.14 (LA LEY 2611/2000) al Instituto Nacional de la Seguridad Social, y las graves de los arts. 22.13 (LA LEY 2611/2000) y 22.14 (LA LEY 2611/2000) al Servicio Público de Empleo Estatal o al Instituto Social de la Marina.
Paralizaciones de los trabajos por riesgo grave e inminente
En el art. 11.3 (LA LEY 2149/1998) se actualiza la terminología del recurso frente a la resolución de la autoridad laboral del recurso ordinario al recurso de alzada, con el nuevo nomenclátor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) (LPACAP).
Iniciación del Procedimiento Sancionador
La novedad que se introduce en el art. 13.1 (LA LEY 2149/1998) es la expresión que se entrecomilla de que el procedimiento sancionador se tramitará de acuerdo con lo establecido en este capítulo, y “sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulo IX”. Esto merece dos reflexiones, de un lado, este capítulo IX de nueva creación será para las actas automatizadas sin intervención de un funcionario del Sistema de Inspección en el ámbito competencias de la Administración General del Estado y, en segundo lugar, creemos que la expresión debería tener otra excepción, en virtud de lo dispuesto por el capítulo VI (LA LEY 2149/1998), relativo a los expedientes liquidatorios (actas de liquidación), porque estos se rigen por el capítulo VI (LA LEY 2149/1998), exclusivamente, y subsidiariamente por la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) (LPACAP)
Contenidos de las actas de infracción
En el contenido de las actas del art. 14 (LA LEY 2149/1998):
— Se incluye necesariamente: “si las sanciones tienen un carácter pecuniario, se hará mención de la posibilidad de reducir la sanción en el porcentaje previsto en el apartado seis de este artículo, estando condicionada la aplicación de dicha reducción, a la renuncia por el sujeto responsable de cualquier acción, alegación o recurso en vía administrativa" (art. 14.1.e) (LA LEY 2149/1998).
— Se sustituyen las referencias a la derogada Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) y su norma de desarrollo, RD 1398/1993, de 4 de agosto (LA LEY 2846/1993), por las respectivas de la LPACAP (LA LEY 15010/2015) (art. 14.2 (LA LEY 2149/1998)).
— Se introduce un nuevo apartado sexto en el artículo, con el tenor siguiente: “En los supuestos de infracciones para las cuales se proponga una sanción que tenga carácter exclusivamente pecuniario, si el sujeto responsable procediera al pago de la sanción propuesta en el acta con carácter previo a la resolución, en el plazo establecido al efecto, y renunciase al ejercicio de cualquier acción, alegación o recurso en vía administrativa, dicho pago llevará implícito el reconocimiento de la responsabilidad y el importe de la sanción se reducirá en un 40%.
Esta reducción estará condicionada a la realización del pago por parte del sujeto responsable con carácter previo a la resolución, en el plazo previsto a tal efecto, y la renuncia todo tipo de acción, alegación o recurso en vía administrativa.
Cuando, conforme al artículo 16 (LA LEY 2149/1998), se acumulasen en una misma acta diversas infracciones, la reducción prevista en los párrafos anteriores se aplicará sobre el importe total de la propuesta de sanción.
Las sanciones propuestas en aquellas actas de infracción concurrentes con actas de liquidación por los mismos hechos, únicamente podrán ser objeto de reducción, en los términos previstos en el artículo 34.2 (LA LEY 2149/1998), no siendo de aplicación la reducción prevista en el presente apartado" (en el caso de actas de liquidación y de infracción coordinadas se exige, de un lado, que la cuantía del acta de liquidación sea superior a la de infracción y, en segundo lugar, que se pague la liquidación para reducir el acta de infracción en un 50%).
"En aquellos supuestos en los que concurran distintos sujetos responsables respecto de una misma infracción, para la aplicación de la reducción será preciso que, al menos, uno de dichos sujetos solicite el pago con carácter previo a la resolución, y que ninguno de los otros responsables presente alegaciones al acta de infracción, efectuándose el pago en el plazo de previsto, todo ello sin perjuicio de la responsabilidades previstas para otros procedimientos distintos del regulado en el presente reglamento" (es el supuesto de la responsabilidad solidaria: el pago de uno libera al resto. Además, de tener la acción civil que pueda tener el pagador frente al resto de deudores, pero la reclamación es externa al presente procedimiento).
Llama la atención que el nuevo reglamento, analizado no recoja el supuesto de mostrar conformidad con el acta de infracción el sujeto responsable, sin efectuar alegaciones, ni pagar, cuando en la actualidad, en este caso, las actas de infracción se están resolviendo con una deducción del 20%.
Acumulación de infracciones
En el art. 16 (LA LEY 2149/1998), sobre la acumulación de infracciones, se introduce en el párrafo segundo una variación: “Tampoco procederá la acumulación en los supuestos en los que concurran infracciones que conlleven sanciones exclusivamente pecuniarias con otras en las que, aunque sean de la misma materia, se propongan sanciones accesorias con la sanción principal” (es decir, no cabrá acumulación con los supuestos contemplados en los arts. 46 (LA LEY 2611/2000) y 46.bis LISOS (LA LEY 2611/2000), que regulan las sanciones accesorias).
Notificación de las actas de infracción, alegaciones y conformidad del sujeto responsable
Se modifica el título del art. 17 (LA LEY 2149/1998), que pasa a denominarse: “Notificación de las actas de infracción, alegaciones y conformidad del sujeto responsable" (la novedad es la conformidad del sujeto responsable).
Se añade en el punto primero del art. 17 (LA LEY 2149/1998) el siguiente redactado: “En aquellos supuestos en los que la sanción propuesta tenga carácter exclusivamente pecuniario y no se proponga sanción accesoria, se advertirá al sujeto responsable de que, en el mismo plazo de quince días, podrá presentar ante el órgano instructor escrito manifestando su voluntad de pago de la sanción propuesta en el acta con carácter previo a la resolución que ponga fin al procedimiento (como puede observarse, no cabe la deducción de la cuantía de la infracción cuando va ligada a alguna sanción accesoria de los artículos 46 (LA LEY 2611/2000) y 46.bis LISOS (LA LEY 2611/2000)).
En los casos en los que concurran distintos sujetos responsables respecto de una misma infracción, cuando alguno de ellos hubiere manifestado su voluntad de pago con carácter previo a la resolución y otros responsables hubiesen presentado alegaciones, se comunicará a aquel que no cabe aplicación de la reducción prevista en el artículo 14 (LA LEY 2149/1998), y se le concederá un plazo adicional de quince días adicional de quince días para presentar alegaciones y se continuará con el procedimiento de forma ordinaria (es decir, no cabe que algún sujeto responsable se oponga al pago para minorar la cuantía de la infracción. La decisión debe ser unánime o, al menos, que no se muestre oposición por algún sujeto afectado).
No obstante, si alguno de los sujetos responsables mostrase su voluntad de acogerse a la reducción de la sanción prevista por el artículo y hubiere otros responsables que no efectuasen alegaciones, ni solicitase reducción se remitirá a todos los sujetos responsables el documento de pago con la reducción correspondiente y se continuará el procedimiento acorde con los artículos 18 (LA LEY 2149/1998) y 18 bis (LA LEY 2149/1998)" (este supuesto difiere del anterior, ya que un sujeto responsable quiere pagar, y los demás ni alegan ni muestran su oposición al pago. En este caso, el que pague primero libera a los demás, sin perjuicio de las acciones civiles entre ellos).
Tramitación e instrucción del expediente sancionador en el ámbito de competencias de las Comunidades Autónomas
Se añade un apartado 5 al art. 18 (LA LEY 2149/1998), sobre la tramitación e instrucción del expediente sancionador en dicho ámbito autonómico:
“Cuando el sujeto responsable hubiese manifestado su voluntad de proceder al pago de la sanción con carácter previo a la resolución, se le facilitará al mismo los documentos o instrucciones precisas para el pago de la sanción, en el plazo de fijado y en la cuantía correspondiente, una vez aplicado el porcentaje de reducción del 40%.
Dicho pago deberá realizarse y acreditarse ante el órgano instructor en un plazo máximo de diez días hábiles desde el siguiente a la notificación de la documentación precisa para proceder al pago.
Transcurrido el plazo, una vez comprobado el pago o no de la sanción, el órgano competente para la instrucción del procedimiento dictará una propuesta de resolución, que indicará, bien el pago y la fecha del cobro, o bien la falta de pago" (lo importante a resaltar es el plazo que se otorga al sujeto responsable tras facilitarse las instrucciones o documentos de pago. De esta forma, al no haber alegaciones, se elevará propuesta de resolución por el órgano instructor resolviendo el acta de infracción con reducción, si hubo pago, o sin reducción, según parece que se desprende del no abono, aunque en la actualidad el órgano instructor propone, de no haber alegaciones y sin pago, que se minore la sanción en un 20%. Esta última situación dejará de tener efecto cuando entre en vigor la reforma, es decir, aquietarse y aceptar el contenido del acta de infracción, sin pago, ya dejará de tener una reducción como ocurre en la actualidad).
Tramitación e instrucción del expediente sancionador en el ámbito de la Administración General del Estado
Se añade al art. 18.bis (LA LEY 2149/1998), acerca de la “tramitación e instrucción del expediente sancionador en el ámbito de la Administración General del Estado”, un nuevo apartado 7:
“Cuando el sujeto responsable hubiese manifestado su voluntad de proceder al pago de la sanción con carácter previo a la resolución, se le facilitarán al mismo los documentos o instrucciones precisas para el pago de la sanción en el plazo fijado al efecto y en la cuantía correspondiente, una vez aplicado el descuento del 40%.
Dicho pago deberá realizarse y acreditarse ante el órgano instructor en un plazo máximo de diez días desde el siguiente a la notificación de la documentación precisa para proceder al pago.
Transcurrido el plazo previsto anterior, una vez comprobada la realización o no del pago de la sanción, el órgano competente para la instrucción del procedimiento dictará su propuesta de resolución, que indicará, bien la realización de este y la fecha de cobro o bien la falta de pago" (sirva lo dicho respecto de las sanciones de competencia externa a la AGE).
Resolución en el procedimiento de oficio ante el orden jurisdiccional social, derivado de comunicaciones de la Autoridad laboral
Se modifica el art. 20 (LA LEY 2149/1998), con dos modificaciones de sus puntos:
— En su punto primero, acerca de la resolución, produciéndose la adicción de dos párrafos al final del punto primero:
“La resolución que confirme el acta aplicará en su caso el porcentaje de reducción de la sanción previsto.
Cuando el sujeto responsable hubiese manifestado su voluntad de proceder al pago de la sanción antes de la resolución del procedimiento y, cumplido el plazo establecido para realizarlo, no hubiese ingresado la cuantía prevista, la resolución se dictará en el sentido previsto en el párrafo anterior" (en este caso, será confirmatoria de la sanción, al no haber habido alegaciones, ni pago; se insiste en que, en la actualidad y con arreglo a instrucciones internas, la conformidad sin pago tiene una deducción del 20%, que no tiene reflejo en el reglamento de reforma del RD 928/1998 (LA LEY 2149/1998)).
— En su punto tercero, se añade que el plazo para resolver un expediente sancionador es de seis meses, computados desde la fecha del acta a la fecha de la notificación de la resolución (y no, como indicaba antes, hasta la fecha en que se dicte la resolución). El cambio es fruto de la doctrina reiterada del Tribunal Supremo y que se aplicaba de oficio por la Administración.
Al final del punto se añade: “Tampoco se computará en dicho plazo máximo para resolver el tiempo transcurrido desde la fecha de remisión de la notificación en la que se facilite la documentación para llevar a cabo el pago al sujeto responsable que hubiese manifestados su intención de pagar la sanción con carácter previo a la resolución y el último día del plazo máximo para que se lleve a cabo dicho pago" (es decir, es una suspensión del cómputo del plazo de seis meses para resolver por el término otorgado al sujeto responsable para el pago voluntario de la sanción con reducción).
Notificación de la resolución
Modificación en el punto primero del art. 21 (LA LEY 2149/1998), sobre la notificación de la resolución:
— En el primer párrafo: “Cuando el sujeto infractor hubiese hecho efectivo el pago de la sanción con carácter previo a la resolución, se le informará de la imposibilidad de interponer cualquier recurso o acción en vía administrativa” (es complementario con la tramitación del expediente sancionador, que no admitía alegación alguna al acta de infracción. Ahora, al haberse dictado una resolución, se le indica que no cabe resolución o actuación alguna: es decir, se expresa que la vía administrativa está conclusa y el acto sancionador es firme).
Cómputo de los plazos y términos
Modificación del art. 22 (LA LEY 2149/1998)
Se indica que se llevará a cabo conforme a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15010/2015). Son los artículos 29 a 33 (LA LEY 15010/2015) de la citada ley (LPACAP). En este caso, la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), es de aplicación directa y no supletoria, como establece la DA 1º (LA LEY 15010/2015) de la misma ley, en este procedimiento sancionador del Orden Social.
Recurso de alzada
Sustitución de la denominación de recurso ordinario, por recurso de alzada, acorde a la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) (LPACAP).
También se indica que no cabe recurso de alzada en los supuestos en los que el sujeto muestre su conformidad con la sanción y la abona con reducción antes de la resolución.
Se dota de nueva denominación a la Secretaria de Estado de Seguridad Social, que incluye también la denominación de Pensiones, acorde a la nueva estructura del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
Finalmente, se hace una remisión supletoria en el recurso a lo establecido en la Ley 39/2015 (LPACAP (LA LEY 15010/2015)), lo que es acorde a la DA 1ª (LA LEY 15010/2015) de la misma ley y que se indicó en un expositivo anterior.
Recaudación del importe de las sanciones
En el apartado primero, se introduce la excepción a la recaudación de las sanciones, en el caso, de que el sujeto reconozca su responsabilidad y pague antes de la resolución.
En el apartado segundo, también se menciona la excepción a pago y recaudación de las sanciones en el caso de que exista voluntad y pago por el sujeto responsable, que tiene otro sistema de exacción o cobro.
Cómputo de los términos y plazos
En el art. 21 (LA LEY 2149/1998), sobre el cómputo de los términos y plazos, se elimina la referencia a la derogada Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) y se sustituye por la vigente LPACAP (LA LEY 15010/2015).
Recurso de alzada
En el art. 23 (LA LEY 2149/1998), sobre el recurso de alzada, varias son las modificaciones:
— La denominación del recurso “alzada” y no “ordinario”.
— No permite recurso de alzada al sujeto responsable que abonó la sanción antes de la resolución. Esto es coherente con lo indicado anteriormente con la resolución administrativa: se agota la vía administrativa. Es decir, es ejecutiva y firme.
— Se fija como norma supletoria, conforme a la disp. adic. 1ª LPACAP (LA LEY 15010/2015), esta ley de 2015 y no la derogada Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992).
Recaudación del importe de las sanciones
En el art. 25 (LA LEY 2149/1998), sobre la recaudación del importe de las sanciones, dentro del punto primero, dos novedades:
— El plazo de ingreso se computa desde la notificación de la resolución y no, como antes, desde la resolución.
— Se introduce: “No obstante, en el supuesto de pago de la sanción por parte del sujeto infractor con carácter previo a la resolución, el plazo de ingreso de esta será el previsto por el artículo 18.bis.7 (LA LEY 2149/1998).” (ya comentado, diez días y dentro del procedimiento sancionador y previamente a la propuesta de resolución).
Procedimiento administrativo para la tramitación de expedientes liquidatorios por deudas a la Seguridad Social
En el art. 29 (LA LEY 2149/1998), acerca del procedimiento administrativo para la tramitación de expedientes liquidatorios por deudas a la Seguridad Social, se elimina toda referencia a la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992), que se sustituye por la actual LPACAP (LA LEY 15010/2015) o Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015).
Notificación y resolución de las actas de liquidación
En el art. 33 (LA LEY 2149/1998), sobre notificación y resolución de las actas de liquidación, se modifica el párrafo cuarto, con un matiz y una novedad:
— El matiz: se sigue hablando en todo el texto como instructor del procedimiento sancionador de la AGE del jefe de la Unidad Especializada de la Seguridad Social, cuando su actual denominación es el jefe de la Unidad Especializada en el Área de la Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude en la Seguridad Social.
— Se incluye un párrafo con el siguiente tenor: “El órgano de la Tesorería General de la Seguridad Social competente, previo dictamen favorable del Consejo de Estado, podrá declarar de oficio tal resolución, o promover la revisión ante la jurisdicción contencioso-administrativa en supuestos de anulabilidad de acuerdo con el procedimiento regulado en el Título V de la LPACAP (LA LEY 15010/2015) (artículos 106 a 111 (LA LEY 15010/2015))".
Regulación de un nuevo procedimiento sancionador promovido mediante actuación administrativa automatizada.
Se incluye un nuevo Capítulo IX sobre el procedimiento sancionador promovido por actuación administrativa automatizada en el ámbito de la administración general del Estado.
Conforme a lo ya anunciado en la exposición de los motivos de la reforma, y tomando como base el art. 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15011/2015), el art. 21.2 de la Ley 23/2015, de 21 de julio (LA LEY 12049/2015), Ordenadora del Sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, relativo a las modalidades y documentación de la actuación inspectora, y en el art. 53.1.a) (LA LEY 2611/2000) del TR de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social, se añade un nuevo capítulo el IX (arts. 43 a 48 del Reglamento), mediante el cual se establece la regulación de un procedimiento sancionador automatizado en el ámbito sólo de la Administración General del Estado.
Las notas primordiales son:
- a) Generación de un acta de infracción que da inicio al procedimiento, sin intervención directa de funcionario actuante.
- b) Su ámbito es solo de la Administración General del Estado, en concreto, en materia exclusiva de Seguridad Social.
- c) El acta de infracción tiene los mismos requisitos que el acta de infracción del art. 14 del Reglamento (LA LEY 2149/1998), excepto:
Hechos comprobados por el funcionario actuante. Constarán los hechos comprobados por el sistema.
Firma del actuante. Se sustituye la firma por el sello electrónico cualificado de la ITSS, conforme posibilita la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015).
- d) El acta de infracción se notifica al interesado acompañada de un documento de pago con reducción de un 40%.
- e) El pago de la sanción reducida en los 15 días hábiles siguientes a la notificación del acta de infracción da lugar a la conclusión del procedimiento sancionador, lo cual supone, un reconocimiento implícito de la responsabilidad y la renuncia a la litigiosidad en vía administrativa.
- f) Solo requerirá la intervención de funcionario actuante, en caso de presentación de alegaciones al acta de infracción. En este caso, no cabrá la reducción de la sanción y el procedimiento se tramitará como un ordinario del capítulo III del Reglamento (LA LEY 2149/1998).
Entrada en vigor y procedimientos en marcha a la entrada en vigor de la reforma
Esta reforma entrará en vigor el 1 de enero de 2022. Los procedimientos en marcha en esa fecha se rigen por la normativa previa a la reforma. Se entiende que un procedimiento está iniciado si se ha extendido acta de infracción o liquidación y la fecha que conste en esos documentos. La fecha determina el inicio del procedimiento sancionador de seis meses que concluye con la notificación al sujeto/s responsable/s de la resolución en un periodo que no exceda de seis meses en su tramitación.