El Boletín Oficial del Estado publicó el 30 de septiembre la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre (LA LEY 21417/2021), por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), así como la Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre (LA LEY 21418/2021), por la que se establece el procedimiento y formato de la información que deberán proporcionar las entidades del sector público estatal, autonómico y local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas contenidas en dicho Plan.
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia es un instrumento promovido por la Unión Europea orientado a mitigar los impactos de la pandemia del Covid-19, así como a modernizar el tejido productivo, impulsar la descarbonización y el respeto al medio ambiente y fomentar la digitalización y la mejora de los recursos destinados a la investigación y formación, conforme al marco establecido en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021 (LA LEY 2763/2021).
El Plan se estructura en treinta componentes, dedicados a distintos ámbitos de la economía. En cada uno de los componentes se prevé un conjunto de medidas (reformas o inversiones), y para cada una de ellas quedan definidos los correspondientes hitos y objetivos, así como los indicadores que permitan verificar su cumplimiento. Estas reformas e inversiones se ejecutarán a través de los correspondientes proyectos o líneas de acción, que conllevarán la aplicación de recursos presupuestarios.
Adaptación de los procedimientos de gestión y control
Para hacer efectivas las iniciativas planteadas, las Administraciones Públicas deben adaptar los procedimientos de gestión y el modelo de control que facilite la tramitación eficaz de las solicitudes de desembolso a los Servicios de la Comisión Europea, algunas de las cuales ya se establecieron mediante el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre (LA LEY 26471/2020). Además, los procedimientos deben contemplar los requerimientos establecidos en relación con la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, la cohesión territorial, el respeto al medio ambiente e incentivo a la digitalización, así como los relativos a la lucha contra el fraude y la corrupción y la identificación de los beneficiarios últimos de las ayudas y de los contratistas y subcontratistas.
Ámbito de aplicación
La Orden es de aplicación a las entidades que integran el sector público de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), y a cualesquiera otros agentes implicados en la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia como perceptores de fondos, estableciendo los procedimientos e instrumentos necesarios para asegurar la coordinación y seguimiento del mismo.
Se aplicará a los componentes, estructurados en las reformas e inversiones, hitos y objetivos que integran el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aprobado en la Decisión de Ejecución del Consejo (CID).
Principios de gestión
La norma dispone que son principios o criterios específicos, de obligatoria consideración en la planificación y ejecución de los componentes del PRTR los siguientes, respecto de cada uno de los cuales se concreta el estándar mínimo que debe cumplirse:
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— Concepto de hito y objetivo, así como los criterios para su seguimiento y acreditación del resultado.
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— Etiquetado verde y etiquetado digital.
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— Análisis de riesgo en relación con posibles impactos negativos significativos en el medioambiente (do no significant harm, DNSH), seguimiento y verificación de resultado sobre la evaluación inicial.
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— Refuerzo de mecanismos para la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de interés.
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— Compatibilidad del régimen de ayudas de Estado y prevención de la doble financiación.
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— Identificación del perceptor final de los fondos, sea como beneficiario de las ayudas, o adjudicatario de un contrato o subcontratista.
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— Comunicación
Los órganos responsables y gestores autoevaluarán sus procedimientos a la entrada en vigor de la Orden y al menos una vez cada año de vigencia del Plan. Además, deberán asumir el desarrollo de las tareas necesarias para la consecución de los objetivos, en el marco de recursos y costes estimados, el análisis sistemático de la gestión, y la toma de decisiones para el adecuado desarrollo de la actividad.
También establece la Orden que las Entidades ejecutoras serán responsables de registrar en el sistema informático la comprobación de que los proyectos que integran las medidas del Plan cumplen con los criterios establecidos en la evaluación inicial o, en su caso, se han corregido las deficiencias detectadas. Para ello, una vez cumplido un hito u objetivo, la Entidad ejecutora del proyecto o subproyecto registrará en el sistema el cumplimiento, formalizando un certificado e incorporando la documentación acreditativa.
Hitos y objetivos: seguimiento y acreditación de su cumplimiento
Los hitos y objetivos son metas a alcanzar en momentos determinados y permiten verificar que las Medidas, Proyectos, Subproyectos o Líneas de acción logran la finalidad o los resultados para los que se definieron. Para cumplir su función, los hitos y objetivos tienen asociados indicadores, cualitativos o cuantitativos, que miden su progreso y determinan su cumplimiento.
Con la finalidad de asegurar la implantación homogénea del sistema, en el anexo III.A de la norma se concretan las referencias en relación con la gestión de hitos y objetivos, sobre la base de un cuestionario orientado al análisis de los aspectos más significativos.
Las Entidades ejecutoras serán las responsables de establecer el resto de Hitos y Objetivos de Gestión del Proyecto o Subproyecto de su competencia.
Una vez registrado en el sistema informático el cumplimiento de un Hito u Objetivo, se generará un Certificado de Cumplimiento que deberá ser firmado por el Órgano gestor de la Entidad ejecutora o, en su caso, por el Órgano responsable de la Medida de la Entidad decisora. Estos Certificados de Cumplimiento de los hitos y objetivos estarán a disposición de la Autoridad de Control.
Etiquetado verde y etiquetado digital
Se entiende por etiquetado el reconocimiento del peso relativo de los recursos previstos para la transición ecológica y digital, que se concreta respectivamente en el 39,7 % y el 28,2 % de la dotación total del Plan.
En cuanto a los conceptos a computar, el Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) incluye una lista de Campos de Intervención a los que pueden asignarse, en todo o en parte, las dotaciones financieras de las medidas del Plan, concretando en el anexo VI los correspondientes para Clima, y en el anexo VII para Digital.
Cualquier iniciativa de modificación en la estructura de actuaciones previstas en un componente susceptible de causar incumplimiento del valor inicialmente previsto requerirá autorización de la Autoridad Responsable, sobre la base de un análisis de alternativas que permitan corregir el impacto estimado.
Posibles impactos negativos en el medioambiente
El Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia establece que ninguna de las medidas de ejecución de las reformas e inversiones incluidas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia causará un perjuicio significativo (Do No Significant Harm, DNSH) a los seis objetivos medioambientales definidos en el Reglamento (UE) n.o 2020/852, de 18 de junio de 2020 (LA LEY 10115/2020), a saber: mitigación del cambio climático; adaptación al cambio climático; uso sostenible y protección de los recursos hídricos y marinos; transición hacia una economía circular; prevención y control de la contaminación, y protección y recuperación de la biodiversidad y los ecosistemas.
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia contiene una evaluación inicial individualizada para cada medida, con las respectivas inversiones y reformas, asegurando el cumplimiento del principio DNSH. El anexo II.B.4 de la Orden incluye un test específico de autoevaluación en relación con el cumplimiento de los requerimientos básicos, mientras que en el anexo III.B se proporcionan referencias de gestión a fin de evitar impactos medioambientales no deseables.
Lucha contra el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses
La Orden HFP/1030/2021 (LA LEY 21417/2021) dispone que toda entidad, decisora o ejecutora, que participe en la ejecución de las medidas del Plan de Recuperación deberá disponer de un Plan de medidas antifraude que le permita garantizar y declarar que, en su respectivo ámbito de actuación, los fondos correspondientes se han utilizado de conformidad con las normas aplicables, en particular, en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses. Este Plan de medidas antifraude deberá ser aprobado por la entidad decisora o ejecutora en un plazo inferior a 90 días desde la entrada en vigor de la Orden o, en su caso, desde que se tenga conocimiento de la participación en la ejecución del Plan de Recuperación.
Con este propósito, el anexo II.B.5 de la norma recoge un cuestionario de autoevaluación relativa al estándar mínimo y el anexo III.C una orientación sobre medidas de prevención, detección y corrección del fraude, corrupción y conflicto de intereses. La elección de las medidas de prevención y detección se deja a juicio de la entidad que asuma la responsabilidad de gestión, atendiendo a sus características específicas y siempre teniendo en cuenta la necesidad de garantizar la protección de los intereses de la Unión.
La norma, además, detalla los requerimientos mínimos que deberá cumplir el Plan de medidas antifraude. En el supuesto de que se detecte un posible fraude, la entidad afectada deberá evaluar su incidencia y su calificación como sistémico o puntual y, en todo caso, retirar los proyectos o la parte de los proyectos afectados por el fraude y financiados por el Mecanismo de Recuperación.
Compatibilidad con las ayudas de Estado y prevención de la doble financiación
La Orden dispone que la ejecución del Plan de Recuperación debe respetar los límites establecidos en relación con las ayudas de Estado y la prevención de la doble financiación.
A este respecto recuerda el Considerando 8 del Reglamento (UE) 2021/241 de 12 de febrero de 2021 (LA LEY 2763/2021), que señala que las inversiones privadas también podrían incentivarse a través de programas de inversión pública, en particular, instrumentos financieros, subvenciones y otros instrumentos, siempre que se respeten las normas en materia de ayudas estatales, así como el artículo 188 del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046, de 18 de julio de 2018 (LA LEY 12590/2018), que prohíbe la doble financiación como principio general aplicable a las subvenciones, y el 191 de la misma norma, que establece por su parte que en ningún caso podrán ser financiados dos veces por el presupuesto los mismos gastos.
Las entidades que participen en la ejecución del Plan deben aplicar procedimientos que permitan asegurar el pleno respeto a la normativa relativa a las ayudas de Estado, así como garantizar la ausencia de doble financiación.
Identificación de beneficiarios de las ayudas y de contratistas y subcontratistas
La Orden también establece un procedimiento de incorporación de información específica, con el que dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 22.2 d) del Reglamento (UE) 2021/241 (LA LEY 2763/2021). Así, dispone que las entidades decisoras y ejecutoras incluirán en las convocatorias de ayudas previstas en el Plan y en los procedimientos de licitación que se encuadren en el mismo determinados requerimientos en relación con la identificación de los beneficiarios y la de contratistas y subcontratistas, respectivamente, así como su aceptación de la cesión de datos entre Administraciones Públicas y su declaración responsable relativa al compromiso de cumplimiento de los principios establecidos en el Plan.
Asimismo, la Agencia Tributaria y las Administraciones Tributarias Forales y Canaria arbitrarán los procedimientos de intercambio de información necesarios para configurar la «Base de Datos de los beneficiarios de las ayudas, de contratistas y subcontratistas», que estará integrada, al menos, por:
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— Sociedades mercantiles, grupos de sociedades, agrupaciones y uniones temporales de empresas, cooperativas y cualquier otra entidad o persona física que ejerza una actividad económica con un importe neto anual de la cifra de negocios o volumen de operaciones a efectos de IVA o impuesto indirecto equivalente superior a dos millones de euros.
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— Titulares con una participación superior al veinticinco por ciento del capital social o, en su caso, del Fondo Patrimonial, en cualquiera de las entidades antes mencionadas.
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— Personas físicas o jurídicas que ostenten la condición de beneficiarios de ayudas por importe superior a siete mil euros.
También se dispone que la información de la Base de Datos estará disponible a efectos de las consultas y análisis de riesgo que puedan desarrollar los órganos comunitarios y nacionales que tengan atribuidas competencias para el desarrollo de actuaciones de control en el marco del PRTR.
Gestión y seguimiento del Plan
La Orden regula también las actuaciones de comunicación relacionadas con la ejecución del Plan, que incorporarán el logo oficial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Reino de España y con las modificaciones y seguimiento de los principios aplicables.
Respecto al sistema de información de gestión y seguimiento del Plan, la Orden regula el Informe de Gestión, que tiene por objeto la formulación del resultado de cada componente en términos de hitos, objetivos e indicadores, así como el volumen de recursos empleados en su consecución. Se formalizará con periodicidad semestral en consideración al ciclo de evaluación previsto en la normativa.
A partir de la información contenida en el sistema, cada entidad ejecutora generará el correspondiente Informe de Gestión, siendo responsable de la información que consta en el mismo en relación con la ejecución del PRTR que se le haya asignado. Además, con una finalidad instrumental de control de gestión, se formulará trimestralmente un Informe de Previsiones, en el que recogerá el grado de avance y las estimaciones para los nueve meses siguientes, estructuradas por trimestres.
Finalmente, la Orden prevé que, conforme al artículo 22.2.c) del Reglamento (UE) 241/2021 (LA LEY 2763/2021), la Autoridad Responsable emitirá la Declaración de Gestión que acompañará a cada Solicitud de Pago, en términos de razonabilidad, a la vista de los Informes emitidos por la Autoridad de Control y la declaración de cumplimiento formulada en su Informe de Gestión por las entidades ejecutoras o bien por las entidades decisoras responsables de cada componente, conforme al ámbito de gestión que tienen encomendado.
En términos equivalentes a los de la Declaración de Gestión, los órganos responsables y gestores emitirán con la periodicidad establecida un Informe de Gestión en el que expresen el cumplimiento de los principios que son de aplicación, la garantía del sistema de control de gestión, la utilización de los fondos para los fines previstos, y la completitud, exactitud y fiabilidad de la información incluida en el Informe.
Información que deberán proporcionar las Administraciones públicas
Por su parte la Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre (LA LEY 21418/2021), establece el procedimiento y formato de la información que deberán proporcionar las entidades del sector público estatal, autonómico y local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes del Plan de Recuperación.
Dado que el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se configura como un instrumento en el que los pagos por parte de la Comisión se realizarán por el cumplimiento de hitos y objetivos, es preciso que, además de la información contable sobre los gastos en que se incurra en la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se disponga de la oportuna información sobre el avance de los indicadores, que determina el cumplimiento de los correspondientes hitos y objetivos.
El contenido que deberán remitir sobre el seguimiento de la ejecución contable de los recursos imputados a los proyectos, subproyectos y actuaciones comprenderá, para las entidades con presupuesto limitativo, todas las operaciones contables del ejercicio corriente y de ejercicios posteriores que se hayan registrado en el sistema de información contable que afecten a dichos proyectos, subproyectos y actuaciones, a partir del ejercicio 2020, desde 1 de febrero; y para las entidades con presupuesto estimativo, todas las operaciones devengadas registradas en contabilidad y los compromisos para ejercicios posteriores que afecten a dichos proyectos, subproyectos y actuaciones, a partir del ejercicio 2020, desde 1 de febrero.
El sistema de información de gestión y seguimiento del Plan facilitará a las entidades públicas ejecutoras dos vías para incorporar esta información: en primer lugar podrán aportar la información mediante la carga de uno o varios ficheros ajustados al formato establecido en el anexo I por los medios informáticos que al efecto habilite la Intervención General de la Administración del Estado en el propio sistema de información de gestión y seguimiento del Plan. En segundo lugar, podrán utilizar alternativamente los servicios electrónicos que proporcione la Intervención General para la remisión de esta información desde el respectivo sistema de información contable o sistema de información financiero de la entidad ejecutora.
Cualquiera que sea el método de envío de la información, el sistema proporcionará un acuse de recibo electrónico que permita la trazabilidad de las operaciones.
Entrada en vigor
Tanto la Orden HFP/1030/2021 (LA LEY 21417/2021) como la Orden HFP/1031/2021 (LA LEY 21418/2021), ambas de 29 de septiembre, entran en vigor el 1 de octubre de 2021, al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.