Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia 20 Jul. 2021. Recurso 209/2018 (LA LEY 113959/2021)
La CNMC, en su resolución de 8 Mar. 2018 (LA LEY 13522/2018), dictada en el expediente S/DC/0587/16 COSTAS BANKIA, seguido tras la denuncia formulada por la entidad financiera, impuso a nueve Colegios de Abogados (Ávila, Sevilla, Barcelona, Bizkaia, Albacete, La Rioja, A Coruña, Santa Cruz de Tenerife y Valencia) multas que oscilaban entre los 10.000 euros del Colegio de Ávila y los 620.000 del de Barcelona, por nueve conductas prohibidas por el art. 1 LDC (LA LEY 7240/2007), consistentes en recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios.
La AN, en seis sentencias pronunciadas el pasado 20 Jul. (rec. 261 (LA LEY 113961/2021), 230 (LA LEY 113964/2021), 138 (LA LEY 115083/2021), 240 (LA LEY 134265/2021) y 256 (LA LEY 113962/2021) y 209/2018 (LA LEY 113959/2021)), ha declarado nulas, por falta de competencia territorial de la CNMC para instruir y resolver el expediente sancionador, las multas impuestas a los Colegios de Ávila, Sevilla, A Coruña, Santa Cruz de Tenerife, Bizkaia y Barcelona.
En concreto, en el caso del recurso interpuesto por el ICAB, la Sala acepta el motivo de impugnación esgrimido por el Colegio cuando niega que la CNMC tuviera competencia para la tramitación y resolución del procedimiento, al corresponderle a la autoridad autonómica. Explica que del conjunto normativo aplicable se desprende que las actuaciones de los Colegios Profesionales, también las que pudieran ser constitutivas de infracciones de la LDC, tienen por definición legal un alcance territorial limitado al del Colegio Profesional que las lleva a cabo, y que, en consecuencia, y por aplicación del art. 1.3 de la Ley 1/2002 de 21 Feb., (LA LEY 321/2002) debiera conocer de las mismas la autoridad autonómica de competencia en aquellas Comunidades en las que exista.
Apunta la Audiencia que ése ha sido el criterio aplicado por la misma CNMC en el procedimiento SAMAD/09/2013 (LA LEY 129793/2016)
, seguido frente al Colegio de Abogados de Madrid, por la conducta consistente en la publicación de unos baremos de honorarios a efectos de la tasación de costas y jura de cuentas, al entender que suponía una recomendación colectiva de precios (honorarios) y, por tanto, la realización de una conducta anticompetitiva.
En ese caso, la Dirección de Competencia estimó que, en relación con lo establecido en la Ley 1/2002 (LA LEY 321/2002), la conducta se limitaba exclusivamente al ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, por lo que el expediente fue incoado e instruido por el Servicio de Defensa de la Competencia de la Comunidad Autónoma, si bien se resolvió por la Sala de Competencia de la CNMC al estar limitadas las facultades del órgano autonómico a la instrucción del procedimiento.
Ello así, entiende la Sala que las circunstancias que invoca la CNMC no permiten adoptar otra postura en el supuesto examinado. Parte al efecto de que lo que se sanciona son las conductas autónomas de cada uno de los Colegios incoados, sin que se acredite, ni constituya además causa de la sanción, una actuación concertada de todos ellos.
Subraya que no se advierte en qué medida puede verse afectada la competencia en un ámbito supraautonómico o en el conjunto del mercado nacional por la actuación concreta de cada Colegio de Abogados. En este sentido, considera que no basta que la resolución ponga de manifiesto que "... se ven afectados los territorios de 9 de las 50 provincias que componen el estado español, ubicadas en 9 Comunidades Autónomas diferentes".
Incide en que la actuación de cada uno de los Colegios sancionados solo puede alcanzar, por definición legal y de sus respectivos estatutos, a su concreto ámbito territorial. Y remarca que la posibilidad, a la que se refiere la resolución, de que "... la recomendación de honorarios o aplicación de los criterios dirigida por cada Colegio a sus colegiados puede tener efectos negativos sobre la competencia al facilitar la coordinación de honorarios entre los abogados", se basa en la difusión que habrían tenido los criterios orientativos elaborados por los distintos Colegios, lo que a juicio de la AN no es por sí solo suficiente para excepcionar el principio de competencia territorial.
Por otro lado, comparte los argumentos del ICAB en su crítica a los razonamientos de la CNMC relacionados con las características de los procedimientos masivos seguidos frente a Bankia y con la actuación de despachos de abogados especializados que operan en todo el territorio nacional con demandas idénticas. En cuanto a lo primero, entiende que resulta significativo el dato aportado por el mismo ICAB de que únicamente constan en el expediente dos dictámenes emitidos por ese Colegio, además de despachos distintos. Y en lo que respecta a lo segundo, recuerda que los expedientados y sancionados finalmente no son los despachos de abogados frente a los que se dirigía también originariamente la denuncia.
Concluye así la Audiencia que la CNMC carecía de competencia territorial para la incoación, tramitación y resolución del expediente sancionador seguido frente al ICAB por estar atribuida a la Autoridad Catalana de la Competencia.
Finalmente, y en cuanto a la consecuencia que lleva consigo la imposición de la sanción por un órgano territorialmente incompetente, sostiene que no es otra que la nulidad de pleno derecho conforme al art. 47.1 b) LPACAP (LA LEY 15010/2015)
. Considera que esa incompetencia territorial era manifiesta, como exige el precepto, para lo cual atiende al conjunto normativo aplicable, y en particular, a los arts. 1 de la Ley 1/2002 (LA LEY 321/2002) y 4 (LA LEY 1024/2001) y 17.4 del Real Decreto 658/2001 de 22 Jun. (LA LEY 1024/2001), así como al hecho de que consten en el expediente informes de las autoridades catalana y andaluza de competencia favorables a la tesis de la incompetencia, asumida por la misma CNMC en el expediente SAMAD/09/2013.