Tribunal Constitucional, Sala Pleno, Sentencia 27 Oct. 2021. Recurso 5342/2020 (LA LEY 191297/2021)
El Pleno del Tribunal Constitucional analiza el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por los más de diputados del Grupo Parlamentario VOX del Congreso de los Diputados frente a varios preceptos del
RD 926/2020 (LA LEY 19800/2020)
, por el que por el que se declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV- 2, la Resolución de 29 de octubre de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el citado Real Decreto y el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre (LA LEY 20702/2020), por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020 (LA LEY 19800/2020).
De manera sintética, el recurso combate la designación de las autoridades competentes delegadas del Gobierno, la duración de la prórroga del estado de alarma, la rendición de cuentas y la vulneración de ciertos preceptos constitucionales reguladores de los derechos fundamentales.
Parte el Tribunal, antes de comenzar el análisis de los preceptos impugnados, de la doctrina sentada con relación al estado de alarma, con especial remisión a la precedente STC 148/2021 (LA LEY 97853/2021). En este sentido recuerda que la declaración del estado de alarma no consiente la suspensión de derechos fundamentales pero sí la limitación o restricción de su ejercicio, la cual deberá ajustarse al alcance constitucional del estado de alarma, no suponer de facto una suspensión del derecho y respetar los principios de legalidad y proporcionalidad, atemperándose a lo dispuesto en la LOAES (LA LEY 1157/1981).
Tras estas consideraciones generales, se analiza la limitación de la circulación de personas, que a diferencia de lo recogido en el anterior RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), se circunscribía al horario comprendido entre las 23.00 y las 6.00 horas, poco más de un tercio del día. La medida, atendiendo a las recomendaciones de la OMS y del Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades, es adecuada para combatir la evaluación negativa de la pandemia, evitando contagios que se venían produciendo en los encuentros sociales producidos en aquellas horas de la noche anterior al estado de alarma, se reputa necesaria y es proporcionada a la consecución de un fin constitucionalmente legítimo y de interés general para la comunidad como es la preservación de la vida y la salud pública. Amén de lo anterior, la limitación se produce en un horario en el que la vida diaria de la mayoría de la población se dedica al descanso.
La limitación de entrada y salida de personas en Comunidades Autónomas o en ámbitos territoriales inferiores cuenta con la misma cobertura de constitucionalidad que se ha reconocido en relación con el toque de queda nocturno y también resulta ser una medida adecuada para reducir sustancialmente la movilidad del virus, es necesaria para hacer frente a las mutaciones y a su creciente propagación y proporcionada a los derechos fundamentales que se pretendían preservar.
Igualmente se considera ajustada a Derecho la limitación de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados. La parte recurrente entiende que tal medida limita los derechos de reunión y manifestación. Sin embargo, esto no puede mantenerse toda vez que, durante la vigencia del estado de alarma, se mantuvo abierta la posibilidad de dirigir comunicación previa a la autoridad para el ejercicio del derecho quien podría decidir llegado el caso restringir, modificar o prohibir su ejercicio cuando existieran motivos fundados para ello y cuando los promotores no pudieran garantizar la distancia interpersonal necesaria para evitar los contagios.
El término “permanencia” entendido como estancia temporal sin un fin de interés público en un lugar público o privado afecta en realidad a la libertad de circulación, como derecho a la libre determinación de estar en un lugar. Al igual que en los supuestos anteriores, se trata de una medida necesaria, proporcional y adecuada al fin de contención de la epidemia.
La limitación de la permanencia en lugares de culto, excluye el ejercicio individual y privado de la libertad religiosa, por lo que no puede hablarse de restricción o afectación de la libertad religiosa o de culto. Así las cosas, solo puede hablarse de afectación de la “esfera externa” del ejercicio del derecho, al limitarse el número de asistentes a los actos religiosos atendiendo a las dimensiones del espacio, pero no alcanza a la celebración de los actos. La medida sería conforme con el bloque de constitucionalidad, pues encuentra su cobertura en los arts. 11 a (LA LEY 1157/1981) y 12.1 LOAES (LA LEY 1157/1981) y art. 3 de la LO 3/1986 (LA LEY 924/1986). Ahora bien, a diferencia de las limitaciones reseñadas anteriormente, no es posible efectuar un juicio de proporcionalidad, porque el Real Decreto no ha dispuesto un determinado aforo ni ha fijado un límite máximo, simplemente condiciona el establecimiento al cumplimiento de un criterio de alcance general como es el riesgo de transmisión de la pandemia. Se desestima esta pretensión por cuanto se trata de una impugnación de carácter preventivo, pues no es esta la norma cuestionable, sino la que dictare en su caso la autoridad autonómica competente.
Tras estas consideraciones se analiza la tacha de inconstitucionalidad de la duración de la prórroga del estado de alarma que propugnan los recurrentes, que entienden que la misma no podría haber excedido de los quince días que marca como máximo la Constitución y que es desproporcionada por la prolongación durante seis meses. En principio, y ante la ausencia de regulación expresa de un plazo taxativo para la duración de la prórroga del estado de alarma, parece razonable que se establezcan criterios flexibles a la duración de la prórroga, en función del tipo de crisis o alteración, que deberá apreciarse por el Congreso ya sea por iniciativa propia o a solicitud del Gobierno. Dicho lo cual, entiende el Pleno que no es razonable y es infundada la determinación temporal de la prórroga, sin existir certeza de las medidas que iban a aplicarse y el tiempo de su efectividad. Tampoco el Congreso reconsideró periódicamente la aplicación de las medidas aprobadas y su eficacia. El Real Decreto otorga amplias facultades a las autoridades competentes delegadas para determinar la aplicación de las medidas contenidas en sus arts. 5 a 8 sin restricción parlamentaria alguna, otorgándolas competencias para modular, flexibilizar o suspender la aplicación de las limitaciones, para lo que solo es competente la propia Cámara. En conclusión, la prolongación por seis meses del estado de alarma fue acordada sin certeza alguna sobre la implantación y mantenimiento de las medidas autorizadas, no se valoró la correspondencia entre el período de duración de la prórroga y unas medidas que no iban a ser inmediatas y directamente aplicables, el tiempo de su aplicación ni en qué partes del territorio nacional, pues todo ello quedó en manos de las autoridades competentes delegadas y de la coordinación del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.
Se concede la razón a los recurrentes en cuanto a la irregular designación como Autoridad competente delegada a los Presidentes de las Comunidades Autónomas o de las Ciudades con Estatuto de Autonomía. Tal delegación in genere contraviene lo dispuesto en la ley orgánica a la que reserva el art. 116.1 CE (LA LEY 2500/1978) la regulación de los estados de crisis y las competencias y limitaciones correspondientes y se realizó sin reserva de instrucciones, supervisión y eventual avocación por el propio Gobierno. Se retrajo primero el Gobierno y el Congreso después de la posición constitucional que les es propia. En este sentido, se añade que la autorización de la Cámara no es un mero presupuesto para la prórroga del estado de alarma, sino también, un elemento determinante del alcance, condiciones y términos de la misma.
Se produjo entonces una disociación entre la declaración del estado de alarma y la autorización de su prórroga, entre la definición gubernamental y la parlamentaria. En otras palabras, el Congreso quedó privado primero y se desapoderó después de su potestad de fiscalizar la actuación de las autoridades gubernativas durante la prórroga. El Gobierno quedó desprovisto de sus funciones y se apoderó en su lugar a los presidentes de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía.
Por todo lo cual, el Tribunal declara la inconstitucionalidad y nulidad de la designación como autoridad competente delegada a los Presidentes de las CCAA y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía y la extensión temporal de la prórroga del estado de alarma.
Este pronunciamiento cuenta con el voto particular de cuatro magistrados.
Para D. Cándido Conde-Pumpido Tuorón la protección de la salud y la seguridad de la población justifican la autorización de la prórroga del estado de alarma y su duración. A su juicio la delegación en las autoridades competentes busca dar respuesta a la realidad de la propia pandemia, cuya gravedad y evolución no era idéntica en todas las Comunidades Autónomas.
También discrepa con el sentir de la mayoría la magistrada Dña. Mª Luisa Balaguer, si bien lo hace no solo respecto del fallo sino de los argumentos que han conducido a la declaración de inconstitucionalidad parcial del RD 926/2020 (LA LEY 19800/2020). Critica la posición mayoritaria en tanto en su opinión no es congruente con la Constitución, la jurisprudencia ni está conectada con la realidad social del momento histórico.
Por su parte, don Juan Antonio Xiol considera que, en lo que respecta a designación de los presidentes autonómicos como autoridades delegadas, la sentencia no ha analizado adecuadamente la diferencia entre una delegación impropia llevada a cabo por una disposición con fuerza de ley como es el decreto de alarma, con una delegación propia de carácter administrativo y la relevancia que esto tiene en el contexto del análisis de la constitucionalidad de los acuerdos impugnados. Y por lo que se refiere a la duración de la prórroga, encuentra discutibles los argumentos empleados por la mayoría para rechazar su motivación por remisión a las razones contenidas en el preámbulo del Real Decreto como fundamento de la decisión adoptada por la Cámara.
Finalmente, el presidente don Juan José González Rivas sostiene en su voto que tanto la prórroga del estado de alarma como la actuación de las autoridades delegadas fue constitucional, o subsidiariamente, susceptible de una interpretación conforme a la Constitución.