La publicación de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre (LA LEY 28442/2021), de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 ofrece, como suele ser habitual, sustanciales novedades más allá de las cuestiones de carácter económico y presupuestario. En la de este año, en particular, podemos destacar en el ámbito de la tecnología y con sustanciales avances en el proceso de transformación digital dos noticias muy relevantes: la creación de dos Agencias Estatales, la de Administración Digital y la de Supervisión de Inteligencia Artificial.
Además de lo que supone, desde el punto de vista del diseño y desarrollo del proceso de transformación digital, cabe destacar, con carácter previo, la forma jurídica adoptada para instrumentar estas iniciativas: la de Agencia Estatal, una figura recuperada en la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales para el año 2021 (LA LEY 26470/2020), con la que se pretendía contar de nuevo con un modelo de gestión que rompa con las inercias burocráticas tradicionales mediante la gestión por objetivos (lo que exige la reflexión sobre cuáles son y su determinación) y la contractualización de los mismos (compromisos claros y transparentes), así como con el establecimiento de mecanismos de responsabilidad por la gestión (rendición de cuentas).
De este modo, ambas agencias se regirán por lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015) y sus respectivos estatutos orgánicos, pero habrá dos elementos fundamentales que sumar: el contrato de gestión y el plan de actuación. Es decir, se apuesta por un modelo dinámico y flexible de gestión para facilitar los avances en un ámbito, el digital, que está sometido a continuos cambios y a vertiginosas innovaciones, que requieren de capacidad adaptativa.
El contexto
La aparición de estas dos Agencias se inserta en un proyecto global, que se conforma por múltiples instrumentos que se han ido aprobando desde el año 2020, empezando por España Digital 2025, siguiendo por la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial, el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas, el Plan para la Conectividad y las Infraestructuras Digitales o el Plan Nacional de Competencias Digitales, entre otros.
Debemos recordar que la transición digital es uno de los pilares del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia directamente vinculado a los Fondos Next Generation EU y que se enraiza en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en concreto y de un modo destacado en varios de sus Componentes: C11«Modernización de las Administraciones Públicas», C15 «Conectividad Digital, impulso a la ciberseguridad y despliegue del 5G, C16 «Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial» o el C19 «Plan Nacional de Competencias Digitales (digital skills)».
Los algoritmos, por su parte, se están integrando de forma natural en todas las esferas de nuestras vidas, afectando no sólo al ejercicio de nuestros derechos sino también al cumplimiento de nuestras obligaciones y no siempre contamos con el marco legal de respaldo suficiente, ni la protección suficiente frente a posibles perjuicios. De ahí la puesta en marcha de una batería de medidas que tienen como meta analizar el impacto social de los sistemas de inteligencia artificial (IA) antes de que entren en funcionamiento.
Hasta el punto de que España se ha propuesto para ser el escenario de pruebas del Proyecto de Reglamento de la IA presentado por la Comisión Europea, que previsiblemente entrará en vigor en 2023, y que implicaría adelantar la implantación de la normativa en nuestro país un año, a 2022. Dicho piloto exigirá evaluar el riesgo que plantea la aplicación de cada algoritmo, como, por ejemplo, los de alto riesgo, el reconocimiento facial o los sistemas de puntaje y preparar mecanismos de auditoría para asegurarse de que no discriminan por raza, género o renta, es decir, de que no aplican sesgos algorítmicos.
• La creación de la Agencia Estatal de Administración Digital
La Disposición adicional centésima décima séptima de la LPGE 22, recoge la creación de la Agencia Estatal de Administración Digital, autorizada de acuerdo con lo previsto en el artículo 91 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), se autoriza la creación de la Agencia Estatal de Administración Digital, como organismo público con personalidad jurídica pública y patrimonio propios y plena capacidad de obrar. La Agencia estará adscrita a la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y se regirá por lo establecido en su estatuto orgánico y por lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15011/2015).
En cuanto a los fines que regirán la actuación de la Agencia, la norma concreta que en su actuación responderá a los siguientes fines:
- a) La digitalización del sector público, mediante el ejercicio de las funciones de dirección, coordinación y ejecución del proceso de transformación digital e innovación de la Administración a través de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.
- b) La prestación eficiente de los servicios públicos, a través de la adopción de soluciones digitales, en el marco de los Esquemas Nacionales de Seguridad e Interoperabilidad.
- c) La transformación digital de las Administraciones Públicas a través de la coordinación de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, y de la cooperación con las administraciones públicas para la implantación de las estrategias nacionales e internacionales en materia de administración digital.
- d) La coordinación funcional de la actuación de las unidades TIC de la Administración General del Estado y el apoyo informático a aquellos departamentos ministeriales que lo precisen.
De un examen de estos fines podemos concluir una conclusión positiva, para dotar de un paso común al proceso de transformación (transición) digital, al conjunto de la Administración Pública, que en este momento experimenta fuertes asimetrías, y, en consecuencia, un escenario de desigualdad entre las personas que quieren relacionarse con la administración pública por canales electrónicas, y esa conclusión se deriva de la atribución a la Agencia del impulso en la definición, desarrollo, ejecución y seguimiento, entre otros, de los proyectos de transformación digital incluidos el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025 para :
- — mejorar la accesibilidad de los servicios públicos digitales a la ciudadanía y empresas,
- — superar la actual brecha digital y
- — favorecer la eficiencia y eficacia de los empleados públicos,
avanzando así hacia una Administración del siglo XXI y contribuyendo a la consecución de objetivos de resiliencia y transición digital perseguidos también por el Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Estos fines se llevarán a cabo mediante la ejecución, entre otras actuaciones, de las medidas incluidas en el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025, que ya ha comenzado su despliegue en este año 2021.
• La creación de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial
La Disposición adicional centésima trigésima de la LPGE 22, contempla la creación de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial, creación que se llevará a cabo también de acuerdo con lo establecido en el artículo 91 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), para la creación de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial en España, configurada como Agencia Estatal dotada de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, con potestad administrativa, y se encontrará adscrita a la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, dentro del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y se regirá por lo establecido en su estatuto orgánico y por lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15011/2015).
Precisamente, por su naturaleza de Agencia, con plena independencia orgánica y funcional de las Administraciones Públicas, de forma objetiva, transparente e imparcial, puede llevar a cabo el diseño de medidas destinadas a la minimización de riesgos significativos sobre la seguridad y salud de las personas, así como sobre sus derechos fundamentales, que puedan derivarse del uso de sistemas de inteligencia artificial (de nuevo el tema de los sesgos). Medidas que serán de diferente alcance, e incluirán tanto actuaciones propias, como actuaciones en coordinación con otras autoridades competentes, cuando sea aplicable, y actuaciones de apoyo a entidades privadas. En este ámbito, la regulación de la transparencia algorítmica es una tarea pendiente e inaplazable ya por el fuerte impacto social que la utilización de los algoritmos está teniendo en la ciudadanía.
La Agencia Estatal se encargará del desarrollo, supervisión y seguimiento de los proyectos enmarcados dentro de la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial, que se aprobaba en el año 2020, así como aquellos impulsados por la Unión Europea, en particular los relativos al desarrollo normativo sobre inteligencia artificial y sus posibles usos, Estrategia que se enmarca también en el Componente 16 del PRTR.
• La puesta en marcha del Observatorio sobre el Impacto Social de los Algoritmos
Antes de llegar a ese punto, y para preparar el terreno, se está trabajando en el Observatorio sobre el Impacto Social de los Algoritmos (OBISAL), dependiente a su vez del Observatorio Nacional de Tecnología y Sociedad (ONTSI), esta entidad será la encargada de desarrollar los indicadores de referencia que se usarán en las auditorías. El OBISAL está ahora mismo en proceso de captación de expertos y de constitución de grupos de trabajo sectoriales para analizar los sistemas de IA, reforzará también los compromisos de la Carta de Derechos Digitales (LA LEY 16317/2021), otra iniciativa innovadora en el marco de la garantía de los derechos de las personas en el entorno digital, todavía carente, en muchos casos, de la adecuación del marco legal a las nuevas características.
La futura puesta en marcha de la Agencia de Administración Digital y la Agencia de Supervisión de Inteligencia Artificial contribuirán sin duda a servicios digitales proactivos, intuitivos y usables, favoreciendo la obtención de datos para la mejora, como los estudios que periódicamente se publican desde el propio ONTSI. De hecho, ha publicado recientemente dos estudios relevantes en esta materia, por una parte, el Estudio sobre digitalización de la Administración (diciembre 2021), en el que se realiza una evaluación de la implementación de la transformación digital de la Administración pública, básicamente en torno a los siguientes puntos: identificación digital, las opiniones sobre la implementación de canales digitales de atención a la ciudadanía, así como respecto a la realización de gestiones y trámites online en un doble aspecto, la tasa de utilización y la percepción que la ciudadanía tiene de la implantación de la digitalización de la Administración pública en sus relaciones con la población.
Por otra parte, el ONTSI ha publicado también el Estudio sobre aplicación de la inteligencia artificial (IA) (diciembre 2021) enfocado a evaluar las opiniones de la ciudadanía con relación a la implementación de la novedosa tecnología IA en diferentes ámbitos de nuestra vida cotidiana como asistentes personales, vehículos o la sanidad. Una conclusión muy elocuente: la población valora positivamente la aplicación de la IA en todas aquellas aplicaciones que suponen una ayuda en muchas actividades cotidianas y contribuyen a mejorar o facilitar su vida. Con la Agencia de nueva creación se garantizará que además que en la aplicación de la IA se garanticen plenamente nuestros derechos.