El Decreto 143/2021, de 21 de diciembre (LA LEY 28340/2021), aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, que desarrolla y aplica la Ley 11/2018, de 21 de diciembre (LA LEY 20843/2018), de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura.
La ordenación territorial es una función pública que comprende la planificación territorial mediante la organización y regulación de la ocupación, transformación y utilización del suelo natural, en desarrollo de las políticas social, ambiental y económica de la comunidad autónoma de Extremadura, conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, mientras que la ordenación urbanística comprende la planificación municipal mediante la ordenación, organización, ejecución y gestión de los planes, y la regulación y control de las edificaciones, usos y actividades. Por tanto, la ordenación territorial y urbanística delimita las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme el destino de este.
Clasificación del suelo
El suelo se clasifica en urbano, urbanizable y rústico (incluyendo sus distintas categorías), indicando la ley los requisitos que deben cumplir los terrenos en cada una de las clases.
Asimismo, señala las circunstancias que deben concurrir para que los Planes Generales Municipales puedan prever actuaciones de transformación urbanística en suelo urbano.
Ordenación territorial y urbanística
- En primer lugar, el texto detalla los criterios que deben observar los instrumentos de ordenación: sostenibilidad, movilidad y accesibilidad, conservación del patrimonio cultural, eficiencia energética, perspectiva de género y participación.
Además, determina los indicadores y estándares de sostenibilidad y, de forma concreta, de sostenibilidad territorial, urbana y para evaluación de asentamientos en suelo rústico.
En segundo lugar, la norma señala que los instrumentos de la ordenación territorial son:
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— Instrumentos de ordenación territorial general: Directrices de Ordenación Territorial y Plan Territorial.
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— Instrumentos de ordenación territorial de desarrollo: Plan de Suelo Rústico y Plan Especial de Ordenación del Territorio.
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— Instrumentos de ordenación territorial de intervención directa: Proyectos de Interés Regional.
El texto regula su aplicación y eficacia, efectos y vigencia, así como su modificación y revisión, y contiene las disposiciones específicas aplicables a cada uno de dichos instrumentos.
En tercer lugar, y por lo que respecta a la ordenación urbanística, el reglamento dispone que el instrumento de planeamiento general es el Plan General Municipal y que los instrumentos complementarios del planeamiento general, cuyo objeto es establecer o modificar determinaciones de ordenación estructural y detallada, son los Planes Especiales urbanísticos y los Catálogos, mientras que los instrumentos de desarrollo del planeamiento general, cuyo objeto es establecer o modificar determinaciones de ordenación detallada, son los Planes Parciales y los Estudios de Detalle. Además, las Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización y las Normas Técnicas de Planeamiento son instrumentos que contribuyen a la ordenación urbanística y, en su caso, la complementan.
Al igual que con los instrumentos de ordenación, la norma también recoge la regulación específica de aplicación a cada uno de los instrumentos de ordenación urbanística.
En un capítulo aparte, el reglamento recoge las normas comunes de los procedimientos de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, ocupándose de su publicación, entrada en vigor, publicidad y competencias para su aprobación, así como suspensión de su vigencia.
Y a fin de garantizar la publicidad, disponibilidad y control administrativo de los instrumentos de ordenación y gestión territorial y urbanística, la norma crea el Registro Único de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Extremadura.
Régimen del suelo
Por lo que respecta a los derechos, deberes y régimen de utilización, el reglamento dispone que la utilización del suelo, subsuelo y vuelo, y en especial su urbanización y edificación, se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes y en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, de acuerdo con su clasificación, asegurando que los mismos se utilicen en congruencia con la función social de la propiedad, y garantizando el cumplimiento de las obligaciones y cargas legalmente establecidas en coordinación con la legislación sectorial. En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de lo dispuesto en las leyes o instrumentos de ordenación.
Las condiciones de uso del suelo y las edificaciones establecidas por el planeamiento territorial y urbanístico no conferirán derecho a las personas propietarias a exigir indemnización, salvo en los supuestos previstos en las leyes.
La regulación del régimen de usos del suelo se establecerá por los instrumentos de ordenación, de forma coordinada con todas las administraciones públicas con intereses territoriales, por lo que no será precisa la consulta sectorial en su aplicación, salvo las autorizaciones administrativas sectoriales legalmente reguladas.
Por otra parte, y sin perjuicio del régimen que les sea de aplicación por razón de la clasificación, la noma señala que las personas que sean titulares de la propiedad del suelo, edificaciones, construcciones e instalaciones tienen derecho al uso, disfrute y la explotación normal del bien en función de sus características y destino que, en todo caso, sea compatible con la ordenación territorial y urbanística, a solicitar con carácter excepcional, autorización para la realización de obras y el desarrollo de usos con carácter meramente provisional y a reserva del desmantelamiento y el cese, respectivamente, a requerimiento municipal o cuando se promueva la trasformación urbanística de su ámbito, sin derecho a indemnización, y a solicitar y obtener información urbanística.
Asimismo, tienen el deber de respetar y contribuir a preservar el medio ambiente y el paisaje natural, sin realizar actuaciones que contaminen al agua, el aire, el suelo o subsuelo o que sean contrarias a la legislación vigente espetar y hacer un uso racional de los bienes de dominio público y de los servicios urbanos, de destinar el suelo al uso previsto por los instrumentos de ordenación territorial y urbanística y cumplir los requisitos y condiciones administrativas y técnicas para la ejecución de las edificaciones y el ejercicio de las actividades y de respetar y contribuir a preservar el paisaje urbano y el patrimonio arquitectónico y no desarrollar actuaciones prohibidas por la legislación.
En esta materia, el texto desarrolla el régimen específico tanto del suelo rústico, como del suelo urbano y urbanizable.
Por otra parte, la norma regula el aprovechamiento urbanístico en el suelo urbano y urbanizable, ocupándose de las áreas de reparto, de los coeficientes de homogeneización de usos y tipologías edificatorias, del aprovechamiento subjetivo en suelo urbano sometido a actuaciones de nueva urbanización o reforma y suelo urbanizable y en suelo urbano no sujeto a actuaciones de nueva urbanización o reforma.
Ejecución del planeamiento
El texto define la actividad de ejecución del planeamiento como la materialización de las previsiones de los instrumentos de ordenación territorial o urbanística, general o de desarrollo, utilizando para ello el conjunto de procedimientos, técnicas e instrumentos descritos y regulados en la Ley y en el Reglamento. Esta ejecución del planeamiento se rige por los principios básicos de la justa distribución de los beneficios y cargas generados por la ordenación urbanística y por el de la participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de aquella, en su caso.
En este contexto la norma se ocupa del contenido de esta actividad de ejecución, de sus modalidades, de la gestión y sistemas de ejecución, de los presupuestos para su desarrollo, de la distribución de los gastos de urbanización, así como de la terminación, recepción y conservación de las obras de urbanización.
Y de forma específica, el reglamento puntualiza quiénes son los sujetos de la actividad pública y privada.
Por otra parte, el texto regula las actuaciones sistemáticas de nueva urbanización o reforma, entendiendo por tales el conjunto de operaciones, tanto de urbanización como jurídicas o económicas, sujetas a la previa aprobación de un Programa de Ejecución, para la transformación del suelo carente de urbanización en suelo urbanizado o para la reforma o renovación de la urbanización del suelo urbanizado, con el empleo de las técnicas y los procedimientos establecidos en la Ley y en el Reglamento para cada uno de los sistemas de ejecución. Puede desarrollarse por la administración en régimen de gestión directa o por personas particulares en régimen de gestión indirecta.
Asimismo, dispone que los sectores delimitados por los instrumentos de planeamiento se podrán dividir en unidades de actuación integral para la ejecución de las actuaciones sistemáticas de nueva urbanización o reforma, contemplando el procedimiento para su delimitación, la obtención de terrenos dotacionales y zonas verdes y la elección del sistema de ejecución.
En este ámbito la norma regula los sistemas de ejecución en régimen de gestión directa (sistema de cooperación, de expropiación y los procedimientos de liberación de la expropiación y de tasación conjunta), y los sistemas de ejecución en régimen de gestión indirecta (sistema de compensación y de concertación).
Por lo que se refiere a las actuaciones simplificadas de nueva urbanización o reforma, se entiende por tal el conjunto de operaciones no sujetas a previa aprobación de un Programa de Ejecución necesarias para completar la urbanización o el nivel de dotaciones de un sector de suelo urbano. La delimitación de las unidades de actuación simplificadas deberá incluir todos los terrenos objeto de transformación o reforma y podrá estar contenida en los Planes Generales Municipales o en los instrumentos de desarrollo o de gestión, o bien efectuarse por el municipio, de oficio o a instancia de parte interesada, previos los trámites de aprobación inicial, información pública y audiencia a las personas propietarias afectadas por plazo común de 20 días y publicación en el Boletín Oficial de la Provincia y la sede electrónica municipal. El reglamento se ocupa del procedimiento para su delimitación, de la obtención de terrenos dotacionales y zonas verdes y de la gestión, ejecución y pago de la urbanización.
Además, contempla otras formas de ejecución del planeamiento, tales como la expropiación forzosa asistemática y la ocupación directa y la permuta forzosa.
Por lo que respecta a los instrumentos para la gestión urbanística, la norma contempla, en primer lugar, el programa de ejecución, que es el instrumento de gestión urbanística que identifica y organiza la concreta actuación sistemática de nueva urbanización o reforma, para lo que delimita definitivamente el ámbito espacial objeto de la actuación y las condiciones de su desarrollo. Concreta su contenido, iniciativa para formularlo, tramitación y resolución.
En segundo lugar, se refiere al agente urbanizador, que es aquella persona o entidad, responsable de ejecutar la actuación de urbanización por cuenta de la Administración en la gestión indirecta. Podrá ser o no titular del suelo afectado por la actuación y será seleccionado en pública competencia. Se detallan sus prerrogativas y facultades, sus relaciones, su retribución, así como su régimen de responsabilidad.
En tercer lugar, el reglamento regula los proyectos de urbanización, proyectos de obras que definen los detalles técnicos de las obras de urbanización con la amplitud y detalle suficiente para poder ser ejecutadas en desarrollo de su contenido y ser llevadas a cabo bajo la dirección de personal técnico distinto de la autoría del proyecto, en su caso.
En cuarto lugar, la norma contempla los instrumentos de equidistribución en el suelo objeto de obras de urbanización, definiendo la reparcelación como la operación urbanística consistente en la agrupación de la totalidad de las fincas incluidas en una unidad de actuación para su nueva división conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, con cesión al municipio de los terrenos destinados a sistemas generales y demás dotaciones públicas, y con adjudicación de las parcelas resultantes a las personas propietarias de las fincas, a la Administración actuante y en su caso a la persona o entidad que ostente la condición de agente urbanizador en proporción a sus respectivos derechos. En este sentido distingue entre reparcelación voluntaria y reparcelación forzosa, detalla los criterios para la reparcelación y el contenido de los proyectos de reparcelación, se ocupa de la reparcelación económica y de la normalización de fincas, de los efectos de la reparcelación y de su reversión.
En quinto lugar, el texto incluye los instrumentos de equidistribución en suelo urbanizado, refiriéndose a las transferencias de aprovechamiento, a las reservas de aprovechamiento y a las compensaciones monetarias sustitutivas.
Entidades colaboradoras
Las entidades colaboradoras podrán adoptar las siguientes modalidades:
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— Las Agrupaciones de Interés Urbanístico recogidas en el artículo 120.2 del Reglamento.
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— Las Entidades Urbanísticas Colaboradoras recogidas en los artículos 91.3, 106.3 y 122.2 del Reglamento.
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— Las Entidades de Conservación, autónomas o urbanísticas, recogidas respectivamente en los artículos 86, 87, 88 del Reglamento.
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— Cualquiera otra que cumpla los fines de las Entidades Colaboradoras.
Tienen personalidad jurídica propia y carácter administrativo, estando sujetas a la tutela de la Administración urbanística actuante.
La norma detalla el contenido que deben tener sus estatutos, los trámites para su constitución, la afección de sus fincas a los fines y obligaciones de la entidad, el régimen de responsabilidad de sus miembros, así como las causas de su disolución.
Patrimonios públicos de suelo
La Administración de la comunidad autónoma de Extremadura y los Municipios deben constituir patrimonios públicos de suelo con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística. Los bienes y recursos que integran el patrimonio público de suelo constituyen un patrimonio separado afecto a la consecución de estos fines.
Los patrimonios públicos de suelo estarán integrados por:
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— Los bienes y derechos adquiridos en virtud del cumplimiento de la obligación de ceder a la Administración actuante terrenos en el que se localice el porcentaje de aprovechamiento urbanístico que le corresponda en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías, incluido el dinero que se hubiere obtenido en sustitución por el abono en metálico del valor de aquellas.
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— Los bienes y derechos de la Administración titular que voluntariamente decida incorporar, con carácter permanente o no.
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— Los frutos y las rentas que puedan devengar los bienes y recursos integrantes del patrimonio público del suelo.
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— Los recursos obtenidos por la enajenación de bienes o derechos integrantes del patrimonio público del suelo.
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— Las diferentes administraciones públicas han de tener actualizado su registro de patrimonio público de suelo. Se debe garantizar el acceso a la ciudadanía a la información de los patrimonios públicos de suelo y su gestión.
El texto determina el destino que ha de darse a los bienes, recursos y derechos integrantes del patrimonio público del suelo, así como el régimen aplicable a su enajenación y a la constitución de derechos de superficie sobre dichos bienes.
Actividad edificatoria
La norma contiene, en primer lugar, las disposiciones relativas a la ejecución de las actuaciones edificatorias, incluyendo el régimen aplicable al incumplimiento del deber de edificar y el régimen de las edificaciones, construcciones e instalaciones en situación de fuera de ordenación y de actuaciones disconformes.
En segundo lugar, el texto detalla las modalidades de control de las actuaciones edificatorias. Se consideran actividades urbanísticas sujetas a control administrativo las del uso y transformación del suelo y el subsuelo, las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones, las de implantación de usos en las construcciones, edificaciones e instalaciones, las divisiones del suelo, de las edificaciones e instalaciones y las de modificación de cualquier alcance de las situaciones anteriores.
El control administrativo de las actividades se gradúa atendiendo al momento y al alcance de su intervención (licencia, comunicación previa, declaración responsable, inspección urbanística y protección de la legalidad urbanística).
En segundo lugar, el reglamento incorpora la regulación de los procedimientos de control de actuaciones urbanísticas, haciendo especial referencia a las licencias urbanísticas y a las comunicaciones previas, tanto de obras, instalación y construcción, como de uso y actividad.
En tercer lugar, la norma concreta el deber de uso, conservación y rehabilitación que incumbe a las personas propietarias y titulares de derechos de uso de toda clase de terrenos, instalaciones, construcciones y edificaciones, debiendo los Municipios y el órgano de la Administración de la comunidad autónoma de Extremadura competente en materia de patrimonio cultural en el caso de edificios declarados de interés cultural, de oficio o a instancia de cualquier parte interesada, dictar órdenes de ejecución para dar cumplimiento a dichos deberes, fijando plazo y condiciones para su ejecución.
Por otra parte, el reglamento detalla los supuestos en los que procederá la declaración de la situación legal de ruina urbanística de una edificación. Esta declaración obliga a la persona propietaria a proceder, a su elección, a la completa rehabilitación o demolición cuando se trate de una edificación no catalogada ni protegida con un nivel de protección integral ni en trámite para su protección, así como a adoptar las medidas urgentes y realizar los trabajos y obras necesarios para recuperar las condiciones de estabilidad y seguridad requeridas. En este caso la Administración podrá convenir con la persona propietaria los términos de la rehabilitación definitiva. De no alcanzar acuerdo, la Administración podrá optar entre ordenar las obras de rehabilitación necesarias con otorgamiento simultáneo de ayuda económica adecuada, o proceder a la sustitución de la persona propietaria incumplidora aplicando la ejecución forzosa.
Protección de la legalidad urbanística
Por último, la norma incluye las medidas de reacción a adoptar por la Administración competente ante actuaciones contrarias a lo establecido en la legislación urbanística y en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
De forma concreta se refiere, en el caso de obras y usos en curso de ejecución, sin licencia o comunicación previa, o sin ajustarse a su contenido, a la orden de paralización y restauración de la legalidad urbanística, y a la reposición de la realidad física alterada cuando las obras sean manifiestamente incompatibles con la ordenación territorial y urbanística, cuando se inste la legalización y esta haya sido denegada o cuando no se haya instado la legalización en el plazo de dos meses concedido al efecto. Asimismo, detalla la actuación a llevar a cabo por la Administración en el caso de obras y usos terminados, sin licencia o comunicación previa, o sin ajustarse a su contenido.
En todos estos casos el Ayuntamiento dispondrá la suspensión de los efectos de una licencia, comunicación previa u orden de ejecución, y consiguientemente la paralización de las obras ejecutadas a su amparo, cuando el contenido de la resolución o del acto comunicado constituya manifiestamente una infracción urbanística grave o muy grave.
En este ámbito, el texto también se ocupa de la inspección urbanística, así como del régimen sancionador, tipificando las infracciones urbanísticas, determinando la atribución de responsabilidad por su comisión, señalando las reglas aplicables a la determinación de la cuantía de las sanciones y atribuyendo las competencias sancionadoras.
Modificaciones legislativas
A partir de la entrada en vigor del reglamento, no serán aplicables:
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— El Decreto 7/2007, de 23 de enero (LA LEY 341/2007), por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Extremadura.
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— El Decreto 56/2008, de 28 de marzo (LA LEY 3342/2008), por el que se establece la habilitación urbanística de suelo no urbanizable para instalaciones de energía eléctrica a partir de energía eólica, en la Comunidad Autónoma de Extremadura.
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— El Decreto 178/2010, de 13 de agosto (LA LEY 17453/2010), por el que se adoptan medidas para agilizar los procedimientos de calificación urbanística sobre suelo no urbanizable.
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— El Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978 de 23 de junio (LA LEY 1177/1978).
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— El Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978 de 23 de junio (LA LEY 1195/1978).
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— El Reglamento de reparcelaciones de suelo afectado por planes de ordenación urbana, aprobado por Decreto 1006/1966 de 7 de abril (LA LEY 21/1966).
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— El Reglamento de edificación forzosa y registro municipal de solares, aprobado por Decreto 635/1964 de 5 de marzo (LA LEY 13/1964).
Entrada en vigor y disposiciones transitorias
El Decreto 143/2021, de 21 de diciembre (LA LEY 28340/2021), entrará en vigor el 28 de enero de 2022, al mes de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura.
Las calificaciones urbanísticas sobre suelo no urbanizable otorgadas al amparo de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre (LA LEY 205/2002), del suelo y ordenación territorial de Extremadura, tendrán la duración que se hubiere establecido en la resolución por la que se otorgaron, pudiéndose renovar a su finalización. En el caso de que en la misma no se hubiera fijado plazo se entenderán otorgadas por el tiempo de duración máximo previsto en el artículo 81 del reglamento, contado a partir de su entrada en vigor.