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I. Planteamiento

A pesar de que el artículo 47 de la CE (LA LEY 2500/1978) dispone que «todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho (…)» (2) , los desahucios sobre las viviendas habituales no dejan de sucederse, como ponen de manifiesto las estadísticas del CGPJ (3) . Por ello, han sido distintas las medidas adoptadas para intentar paliar dicha problemática (4) , como es el caso del Real Decreto 106/2018, de 9 de marzo, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021 (LA LEY 3351/2018) (5) , que, en su Capítulo IV, contemplaba un programa de ayudas, entre otros, para las personas objeto de desahucio de su vivienda habitual. De igual manera, cabe destacar que, para los próximos años, ha sido elaborado el Real Decreto por el que se regula el Plan Estatal para el acceso a la vivienda 2022-2025 (LA LEY 297/2022) (6) , donde sigue recogiéndose un programa de ayudas para este colectivo.

Sin embargo, y a pesar de estas medidas, la situación se ha visto inevitablemente agravada por la pandemia del Covid-19, y es que la crisis sanitaria ha incidido tanto en la economía como en la sociedad, lo que sin duda ha afectado al mercado del alquiler, por lo que no han tardado en promulgarse nuevas normas dirigidas a proteger la vivienda habitual. En este sentido, vamos a centrar nuestra atención en la regulación establecida para la protección de la vivienda habitual en el marco de un contrato de arrendamiento. En concreto, las normas a las que vamos a referirnos son: Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (7) ; Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril (LA LEY 5843/2020), de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia (8) ; Real Decreto-ley 26/2020, de 7 de julio (LA LEY 11548/2020), de medidas de reactivación económica para hacer frente al impacto del COVID-19 en los ámbitos de transportes y viviendas (9) ; Real Decreto-ley 30/2020, de 29 de septiembre (LA LEY 17497/2020), de medidas sociales en defensa del empleo (10) ;Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre (LA LEY 25605/2020), de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes (11) ; Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero (LA LEY 565/2021), de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica (12) ; Real Decreto-ley 2/2021, de 26 de enero (LA LEY 1002/2021), de refuerzo y consolidación de medidas sociales en defensa del desempleo (13) ; Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo (LA LEY 9827/2021), por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020), por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2» (14) ; Real Decreto-ley 16/2021, de 3 de agosto (LA LEY 17915/2021), por el que se adoptan medidas de protección social para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica (15) ; y Real Decreto-ley 21/2021, de 26 de octubre (LA LEY 23417/2021), por el que se prorrogan las medidas de protección social para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica (16) .

En todo caso, hay que tener en cuenta que la regulación actual está contemplada tanto en el RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), como en el RDL 37/2020 (LA LEY 25605/2020), ya que los Reales Decreto-Ley que se han ido sucediendo con posterioridad se han limitado a ir introduciendo modificaciones tanto en algunos trámites como en los plazos para poder solicitar las medidas objeto del presente trabajo.

En definitiva, lo que pretendemos, a continuación, es dejar constancia de las distintas medidas adoptadas a favor de aquellos arrendatarios que, debido a los efectos de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19, han podido ver afectada su situación social y económica. Medidas con las que se intenta evitar o, de no ser posible, retrasar, la pérdida de la vivienda habitual de estos arrendatarios. Igualmente vamos a referirnos a las medidas establecidas a favor de aquellos arrendadores a los que dicha situación también les hubiese irrogado perjuicios. Y, por último, nos detendremos también en las previsiones que el Anteproyecto de Ley Estatal por el Derecho a la vivienda introduce en la LEC por lo que al procedimiento de desahucio en situaciones de vulnerabilidad se refiere.

II. Medidas a favor de los arrendatarios

A los efectos de proteger la vivienda habitual en el marco de un contrato de arrendamiento, las medidas urgentes que se han adoptado, y que vamos a analizar, han sido la suspensión de los desahucios y los lanzamientos para hogares vulnerables sin alternativa habitacional; la prórroga de los contratos de arrendamiento; la moratoria de la deuda del alquiler; y la fijación de un programa de ayudas. De las cuáles, como ahora veremos, la mayoría de ellas pueden seguir solicitándose hoy día.

1. Suspensión del procedimiento de desahucio y de los lanzamientos arrendaticios

Actualmente, y salvo promulgación de un nuevo Real Decreto-ley, la fecha prevista para solicitar el incidente extraordinario de suspensión del procedimiento de desahucio y de los lanzamientos arrendaticios para hogares vulnerables sin alternativa habitacional es hasta el 28 de febrero de 2022. Tal y como dispone el artículo segundo del RDL 21/2021 (LA LEY 23417/2021), precepto que modifica, a los efectos que aquí nos interesan, el artículo 1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) (17) .

En concreto, el artículo 1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) contempla, en su apartado 1, la suspensión de los desahucios o lanzamientos derivados tanto del impago de rentas o cantidades debidas por el arrendatario, como de la expiración del plazo de duración del contrato de arrendamiento suscrito, es decir, los supuestos previstos en el artículo 250.1. 1º de la LEC (LA LEY 58/2000) (18) . De la misma manera establece el mencionado precepto que «si no estuviese señalada fecha para el lanzamiento, por no haber transcurrido el plazo de diez días a que se refiere el artículo 440.3 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000), o por no haberse celebrado la vista, se suspenderá dicho plazo o la suspensión de la vista». Por tanto, lo que se puede suspender con la presente medida es el lanzamiento que ya estuviese señalado, pero de no estarlo se podrá suspender también el procedimiento de desahucio en el trámite en el que se encontrase. Así, se suspenderá el plazo de 10 días del que dispone el arrendatario para desalojar el inmueble, pagar al actor, formular oposición o pretender la enervación, siempre y cuando dicho plazo no hubiese transcurrido. Y, del mismo modo, podrá suspenderse la celebración de la vista que ya estuviese señalada en el caso de que el arrendatario hubiese formulado oposición (19) .

Respecto a la duración de la suspensión, el hecho de que el RDL 21/2021 (LA LEY 23417/2021) haya ampliado la misma hasta el 28 de febrero de 2022 no significa que haya que agotar dicho plazo, y es que como se desprende del artículo 1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) nos encontramos ante un incidente de suspensión extraordinaria (art. 1.1. I RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)). De manera que una vez que la Administración competente haya adoptado las medidas adecuadas para satisfacer la necesidad habitacional de la persona en situación de vulnerabilidad a los efectos de garantizar su acceso a una vivienda digna, se acordará el levantamiento de la suspensión del procedimiento (art. 1.4. II RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)), en los términos que posteriormente analizaremos.

Llegados a este punto cabe cuestionarse si aquellos arrendatarios que se hayan beneficiado de la suspensión con base en Reales Decretos-Ley anteriores al RDL 21/2021 (LA LEY 23417/2021) pueden acogerse nuevamente a esta medida. Al respecto hay que señalar que sí es posible, pero siempre y cuando el arrendatario vuelva a solicitar el incidente de suspensión por seguir encontrándose en los supuestos de vulnerabilidad económica exigidos por la norma (20) . Pero, además, debemos recordar que la propia LEC también contempla en su articulado, en otros términos, la suspensión de los desahucios. En este sentido, el artículo 441.5 de la LEC (LA LEY 58/2000) establece que en los supuestos de falta de pago o expiración del plazo del contrato en los que el hogar se encuentre en situación de vulnerabilidad social y/o económica, una vez declarada por los servicios sociales tal situación, el letrado de la Administración de Justicia suspenderá el proceso durante un plazo máximo de un mes, hasta que se adopten las medidas que los servicios sociales estimen oportunas. Precepto al que, además, se refiere expresamente el propio artículo 1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) al establecer que en este tipo de desahucios en los que el arrendador pretende recuperar la finca, «se haya suspendido o no previamente el proceso en los términos establecidos en el apartado 5 del artículo 441 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil (LA LEY 58/2000), la persona arrendataria podrá instar (…) un incidente de suspensión extraordinaria del desahucio o lanzamiento (…)». De manera que se pueden acumular ambas suspensiones dentro del mismo juicio de desahucio (21) .

Por otro lado, y como se desprende de la propia rúbrica del artículo 1, cualquier arrendatario no puede solicitar la suspensión del procedimiento del desahucio o, acordado ya éste, del lanzamiento oportuno, debido a que esta medida sólo se contempla para hogares vulnerables sin alternativa habitacional. Así, y en palabras literales del mencionado precepto, «la persona arrendataria podrá instar (…) un incidente de suspensión extraordinaria del desahucio o lanzamiento ante el Juzgado por encontrarse en una situación de vulnerabilidad económica que le imposibilite encontrar una alternativa habitacional para sí y para las personas con las que conviva». Aunque, al respecto debemos destacar que en la redacción originaria del artículo 1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) la situación de vulnerabilidad económica tenía que ser consecuencia directa de los efectos del Covid-19 (22) . Sin embargo, con las reformas introducidas por el RDL 37/2020 (LA LEY 25605/2020) no se recoge dicha matización; indicando, además, en el apartado IV de su Exposición de Motivos, que la solicitud de la suspensión puede tener lugar si la situación de vulnerabilidad económica «aunque no pudiera derivarse directamente de los efectos de la COVID-19, indudablemente se ha visto agravada por estos» (23) .

Para acreditar tal situación de vulnerabilidad económica, a los efectos de que opere la suspensión, se le exige al arrendatario que concurran en él alguno de los requisitos previstos en las letras a) y b) del artículo 5.1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020). Estos son, por un lado, una pérdida sustancial de ingresos en el mes anterior a la solicitud de la suspensión que le impida alcanzar el conjunto de los ingresos de los miembros de la unidad familiar [art. 5.1 a) RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)] (24) . Por otro lado, que la renta arrendaticia, más los gastos y suministros básicos, resulte superior o igual al 35% de los ingresos netos que perciba el conjunto de los miembros de la unidad familiar [art. 5.1 b) RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)] (25) . Ahora bien, aunque de la redacción del artículo 1 se desprenda que sólo es necesario el cumplimiento de alguno de los dos requisitos, pone de manifiesto la doctrina que, «la situación de vulnerabilidad viene definida principalmente por la letra a), y no por la b), por lo que la interpretación más razonable es excluir la disyuntiva y valorar conjuntamente el nivel de ingresos y el porcentaje destinado a renta arrendaticia para apreciar la situación de vulnerabilidad económica, aunque no se cumplan simultáneamente ambos requisitos» (26) . En todo caso, el arrendatario tendrá que justificar dicha situación de vulnerabilidad económica mediante los documentos indicados en el artículo 6 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020). En este sentido, se contemplan distintos documentos a aportar en función de que el arrendatario se encuentre en situación legal de desempleo o en caso de cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia. Asimismo, el arrendatario deberá acreditar, en los términos indicados en la norma, el número de personas que habitan en la vivienda habitual. En su caso, también, la titularidad de los bienes que tuviese. Y una declaración responsable del deudor o deudores relativa al cumplimiento de los requisitos exigidos para considerarse sin recursos económicos suficientes en los términos del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020).

Centrándonos ya en los trámites procesales que hay que seguir para solicitar la suspensión, los mismos han cambiado desde la redacción inicial dada por el RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), en gran medida por la reforma operada por el RDL 37/2020 (LA LEY 25605/2020). Así, por ejemplo, ya no es el Letrado de la Administración de Justicia el que acuerda o no la suspensión mediante decreto, si no que dicha competencia le corresponde al Juez mediante auto. En concreto, una vez que el arrendatario ha acreditado su situación de vulnerabilidad económica en los términos indicados, el letrado de la Administración de Justicia tendrá que dar traslado de dicha acreditación al arrendador, ya que este último ahora dispone de un plazo de diez días para acreditar ante el Juzgado que él también se encuentra en una situación de vulnerabilidad económica en los términos del artículo 5.1 a) o que está en riesgo de situarse en ella si, finalmente, se adopta la suspensión (27) . Lo que tendrá que acreditar de la misma manera que el arrendatario (art. 1.2 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)). Tras la presentación de los documentos correspondientes, el letrado de la Administración de Justicia dará traslado a los servicios sociales competentes para que elaboren un informe, en el plazo de diez días, en el que valoren la situación de vulnerabilidad del arrendatario y, en su caso, la del arrendador. Asimismo, en dicho informe, tendrán que identificar las medidas a aplicar por la Administración competente (art. 1.3 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)). Llegado este punto, cabe señalar que se entiende que el arrendatario consiente el traslado de su información a los servicios sociales por la mera presentación de la solicitud de suspensión. Lo que de la misma manera se presume del arrendador por la mera presentación del escrito alegando su situación de vulnerabilidad económica (art. 1.5 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)). Una vez elaborado el informe por los servicios sociales, a la vista de éste (28) , así como de los documentos aportados por el arrendatario y, en su caso, por el arrendador, el Juez dictará auto acordando la suspensión si considera acreditada la situación de vulnerabilidad económica del arrendatario. En cambio, si la situación no queda acreditada o si prevaleciese la vulnerabilidad de arrendador, en el auto acordará la continuación del procedimiento. En cualquier caso, si el Juez acuerda la suspensión, en el auto deberá indicar que el 28 de febrero de 2020 se reanudará automáticamente el computo de los diez días a que se refiere el artículo 440.3 de la LEC (LA LEY 58/2000) o se señalará fecha para la celebración de la vista y, en su caso, del lanzamiento, según el estado en el que se encuentre el proceso (art. 1.4. I RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)). Por su parte, y antes de que finalice el plazo máximo de suspensión, las Administraciones públicas competentes tendrán que adoptar las medidas indicadas en el informe de los servicios sociales u otras que consideren adecuadas, para garantizar la necesidad habitacional del arrendatario de manera que se le garantice su derecho a una vivienda digna. Y, una vez que se apliquen dichas medidas, la Administración competente tendrá que comunicarlo inmediatamente al Juez, acordando el Letrado de la Administración de Justicia, mediante decreto, en el plazo máximo de tres días, el levantamiento de la suspensión del procedimiento (art. 1.4. II RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)).

Ahora bien, nada dice la norma sobre la forma de realizar la petición del incidente de suspensión, sobre la asistencia preceptiva o no de abogado y procurador, o sobre la posibilidad de recurrir el auto del Juez acordando o denegando la suspensión. Aunque siguiendo a CARRASCO PERERA y CORDÓN MORENO podemos dar respuesta a estas cuestiones. Así, en caso de que haya vista, y ante la falta de previsión especial sobre la petición del incidente, el arrendatario podrá solicitar la suspensión en ella aportando los documentos necesarios para acreditar la situación de vulnerabilidad (29) . Comparecencia en la que no es preceptiva la intervención de abogado y procurador, con base en los artículos 23.2 (LA LEY 58/2000) y 31.2 de la LEC. (LA LEY 58/2000) Por último, en materia de recursos, la parte perjudicada sólo podrá interponer recurso de reposición, sin que quepa apelación contra el auto que lo resuelve (arts. 451.2 (LA LEY 58/2000) y 545 LEC (LA LEY 58/2000)) (30) .

Pero no son las únicas cuestiones no contempladas en el artículo 1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), así, por ejemplo, mientras que en su redacción original se recogía la posibilidad de que el arrendatario pudiese presentar con posterioridad los documentos justificativos de su situación de vulnerabilidad económica, sustituyéndolos entretanto por una declaración responsable, nada dice ahora el precepto. Y es que a diferencia de la redacción original del artículo 1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) que remitía al artículo 6 con carácter general, es decir, tanto a su apartado 1, documentos a aportar, como a su apartado 2, posibilidad de presentar la documentación en un momento posterior, con la redacción actual, introducida ya por el RDL 37/2020 (LA LEY 25605/2020), sólo remite al artículo 6.1. Aunque también es verdad, como ha puesto de manifiesto la doctrina, que dicha exclusión tiene sentido en el contexto vigente en el que «no hay limitaciones sustanciales a la movilidad y al funcionamiento de los servicios administrativos, a diferencia de lo que sucedió en los estados de alamar sucesivos al RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), y dado que los documentos que deben aportarse conforme al artículo 6.1 deben considerarse de fácil obtención por los interesados, sin perjuicio de que puedan darse casos excepcionales» (31) . En cualquier caso, no se establece qué sucede si el arrendatario no presenta la documentación exigida para acreditar su situación de vulnerabilidad. Es decir, la norma no prevé si el desahucio o lanzamiento deben suspenderse y, de no hacerlo, si se pudiese llegar al lanzamiento antes de resolver el incidente de suspensión teniendo en cuenta que, antes de que el Juez resuelva, hay que dar traslado al arrendador y a los servicios sociales. De la misma manera, la norma no se pronuncia sobre si el Juzgado debe requerir al arrendatario para que subsane la falta de acreditación documental (32) .

2. Prórroga extraordinaria de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual

Otra de las medidas implantadas por el RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), cuyo plazo con posterioridad ha ido ampliándose mediante diversos Reales Decretos-Ley, es la prórroga extraordinaria de los contratos de arrendamiento de la vivienda habitual. Medida que, al igual que la suspensión de los desahucios y lanzamientos para hogares vulnerables sin alternativa habitacional, puede seguir solicitándose hasta el 28 de febrero de 2022.

Como bien es sabido, con base en el artículo 9.1 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos (LA LEY 4106/1994) (33) , la duración de los arrendamientos se pacta libremente por las partes, pero si fuese inferior a cinco años, o a siete si el arrendador fuese persona jurídica, llegado el día del vencimiento del contrato el mismo se prorrogará obligatoriamente por plazos anuales hasta que el arrendamiento alcance una duración mínima de cinco o siete años, según los casos. Ahora bien, esto será así salvo que el arrendatario manifieste al arrendador su voluntad de no renovar el contrato, con treinta días de antelación como mínimo a la fecha de terminación del contrato o de cualquiera de las prórrogas. Además, junto a este período de prórroga obligatoria, la mencionada ley contempla en su articulado una prórroga tácita. En este sentido, su artículo 10.1 establece que transcurridos como mínimo cinco o siete años de duración (según el arrendador sea persona física o jurídica), y llegada la fecha del vencimiento del contrato, o de cualquier de sus prórrogas, si ninguna de las partes hubiese notificado a la otra su voluntad de renovarlo, en concreto el arrendador con cuatro meses de antelación y al arrendatario con dos meses, el contrato se prorrogará. La prórroga será por plazos anuales hasta un máximo de tres años, siempre y cuando el arrendatario no manifieste al arrendador, con un mes de antelación a la fecha de terminación de cualquiera de las anualidades, su voluntad de no renovar.

Pues bien, como dispone el artículo 2 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), desde la entrada en vigor de este Real Decreto-Ley (2 de abril de 2020), y hasta el 28 de febrero de 2022, si finaliza el período de prórroga del arrendamiento de una vivienda habitual, prevista en los artículos 9.1 y 10.1 de la Ley 29/1994 (LA LEY 4106/1994), podrá aplicarse una prórroga extraordinaria por un período máximo de 6 meses, durante la cual se seguirán aplicando los términos y condiciones establecidos en el contrato en vigor. Para que ello sea posible, el arrendatario tiene que solicitarlo. Y, por su parte, el arrendador está obligado a aceptarlo (34) , salvo en dos supuestos. Por un lado, que las partes de común acuerdo hayan fijado otros términos o condiciones. Por otro, que al arrendador haya comunicado, en los plazos y condiciones establecidos en el artículo 9.3 de la Ley 29/1994 (LA LEY 4106/1994), la necesidad de ocupar la vivienda arrendada para destinarla a vivienda permanente para sí o sus familiares en primer grado de consanguinidad o por adopción o para su cónyuge en los supuestos de sentencia firme de separación, divorcio o nulidad matrimonial. Supuesto este último introducido por el RDL 30/2020 (LA LEY 17497/2020).

En cambio, a diferencia del resto de medidas analizadas a las que el arrendatario puede acogerse en virtud del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), en ésta no se le exige encontrarse en alguna de las situaciones de vulnerabilidad económica descritas en el artículo 5.1 (35) . Así que, para la solicitud de esta medida, el arrendatario no tendrá que aportar los documentos previstos en el artículo 6.1. Y ello, a pesar de que como indica la Exposición de Motivos del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), en su apartado II, se regula un «nuevo paquete de medidas para apoyar a las familias y a los colectivos más vulnerables, que, tras la paralización de gran parte de la actividad económica, han visto afectados sus ingresos y, por consiguiente, su capacidad para hacer frente a los gastos necesarios para el mantenimiento de sus hogares» (36) . En consecuencia, hay quienes señalan que esta medida no tiene una función de protección social o económica, al no conllevar, por ejemplo, el aplazamiento de la renta, sino más bien una función de mera protección habitativa del arrendatario por motivos sanitarios y de restricciones de movilidad (37) . Por lo que se ha puesto de manifiesto que la presente medida debería haber sido objeto de revisión, teniendo en cuenta que actualmente no es imposible buscar una alternativa habitacional al no existir tales restricciones de movilidad (38) .

3. Moratoria de la deuda arrendaticia

Otra de las medidas previstas en el RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) es la moratoria de la deuda arrendaticia para las personas arrendatarias de vivienda habitual en situación de vulnerabilidad económica debido al Covid-19 (art. 3). En virtud de la misma, el arrendatario puede solicitar el aplazamiento temporal y extraordinario en el pago de la renta, siempre y cuando las partes de manera voluntaria no hubiesen acordado ya el aplazamiento o la condonación total o parcial de la renta. Pero, a su vez, el RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) establece una tramitación distinta en función de quién sea el arrendador. Así, dedica su artículo 4 a la moratoria de la deuda arrendaticia en caso de que los arrendadores sean empresas o entidades públicas de viviendas o grandes tenedores, entendiéndose por estos últimos a las personas físicas o jurídicas que sean titulares de más de diez inmuebles urbanos, excluyendo garajes y trasteros, o una superficie construida de más de 1.500 m². Y el artículo 8 para cuando los arrendadores no estén comprendidos entre los anteriores. Aunque, en ambos supuestos, se le exige al arrendatario que se encuentre en situación de vulnerabilidad económica, por lo que tienen que concurrir en él los requisitos del artículo 5.1 a) y b) (39) . Teniendo que acreditarlos mediante la presentación de los documentos contemplados en el artículo 6.1. Asimismo, la persona tiene que ser arrendataria de un contrato de vivienda habitual suscrito al amparo de la Ley 29/1994 (LA LEY 4106/1994).

Antes de abordar los trámites a seguir para solicitar cada una de estas medidas, hay que destacar que actualmente, los arrendatarios que se encuentren en situación de vulnerabilidad económica a los efectos del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), sólo pueden beneficiarse en el primero de los casos. Es decir, si sus arrendadores son grandes tenedores y empresas o entidades públicas de vivienda. Ya que pueden solicitar la moratoria automática hasta el 28 de febrero de 2022 por las ampliaciones del plazo que han ido estableciendo los Reales Decretos-Ley promulgados con posterioridad (40) . En cambio, si el arrendador no se encuentra comprendido dentro de los supuestos anteriores, el arrendatario no podrá ya hacer uso del procedimiento previsto en el artículo 8 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), ya que el plazo inicial de un mes desde en la entrada en vigor de la norma sólo se prorrogó hasta los tres meses (41) .

El motivo de esta distinción puede residir en el carácter obligatorio o voluntario de las medidas. En el sentido de que, ante la solicitud del arrendatario de un aplazamiento de la renta, si el arrendador es gran tenedor o empresa o entidad pública de vivienda sí está obligado a aceptar la medida en los términos establecidos en el artículo 4 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), mientras que si el arrendador no está comprendido entre los anteriores no está obligado. Por lo que, como se ha puesto de manifiesto, al depender en este último caso la moratoria del acuerdo entre las partes, el arrendatario podría proponerla en cualquier momento debido a un cambio de las circunstancias por fuerza mayor, y ello sin seguir el procedimiento del artículo 8 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) (42) . Así que tal vez sea esta una de las razones por las que no se ha ampliado el plazo de las medidas de moratoria de la deuda arrendaticia previstas en el artículo 8.

Y en esta línea, hay quienes cuestionan la efectividad de las medidas conducentes a procurar la moratoria de la deuda arrendaticia para las personas arrendatarias de vivienda habitual que se encuentren en situación de vulnerabilidad económica debido al Covid-19. El hecho de que la mayoría de los arrendadores no sean grandes tenedores o empresas o entidades públicas de vivienda hace depender la moratoria de la voluntad de las partes, por lo que difícilmente el arrendador aceptará. Teniendo en cuenta que este tipo de arrendadores pueden depender de los ingresos obtenidos mediante las rentas para subsistir (43) . Lo que también podría ser otro de los motivos por los que no se ha ampliado el plazo del artículo 8 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020). Aunque, como también se ha apuntado, la razón podría ser simplemente un ejemplo más de los defectos en los que incurre la legislación de urgencia que se ha aprobado durante el período del Covid-19. Y es que los desajustes en la sucesión de las normas han generado inseguridades en su aplicación (44) .

Centrándonos ya en los trámites a seguir para la concesión de la moratoria, vamos a partir de la regulación contemplada en el artículo 4 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020). En virtud de éste, una vez que el arrendatario solicite al arrendador el aplazamiento temporal y extraordinario en el pago de la renta, si dicho aplazamiento o la condonación total o parcial de la renta no se hubiese conseguido ya con carácter voluntario por acuerdo entre ambas partes, el arrendador tendrá que comunicar expresamente al arrendatario su decisión en el plazo máximo de siete días laborales. Decisión que tendrá que basarse, actualmente, en una de las siguientes alternativas (45) . Por un lado, una reducción del 50% de la renta arrendaticia, mientras dure su situación de vulnerabilidad económica, con un máximo en todo caso de cuatro meses [art. 4.2 a) RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)]. Por otro, una moratoria en el pago de la renta arrendaticia, que se aplicará de manera automática, sin que puedan superarse, en ningún caso, los cuatro meses. En concreto, la renta se aplazará a partir de la siguiente mensualidad de renta arrendaticia, mediante el fraccionamiento de las cuotas durante al menos tres años, que se contarán a partir del momento en el que se supere la situación de vulnerabilidad económica, o, como plazo máximo, a partir de la finalización del plazo de los cuatro meses indicado, y siempre dentro del plazo a lo largo del cual continúe la vigencia del contrato de arrendamiento o cualquiera de sus prórrogas. Teniendo en cuenta, además, que el arrendatario no tendrá ningún tipo de penalización y que las cantidades aplazadas serán devueltas al arrendador sin intereses [4.2 b) del RDL 11/ 2020] (46) . En cualquier caso, cabe señalar que ambas alternativas no sólo se aplican a los arrendamientos de vivienda habitual suscritos al amparo de la Ley 29/1994 (LA LEY 4106/1994), sino también a los arrendamientos correspondientes al Fondo Social de Vivienda derivado del Real Decreto-ley 27/2012 de 15 de noviembre (LA LEY 19145/2012), de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios (art. 4.3 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)).

Ahora bien, como establece el artículo 4.4 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), la persona arrendataria podrá acceder al programa de ayudas transitorias de financiación establecidas en el artículo 9 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020). Dicho precepto, que lleva por rúbrica «Aprobación de una línea de avales para la cobertura por cuenta del Estado de la financiación a arrendatarios en situación de vulnerabilidad social y económica como consecuencia de la expansión del COVID-19», establece ayudas transitorias de financiación finalistas, destinadas exclusivamente al pago de la renta del arrendamiento de vivienda. Pudiendo cubrir un importe máximo de seis mensualidades de renta (art. 9.2 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)). Sin embargo, las mismas tenían que solicitarse antes del 9 de agosto de 2021, debiendo ser formalizadas antes del 9 de septiembre de 2021 (47) . Pues bien, de concederse, se levantaba la moratoria en el pago de la renta arrendaticia y el consiguiente fraccionamiento de las cuotas prestablecido. Lo que tenía lugar en la primera mensualidad de renta en la que dicha financiación estuviese a disposición de la persona obligada a su pago. Así, las entidades bancarias adheridas a esta línea de avales han podido ofrecer ayudas transitorias de financiación en forma de préstamo a las personas que se encontrasen en la situación de vulnerabilidad económica a la que se refiere el artículo 5 de la norma, las cuales cuentan con un plazo de devolución de hasta seis años, prorrogable excepcionalmente por otros cuatro y sin que, en ningún caso, devengue ningún tipo de gastos e intereses para el solicitante (art. 9.1 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)) (48) .

Por lo que respecta a los trámites a seguir cuando el arrendador no era empresa o entidad pública de vivienda o gran tenedor, el artículo 8 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) dispone que, ante la solicitud de la persona arrendataria, el arrendador tenía un plazo máximo de siete días laborales para comunicarle, bien las condiciones del aplazamiento, bien el fraccionamiento aplazado de la deuda que aceptaba o, en defecto de ambas, las posibles alternativas que planteaba en relación con las mismas. Aunque, en todo caso, y como ya hemos señalado, la persona física arrendadora no estaba obligada a aceptar ningún acuerdo sobre el aplazamiento. Motivo por el cual el artículo 8.3 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) dispone que, ante la negativa del arrendador, la persona arrendataria podía tener acceso al programa de ayudas transitorias de financiación del artículo 9, al que ya nos hemos referido. Y es que como dispone el apartado 3 del artículo 9 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), a estas ayudas transitorias pueden acceder todos aquellos arrendatarios que se encuentren en situación de vulnerabilidad económica sobrevenida como consecuencia de la expansión del Covid-19 (49) .

Finalmente, cabe señalar que en virtud del artículo 7 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), si el arrendatario se ha beneficiado de una moratoria de la deuda arrendaticia sin reunir los requisitos que exige el artículo 5 para acreditar su situación de vulnerabilidad económica, será responsable de los daños y perjuicios que se hayan podido producir, y de todos los gastos generados por la aplicación de las medidas. Sin perjuicio de otro tipo responsabilidad en las que también pudiese haber incurrido por dicha conducta. Asimismo, también incurrirá en responsabilidad la persona arrendataria que de manera voluntaria busque mantenerse en supuestos de vulnerabilidad económica para poder beneficiarse de este tipo de medidas. En cualquier caso, el importe de los daños y perjuicios no podrá ser inferior al beneficio que indebidamente hubiese obtenido el arrendatario

4. Programas de ayudas

Además de la línea de avales del artículo 9 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) para la cobertura por cuenta del Estado de la financiación a arrendatarios en situación de vulnerabilidad social y económica como consecuencia de la expansión del Covid-19, a la que nos hemos referido en el apartado anterior, los artículos 10 y 11 de la mencionada norma también contemplan otras ayudas. Vamos a referirnos a ellas, aunque actualmente sólo puede accederse a la ayuda contemplada en el artículo 11, ya que el plazo para la concesión de las ayudas contempladas en el artículo 10 finalizó el 31 de diciembre de 2021 (50) .

El programa de ayudas al que se refiere el artículo 10 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), «Programa de ayudas para contribuir a minimizar el impacto económico y social del COVID-19 en los alquileres de vivienda habitual», tenía como objetivo conceder, mediante adjudicación directa, ayudas al alquiler de aquellos arrendatarios que tuviesen problemas transitorios para atender al pago parcial o total del alquiler. Asimismo, se pretendía hacer frente a la dificultad en la devolución de las ayudas transitorias de financiación concedidas en virtud del artículo 9. Y es que, en ocasiones, hay hogares vulnerables que no consiguen recuperarse de la situación de vulnerabilidad económica originada como consecuencia del Covid-19, por lo que no pueden hacer frente a la devolución de dichos préstamos (art. 10.2 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)). Por tanto, podían acceder a esta ayuda todos aquellos arrendatarios que se encontrasen en todo caso, y como mínimo, en las situaciones de vulnerabilidad económica definidas en el artículo 5. Siendo la cuantía de la ayuda como máximo de hasta 900 euros por mes y de hasta el 100% de la renta arrendaticia o, en su caso, de hasta el 100% del principal e intereses del préstamo que se hubiese suscrito con el que se hubiese satisfecho el pago de la renta de la vivienda habitual. Y correspondiéndole a los órganos competentes de cada Comunidad Autónoma determinar la cuantía exacta de las ayudas, para lo que podían adjuntar un informe de los servicios sociales correspondientes, para atender y valorar las circunstancias excepcionales y sobrevenidas de la persona beneficiaria como consecuencia del impacto económico y social del Covid-19 (art. 10.3 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)).

El programa al que sí puede accederse en la actualidad es el recogido en el artículo 11 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), «Programa de ayuda a las víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables», que viene a sustituir al Programa de ayuda a las personas en situación de desahucio o lanzamiento de su vivienda habitual del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021 (LA LEY 3351/2018) (51) (art. 11.1 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)). Así, y a los efectos que aquí nos interesan, el objetivo es facilitar una solución habitacional inmediata a las personas objeto de desahucio de su vivienda habitual (art. 11.2 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)). Pudiendo ser el importe de la ayuda de hasta 600 euros al mes y hasta el 100% de la renta o precio de la solución habitacional que se encuentre. Aunque en supuestos especialmente justificados por el órgano concedente, podrá alcanzar hasta 900 euros al mes y hasta el 100% de la renta o precio de la solución habitacional, a acordar por los servicios sociales competentes (52) .

III. Arrendadores y derecho de compensación

Aunque, como hemos analizado, las medidas establecidas en el RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020) son a favor del arrendatario, gran parte de los arrendadores son pequeños propietarios que también han podido verse afectados por las consecuencias del Covid-19. Por ello, a través del RDL 37/2020 (LA LEY 25605/2020) se les reconoció el derecho a solicitar una compensación en los siguientes términos.

Tal y como dispone el apartado 1 de la Disposición adicional segunda del RDL 37/2020 (LA LEY 25605/2020), aquellos arrendadores que se hubiesen visto afectados porque el arrendatario hubiese conseguido la suspensión del procedimiento de desahucio o del lanzamiento arrendaticio al que se refiere el artículo 1 el RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), tendrán derecho a solicitar una compensación. Lo que podrán hacer cuando la Administración competente, en los tres meses siguientes a la fecha en que se emita el informe de los servicios sociales indicando las medidas adecuadas para hacer frente a la situación de vulnerabilidad del arrendatario, no hubiese adoptado tales medidas. Ahora bien, y como ya analizamos, para ello el arrendador tendrá que haber acreditado previamente ante el Juez, mediante los documentos del artículo 6.1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), encontrarse en la situación de vulnerabilidad descrita en la letra a) del artículo 5.1 del RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020), o en riesgo de situarse en ella si finalmente se adoptase la suspensión. Para lo que contará con diez días desde que el letrado de la Administración de Justicia le da traslado de la acreditación del arrendatario de su situación de vulnerabilidad económica (art. 1.2 RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)).

El plazo inicial para la solicitud del derecho de compensación ha sido ampliado en diferentes Reales Decretos-Ley, pudiendo presentarse actualmente la solicitud hasta el 31 de marzo de 2022 (apartados 3 y 6, Disposición adicional segunda RDL 37/2020 (LA LEY 25605/2020)) (53) . Para ello, el arrendador deberá formular una exposición razonada y justificada de la compensación que considere oportuna sobre la base de los criterios indicados en el apartado 2 de la Disposición adicional segunda del RDL 37/2020 (LA LEY 25605/2020). Estos son: «la compensación consistirá en el valor medio que correspondería a un alquiler de vivienda en el entorno que se encuentre el inmueble, determinado a partir de los índices de referencia del precio del alquiler de vivienda u otras referencias objetivas representativas del mercado de arrendamiento, más los gastos corrientes de la vivienda que acredite haber asumido el arrendador, por el período que medie entre que se acordare la suspensión y el momento en el que la misma se levante por el Tribunal o hasta el 28 de febrero de 2022. No obstante, si dicho valor fuera superior a la renta que viniera percibiendo el arrendador, la compensación consistirá en la renta dejada de percibir durante el mismo período señalado anteriormente más los gastos corrientes».

El motivo por el que se incluyó esta medida a favor del arrendador es el carácter expropiatorio que conlleva la suspensión del procedimiento de desahucio y de los lanzamientos arrendaticios. Y es que, aunque el período de suspensión no exceptúa el pago de la renta por parte del arrendatario, éste difícilmente va a poder hacer frente al mismo, sobre todo si tenemos en cuenta que son personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad económica. Por ello, como pone de manifiesto la doctrina, «la suspensión desplaza "de facto" el coste económico de la medida en el propietario o arrendador y de ahí que se haya establecido este derecho de compensación» (54) . Sin embargo, la efectividad de este derecho de compensación no ha estado exento de críticas al depender de que la Administración competente emita el informe de los servicios sociales indicando las medidas adecuadas para hacer frente a la situación de vulnerabilidad del arrendatario, por lo que de no hacerlo el arrendador no podrá obtener tal derecho (55) . Y, en la misma línea, si la Administración competente lo emite y se adoptan las medidas propuestas, pero antes del plazo de tres meses indicado en la norma, será el arrendador el que soporte el coste económico de la medida (56) .

IV. Anteproyecto de ley estatal por el derecho a la vivienda: aproximación a la reforma del procedimiento de desahucio en situaciones de vulnerabilidad

Para finalizar el presente trabajo, consideramos conveniente referirnos también al Anteproyecto de ley estatal por el derecho a la vivienda, de 26 de octubre de 2021, (57) ya que prevé modificar la LEC, a través de su disposición adicional séptima, introduciendo importantes cambios en el procedimiento de desahucio en situaciones de vulnerabilidad. Así, y teniendo en cuenta que las medidas a favor de los arrendatarios que se encuentren en situación de vulnerabilidad, hasta ahora analizadas, pueden solicitarse, en principio, hasta el 28 de febrero de 2022, el mencionado Anteproyecto pretende seguir protegiendo a este colectivo en el caso de que se vean inmersos en un procedimiento de desahucio de su vivienda habitual, ampliando de esta manera su ámbito de protección.

Una de las novedades principales es la eliminación de la necesidad de consentimiento del interesado en el traslado a las Administraciones públicas competentes para comprobar su situación de vulnerabilidad. En este sentido, se prevé la modificación del apartado 4 del artículo 150 de la LEC (LA LEY 58/2000) relativo a la notificación de la resolución que contenga fijación de fecha para el lanzamiento de quienes ocupan una vivienda. Actualmente, dicho precepto establece que en esos casos «se dará traslado a los servicios sociales públicos competentes en materia de política social por si procediera su actuación, siempre que se hubiera otorgado el consentimiento por los interesados» (58) . En cambio, con la regulación propuesta se dará traslado «a las Administraciones públicas competentes en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, por si procediera su actuación», pero, como ya hemos apuntado, sin necesidad de que el interesado tenga ya que prestar su consentimiento para proceder a dicha consulta (59) , lo cual guarda relación con las reformas previstas para la tramitación de la suspensión del procedimiento de desahucio o lanzamiento, a los efectos de que las Administraciones competentes adopten las medidas propuestas para resolver la situación de vulnerabilidad del arrendatario.

En concreto, con la regulación prevista en el Anteproyecto, si se acredita la situación de vulnerabilidad del arrendatario, la suspensión del desahucio no se produce de manera automática por el letrado de la Administración de Justicia, como dispone el actual artículo 441.5 de la LEC (LA LEY 58/2000), si no que será el Juez quien decida previa valoración ponderada y proporcional del caso concreto. De manera que, con las modificaciones previstas para el apartado 5 del artículo 441 de la LEC (LA LEY 58/2000) (60) , y sin perjuicio de que se le informe a la parte interesada de la posibilidad de acudir a las Administraciones competentes en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, será el Juez el que, de oficio, comunique inmediatamente a las Administraciones competentes la existencia del procedimiento para que éstas puedan verificar si existe situación de vulnerabilidad. Y, de existir, tendrán que presentar al Juzgado una propuesta de alternativa de vivienda digna en alquiler social y una propuesta de medidas de atención inmediata. Una vez presentadas, en los plazos habilitados al efecto, el letrado de la Administración de Justicia dará cuenta inmediata al tribunal y, también, traslado a las partes, quienes contarán con cinco días para instar lo que convengan a su derecho. Además, si fuese necesario por la inmediatez de las fechas, el letrado de la Administración de Justicia podrá suspender la fecha prevista para la celebración de la vista o para el lanzamiento.

Asimismo, se prevé la inclusión de un nuevo apartado 6 al artículo 441 de la LEC (LA LEY 58/2000) en el cual se hace referencia ahora a la duración y a la competencia para acordar la suspensión. En este sentido, una vez que las partes han presentado sus escritos o transcurrido el plazo para ello, será el tribunal el que mediante auto decida sobre la suspensión o no del proceso. Lo que hará a la vista de la información recibida por las Administraciones públicas competentes y, en su caso, de las alegaciones de las partes. De acordar la suspensión, lo hará durante un plazo máximo de dos meses si el arrendador es una persona física, mientras que si fuese persona jurídica el plazo será de cuatro meses; aumentándose así los plazos actuales de uno y tres meses, respectivamente. Y, una vez adoptadas las medidas por las Administraciones competentes o transcurrido el plazo máximo de suspensión señalado, la suspensión se alzará automáticamente continuando el procedimiento por todos sus trámites.

Finalmente, cabe señalar que, el Anteproyecto introduce un nuevo apartado 7 al artículo 441 de la LEC (LA LEY 58/2000) a los efectos de dar también protección al arrendador. Y es que como prevé el mencionado apartado, el tribunal al tomar su decisión sobre la suspensión o no del proceso, previa valoración ponderada y proporcional del caso concreto, tendrá que apreciar también las situaciones de vulnerabilidad que pudiesen concurrir en el arrendador, así como cualquier otra circunstancia acreditada en autos. Para lo que se establecen unos parámetros concretos de vulnerabilidad económica basada en criterios de carácter objetivo (61) .