I.
Antecedentes: la paradójica convalidación de la reforma laboral por el error de un contrario
El pasado jueves 3 de febrero de 2021, el Pleno del Congreso de los Diputados estaba convocado al efecto de pronunciarse sobre la convalidación o no del Real Decreto ley 32/2021, de 28 de diciembre (LA LEY 28622/2021), de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo (en adelante, reforma laboral) (LA LEY 28622/2021). La polémica estaba servida de entrada al constatarse la imposibilidad de que el Gobierno fraguara un pacto parlamentario tan exitoso, al menos, como el resultante del acuerdo entre la CEOE y los principales sindicatos, UGT y CCOO.
Muchos de los socios de investidura del presidente Sánchez mostraron su desavenencia con la reforma por su insuficiente carácter derogatorio o, la imposición de un acuerdo extraparlamentario al órgano en que reside la soberanía popular.
La legitimidad del pacto entre los agentes sociales pretendía imponerse en el plano mediático ante una obligada intervención del legislativo (art. 86 CE (LA LEY 2500/1978)). El presidente de la CEOE que, hace escasas semanas había impuesto la condición al Gobierno de no modificar «ni una coma» del acuerdo para mantener el apoyo de la CEOE, será respondido desde la sede de la soberanía nacional (1) . Así se refleja en las intervenciones de algunas de sus señorías, como el Sr. D. Aitor Esteban Bravo, que pronunciaba «a nosotros nos gustan los consensos, y valoramos también lo que se ha hecho en el diálogo social, pero los consensos no se imponen, y menos en un parlamento democrático»; o, el Sr. D. Óscar Matute García de Jalón, que recriminaba al gobierno, en este sentido: «no vamos bien, cuando se da más valor y poder de decisión a la patronal que a fuerzas que representamos a cientos de miles de personas más que la misma patronal» (2) . A ello se unirá la sospecha de insuficiencia de los apoyos en la votación final, que se irían incrementando a lo largo del día, debido a la falta de certeza sobre el sentido final del voto de los diputados que, hasta entonces, venían formando parte de Unión del Pueblo Navarro y que, finalmente, votaron en contra.
Sin embargo, la mayor de todas las paradojas que produjeron durante la sesión fue que la convalidación del Real Decreto ley se dio finalmente gracias a un error del diputado del Grupo Parlamentario Popular por la provincia de Cáceres, Sr. D. Alberto Casero Ávila, al efectuar su voto telemático. Lo que en principio la portavoz del Partido Popular alegó como error informático en el momento final de la sesión, parecía más bien un error humano en el uso de la tecnología que hace posible el voto telemático cuando empezábamos a tener más datos del suceso.
En suma, la legitimidad de la reforma era esclava de una notable contradicción: el acuerdo parlamentario, si fuese válido, ¿reflejaría la voluntad material de la ciudadanía? Al tiempo que los agentes sociales y el parlamento no coincidían, la voluntad del congreso formalmente manifestada, no reflejaba la voluntad real de uno de sus diputados trayendo consigo, por error, una ajustada victoria por un voto. Esto último, plantea ciertas dudas de constitucionalidad y, es precisamente a lo que nos vamos a dedicar ahora.
II.
El voto telemático en el Congreso de los Diputados y la evolución en su regulación: de la verificación telefónica a la verificación informática
En el año 2011, el Congreso de los Diputados aprobó una reforma, por la que se modificaban los arts. 79 y 82 del Reglamento del Congreso (LA LEY 15919/2011). Comenzó siendo una respuesta, fundamentalmente, a las necesidades de conciliación de la vida familiar y parlamentaria de los parlamentarios y, también, se contempló la posibilidad de autorizar el voto telemático en el supuesto de padecer una enfermedad grave.
Así, se articuló un sistema de voto telemático con verificación personal que permitió «conciliar el derecho de los parlamentarios a votar en sesión plenaria y el imperativo de que la adopción de los acuerdos en las Cámaras se realice con todas las garantías». El procedimiento se aplica a toda votación que se produzca en sesión plenaria de las que exista certeza al modo y momento en que se producirán, al no ser susceptibles de fragmentación o modificación.
El procedimiento se desarrolla como sigue: a) solicitud motivada del diputado mediante escrito dirigido a la Mesa de la Cámara, justificando las causas; b) autorización motivada de la Mesa del Congreso de los Diputados para que el diputado emita su voto «por procedimiento telemático con comprobación personal», precisando las votaciones y el tiempo en que podrá servirse de dicho procedimiento (art. 82.2 del Reglamento); y, c) verificación del voto emitido telemáticamente mediante aquel sistema que establezca la Mesa, que obrará en poder de la Presidencia de la Cámara con carácter previo a la votación.
Lo que inicialmente se preveía como una medida de conciliación de la personal y familiar y la vida parlamentaria, servirá posteriormente como medida de protección frente a la Covid-19. Lo singular y excepcional en la práctica parlamentaria, se vuelve general y común al tiempo que los diputados no acudirán al congreso a causa de la emergencia sanitaria. Y, por ello, la Mesa del Congreso adoptó mediante acuerdo de 20 de marzo de 2020 y, comunicándola a los grupos parlamentarios, una resolución de la Mesa, que modifica la reforma del Reglamento del año 2012: «la emisión de voto se hará a través de la intranet de la Cámara, con la introducción de usuario y contraseña, como método de verificación de la emisión personal del voto».
Declarando expresamente la enfermedad por Covid-19 y el consecuente confinamiento, como causas válidas para solicitar el voto telemático, mediante acuerdo de 26 de octubre de 2021, mantiene la Mesa del Congreso el sistema de voto telemático que verifica la emisión personal del voto a través de la introducción de usuario y contraseña. Y no telefónicamente, como contemplaba el Acuerdo de la Mesa de Tras ejercer el voto mediante el procedimiento telemático, la Presidencia u órgano en quien delegue, comprobará telefónicamente con el diputado autorizado, antes del inicio de la votación presencial en el Pleno, la emisión efectiva del voto y el sentido de este. Una vez verificados dichos extremos, el voto telemático emitido se trasladará a la Presidencia al inicio de la votación presencial en Pleno para que pueda anunciar el resultado acumulado de las votaciones.
La reforma del Reglamento del año 2011 sirvió para que la Mesa adoptará la resolución de 21 de mayo de 2012 que contemplaba que, tras el ejercicio del voto a través del procedimiento telemático, la Presidencia deberá comprobar telefónicamente con el diputado autorizado, antes del inicio de la votación presencial en el pleno, la emisión efectiva del voto y su sentido. En este sentido, la D.F. 1ª de dicha reforma, prevé que la Mesa del Congreso de los Diputados adoptará las disposiciones y medidas necesarias para la puesta en práctica del procedimiento telemático con verificación personal de votación previsto en la presente reforma reglamentaria. Por tanto, a priori, la misma validez tienen los acuerdos de la Mesa que se produjeron en 2012 y 2021 e, igualmente, serían válidos el voto del diputado a través de comprobación telefónica como la verificación informática a través de usuario y contraseña. No obstante, el art. 82.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados (LA LEY 285/1982) se refiere expresamente a una «procedimiento telemático con comprobación personal».
III.
Dónde están las dudas de constitucionalidad: comprobación personal del sentido de voto e intervención necesaria de la Mesa
El Sr. Casero Ávila había solicitado su voto alegando enfermedad grave y la Mesa le autorizó a emitir su voto a través del procedimiento telemático. Sin embargo, aparentemente pareció descubrir que a la hora de emitir el voto había errado a la hora de expresar su voluntad de forma correcta, haciendo clic en el botón de «SÍ» en lugar de en el de «NO». Poco después, se presentará en la Cámara sin sentido alguno, ya que el art. 79.3 introducido por la reforma del Reglamento del 2012 establece que «se computarán como presentes en la votación los miembros de la Cámara que, pese a estar ausentes, hayan sido expresamente autorizados por la mesa para participar de la misma» (mediante el voto telemático). Por tanto, no puede darse una doble presencia de un diputado o, al menos, ese que vota telemáticamente no puede votar también presencialmente.
No obstante, hay que valorar la puesta en conocimiento de la Mesa de la situación por parte de algunos miembros del Grupo Parlamentario Popular, incluso de la Vicepresidenta segunda de la Mesa, Sra. Pastor Julián. Y, también, la intervención de la portavoz del Grupo Parlamentario Popular en el pleno para solicitar la consideración por parte de la Presidenta de la situación, al tiempo que recordaba haber puesto en conocimiento de la Mesa de un supuesto «error informático».
En este sentido, hay que hacer una serie de apreciaciones:
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1. Una interpretación teleológica del art. 82.2 del Reglamento del Congreso, cuando habla de que «el voto emitido por este procedimiento deberá ser verificado personalmente» nos lleva a entender, al menos de forma implícita, la existencia de un deber de diligencia sobre la comprobación de la voluntad y el sentido final del voto del diputado. La constatación informática del sentido de voto, no supone en todo caso una comprobación personal y humana del sentido de voto y, por tanto, a pesar de que el precepto no determine finalmente el concreto sistema que se empleará, este si debe velar por que la fase de comprobación sea humana.
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2. Siguiendo lo dispuesto en el art. 4.1 CC (LA LEY 1/1889), las resoluciones más recientes y, posteriores al acuerdo de 2012, tienen lugar al inicio y durante los momentos más duros de la pandemia, podríamos afirmar que dichas resoluciones suponían una regulación accidental y temporal no aplicable al caso, al no tener vocación de permanencia y al hacer referencia expresa a la situación de confinamiento. Los acuerdos de 2020 y 2021, son subsiguientes a los decretos de declaración del estado de alarma: el Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020), por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARSCoV-2. Pues, los acuerdos a los que nos referimos datan del 20 de marzo y el 26 de octubre, respectivamente.
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3. Como bien es conocido por los constitucionalistas, los poderes públicos y demás órganos constitucionales deben asumir que están obligados a optar por la interpretación más favorable al ejercicio adecuado del derecho fundamental que, en cada caso, se cuestione: en este caso, «los órganos parlamentarios deben realizar una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el status constitucionalmente relevante del representante público, así como motivar las razones de su aplicación, en coherencia con el principio de interpretación del ordenamiento jurídico en el sentido más favorable al ejercicio y disfrute de los derechos fundamentales» (3) . En este sentido, si la Presidenta del Congreso, Sra. Batet Lamaña, tuvo conocimiento de la problemática del supuesto «error informático», constatado este o no, debió optar por convocar a la Mesa para tomar una decisión. Sin embargo, no lo hizo y, solo por este motivo, debe entenderse vulnerado el art. 23, tanto en su vertiente activa como pasiva.
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4. Recientemente, hemos conocido por la prensa que, en la resolución de la Mesa por la que se autoriza la votación telemática del diputado, se aduce «todo ello en los términos previstos en el artículo 82 del Reglamento del Congreso de los Diputados (LA LEY 285/1982) y en la Resolución de la Mesa de la Cámara para el desarrollo del procedimiento de votación telemática de 21 de mayo de 2012. Una clara vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)) y, por ende, del principio de legalidad (art. 9.1 CE (LA LEY 2500/1978)), al no haberse modificado en este punto concreto el Reglamento del Congreso (4) .
IV.
¿Qué hay de parecido con el caso resuelto por la STC 361/2006?
La STC 361/2006, de 18 de diciembre (LA LEY 154863/2006), versa sobre un supuesto similar pero no idéntico y contiene ciertos planteamientos que conviene recuperar a la hora de analizar el supuesto de hecho que se da ahora.
Años atrás el Parlamento Vasco estaba convocado el 28 de diciembre de 2004 para debatir el dictamen del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de Euskadi para el año 2005. En aquel supuesto la demandante de amparo era una diputada socialista autonómica, la Sra. Novales Villa, que disponiéndose a pulsar el botón de «NO» en el dispositivo electrónico de su escaño, comprobó que no funcionaba intentando ponerlo si éxito en conocimiento del Presidente de la Cámara, Sr. Atutxa. Su voto no se tuvo en cuenta y, si bien, no fue determinante en el acuerdo, no se contabilizó. En aquella ocasión, además el portavoz del Grupo Socialista solicitó y se le concedió la palabra, interviniendo para expresar el perjuicio sufrido por su compañera: «toda la Cámara ha podido comprobar la intención de voto de mi compañera y la imposibilidad de emitir su voto. Le ruego, por favor, que adopte las medidas necesarias, repitiendo la votación y subsanando las deficiencias técnicas, para que pueda emitir su voto. ¡No ha podido emitir su voto!», continuando el debate con la presidencia sin que finalmente tuviera éxito su petición.
En aquella situación estaba claro que el sistema no funcionó. El botón no funcionaba y, por tanto, no había lugar al equívoco: no se trataba de un error personal. En el supuesto en el que realmente haya «error informático», el caso del Sr. Casero Ávila, sería plenamente equiparable en tal sentido.
Como dice la Sentencia en su F.J. 4º: «ante la alegada existencia de un problema técnico que habría hecho imposible que la Sra. Novales votara, a pesar de que se encontraba en su escaño e intentó accionar el mecanismo electrónico, que existen dudas de que funcionara correctamente, el Presidente se negó a que se realizara de nuevo dicha votación y dio por bueno el resultado, sin admitir las reiteradas solicitudes de que la repitiera». Por tanto, no es tanto el error técnico en sí como la actuación del presidente la que determina el otorgamiento del amparo a la diputada. Y, a pesar de que el Máximo Intérprete de la Norma Fundamental ve controversia en determinar «si en realidad se dio un funcionamiento defectuoso de los sistemas de votación o si, por el contrario, los problemas se debieron a una supuesta negligencia de la parlamentaria», el ejercicio del derecho fundamental del parlamentario recae en la Mesa de la Cámara y en el Presidente, quien deberá asumir «la tarea de demostrar que la Diputada tuvo una conducta negligente». Aunque, en todo caso, en mi opinión debe hacerse a través de la deliberación de la Mesa, como órgano de gobierno de la institución parlamentaria.
Por otra parte, el caso del Sr. Casero Ávila tiene relevancia constitucional, en tanto que se afecta «el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción del Gobierno» y, por ende, si la actuación de la Presidencia no se entiende como correcta al no haber cumplido con la debida diligencia de comprobar el sentido de su voto, se ha vulnerado su derecho de representación, al no haberse motivado el rechazo a la comprobación de su «error informático» o la toma en consideración de que la solicitud de modificación del sentido de su voto. Aunque, este se hubiese rechazado al constatar la presunta negligencia del Sr. Casero Ávila.
V.
Conclusiones y reflexión final
Como ha afirmado Ruíz Robledo, constatada la actuación poco diligente de la Presidenta, aún seguimos a tiempo para convocar a la Mesa por parte de la Presidenta y tomar una decisión sobre el voto del Sr. Casado y la convalidación de esta desdichada reforma laboral, para que el escándalo no se prorrogue en el tiempo. Aunque, él aboga por la anulación del voto del Sr. Casero Ávila y la declaración de un empate a 174 que opte por la no convalidación de la reforma laboral (5) , sería más adecuado en mi opinión, permitir al diputado emitir su voto conforme a su voluntad. Sin embargo, para esto último debería constatarse por parte de la mesa que no había «error informático».
De momento, la urgencia que desde fuera se aprecia por algunas voces destacadas en el Derecho Constitucional no se percibe por parte de la Presidenta del Congreso de los Diputados, que ha rechazado convocar por lo pronto a la Mesa para analizar a la situación (6) . Lo que está claro es el descrédito ante el que la clase política está sometiendo a los ciudadanos y el aquejamiento de la cultura democrática del país.
Ante ello, debemos hacer un llamamiento para que los parlamentarios desarrollen con éxito sus capacidades en el ejercicio de sus funciones parlamentarias y huyan de cuestionar el sistema democrático para el bien de sus propios intereses políticos y momentáneos. Por desgracia, tras esta reforma laboral de momento todavía se esconde cierta falta de legitimidad.