Sonia Calaza.- Dª María Concepción Sabadell Carnicero es la primera Fiscal española que accedió a la Fiscalía Europea —European Public Prosecutor´s Office (EPPO)— como miembro español de su Colegio. La génesis, concepción y configuración inicial de la Fiscalía Europea —institución autónoma e independiente, destinada a velar por los intereses económicos de Europa— son obra, entre otras autoridades, de esta gran mujer, con la que hoy tenemos el privilegio de dialogar. Muchas gracias por esta entrevista, que será un auténtico rayo de luz para la comprensión de una Justicia a gran escala, la europea, que se perfecciona día a día, gracias a la labor de Juristas tan exitosas y comprometidas como quien hoy nos honra con sus respuestas a las siguientes cuestiones.
SONIA CALAZA: La Fiscalía Europea es una institución sin precedentes: uno de esos escasos ejemplos que escapan al proverbio nihil sub sole novum: ¿Resultó muy compleja su ideación, creación e implementación? En su progresiva conformación y actual maduración: ¿Hubo/hay resistencias dignas de mención o todo fluye armónicamente? ¿Cuál es —a grandes rasgos— su filosofía, su naturaleza jurídica y su finalidad?
CONCEPCIÓN SABADELL: Precisamente, es un órgano que contradice ese proverbio, es la primera Fiscalía supranacional.
Por eso, esta cesión de soberanía de los Estados Miembros en un ámbito tan sensible como el derecho penal y en el que concurren diferentes tradiciones jurídicas en la Unión Europea no fue fácil.
Su creación se ha enfrentado a numerosas dificultades. Basta recordar que la idea de una Fiscalía Europea data de finales de los años 90; que la primera propuesta de Reglamento para crearla se presentó por la Comisión en el año 2013 recibiendo informes desfavorables por parte de 14 Cámaras de Parlamentos Nacionales de 11 Estados Miembros que motivaron la tramitación de uno de los, hasta la fecha, tres únicos procedimientos de «tarjeta amarilla»; y que finalmente hubo de constituirse a través del mecanismo de cooperación reforzada por el que se obligan sólo aquellos Estados Miembros que así lo desean.
En la actualidad, la práctica totalidad de los Estados Miembros, 22 de 27, forman parte de este órgano y en ese sentido tenemos que felicitarnos de que España en general y la Fiscalía General del Estado en particular fuera una de las grandes partidarias e impulsoras de este proyecto desde un primer momento.
Desde España, como señalaba Cándido Conde-Pumpido siendo Fiscal General del Estado, se vio siempre la necesidad de una Fiscalía Europea independiente que pudiera perseguir penalmente sin obstrucciones a funcionarios y autoridades por los delitos que éstos cometieran.
Y ese es nuestro objetivo, desde una fiscalía plenamente independiente mejorar la protección de los intereses financieros de la Unión de modo que esos fondos se destinen a los fines que realmente se necesitan, en beneficio de los ciudadanos de la Unión Europea, y no se desvíen a otros. De esa forma conseguiremos acercar las instituciones de la Unión Europea a los ciudadanos, incrementar su confianza en las mismas y, en definitiva, reforzar el Estado de Derecho.
S.C.: Aunque no existe precedente en el ámbito de la Fiscalía, sí contamos con algunos principios procesales —como la reciprocidad, el reconocimiento mutuo, la proporcionalidad o la misma solidaridad— que han inspirado la actuación transfronteriza de nuestros más destacados aplicadores del Derecho en el ámbito internacional: ¿La Fiscalía Europea asienta sus raíces en estos principios —ya clásicos— o su destacada —y destacable— independencia impone su asiento en pilares propios?
C.S.: La Fiscalía Europea asienta sus bases en el principio de reconocimiento mutuo, pero va mucho más allá. Es un cambio revolucionario en el área de libertad, seguridad y justicia de la Unión Europea por cuanto supone más que una cooperación entre órganos judiciales, una integración de los mismos.
Pensemos que la Fiscalía Europea es un órgano único, indivisible, constituido por Fiscales de 22 Estados Miembros cuya asistencia se realiza con carácter general sin necesidad de acudir a los instrumentos de reconocimiento mutuo. Es decir, si ha de practicarse una diligencia en un Estado Miembro distinto de aquél en el que se tramita el procedimiento aquélla se asigna a un Fiscal Europeo Delegado del Estado Miembro en que deba practicarse y esta asignación se lleva a cabo mediante comunicaciones entre los Fiscales y, por tanto, de un modo más ágil y eficiente.
Además, esta asignación se hace entre Fiscales cuyo signo distintivo es la independencia, lo que garantiza que no haya interferencias en la práctica de las diligencias, afecten a quien afecten.
S.C.: La Justicia española necesitaba —si se me permite la expresión coloquial— una «inyección de moral europea»: La Fiscalía Europea se erige en un auténtico hito de detección del fraude, de saneamiento institucional, de restauración económica y de resiliencia social. ¿Estas grandes expectativas —que todos albergamos en abstracto— ya se van concretando?
C.S.: Desde un primer momento se advirtió por la Fiscalía Europea la falta de detección de este tipo de delitos, como, por otra parte, ya habían expuesto otras instituciones con anterioridad.
La existencia misma de la Fiscalía Europea demuestra la firme voluntad de la Unión Europea de detectar y luchar contra el fraude a sus intereses económicos. Una Fiscalía que establece una política coherente en la persecución e investigación de esos fraudes evidencia lo reprochable de esas conductas y pone el foco sobre las mismas, creando en todos los Estados Miembros la cultura de tolerancia cero hacia ese tipo de fraude.
Sin embargo, conviene recordar que la labor de detección del fraude corresponde en primer lugar a las autoridades nacionales como la Agencia Tributaria, la Intervención General de la Administración del Estado y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Tras la detección de los fraudes, a la Fiscalía Europea le corresponde su investigación.
No obstante, la Fiscalía Europea también puede jugar un papel relevante en la detección de los delitos. La centralización de las investigaciones de los delitos de nuestra competencia permitirá identificar patrones delictivos en distintos Estados Miembros que pueden ayudar a las autoridades nacionales en su función de detección de los fraudes.
Esta colaboración entre la Fiscalía Europea y las autoridades nacionales ha de ser, por otra parte, constante y extenderse a todos los ámbitos. Resulta esencial para que podamos cumplir el objetivo que todos compartimos de mejorar la protección de los intereses financieros de la Unión.
S.C.: La Fiscalía Europea cumple no sólo una labor de represión, sino —fundamentalmente— de prevención por lo ejemplarizante de las exitosas investigaciones —que se van e irán visibilizando cada vez más— frente al fraude masivo en el marco de una economía mancillada por la pandemia y por los recientes episodios prebélicos. ¿Se percibe ya una curva decreciente en este tipo de sofisticada delincuencia?
C.S.: Todavía no contamos con datos suficientes para poder establecer esa comparativa por cuanto llevamos poco más de un año operativos.
En todo caso, desde un primer momento, en la Fiscalía Europea hemos tenido presente que la forma de abordar de modo efectivo la lucha contra el fraude es privar a los culpables de cualquier beneficio que pudieran haber obtenido de su actividad delictiva.
En ese sentido, solo en el primer año de operaciones, en los procedimientos de la Fiscalía Europea se han emitido órdenes de embargo por 259 millones de euros, lo que supone más de cuatro veces nuestro presupuesto para el año 2021.
Continuando por esta senda, consiguiendo que quienes se dediquen a esta actividad criminal tengan presente la altísima probabilidad de ser detectados, investigados, sancionados y de verse privados de todo beneficio económico, cumpliremos una función no solo represora sino también disuasoria respecto de los delitos de nuestra competencia.
S.C.: Nuestra Ley de Enjuiciamiento Criminal resulta —por lo menos— disonante y asincrónica respecto de una Fiscalía —con funciones de investigación— tan moderna y ventilada como la europea. ¿Estas disfuncionalidades —de una norma decimonónica— constituyen obstáculos insalvables o se puede —más o menos— «ir haciendo camino al andar» —en expresión machadiana— a pesar de la ausencia de senda y del evidente espesor de este bosque procedimental?
C.S.: Es cierto que el procedimiento penal español, con la figura del Juez Instructor como director de la investigación, es una rara avis en la Unión Europea. Sin embargo, esto ha cambiado para los procedimientos de la Fiscalía Europea que se asemejan más a los de nuestro entorno. En estos procedimientos son los Fiscales, concretamente los Fiscales Europeos Delegados, quienes dirigen las investigaciones interviniendo los Jueces de Garantías en la práctica de aquellas medidas que pueden afectar a derechos fundamentales. De ese modo, la autorización de estas medidas se atribuye a un órgano judicial distinto del que dirige e impulsa las investigaciones, garantizando aún más su imparcialidad.
Concurren así en la actualidad en España dos procedimientos distintos dependiendo del órgano que ejerza la competencia. Sin duda, supone un reto, pero también una oportunidad única para demostrar que un Fiscal independiente puede investigar y hacerlo, además, de una forma más eficaz, ágil y plenamente garante de los derechos fundamentales. En ese sentido, todos, con los Fiscales Europeos Delegados a la cabeza, nos tomamos nuestro trabajo como pioneros que, por seguir la referencia machadiana, quieren que ese nuevo camino no solo se vaya dibujando bajo nuestros pies sino que se haga con los mejores materiales posibles.
S.C.: ¿La repentina traslación —a los Fiscales españoles asignados a la Fiscalía europea— de la labor investigadora, frente a su arraigada función acusadora: ¿Supone alguna dificultad añadida o se naturaliza el trasvase de funciones sin mayores inconvenientes?
C.S.: Como en el caso de los Fiscales nacionales, la actuación de los Fiscales Europeos Delegados está presidida por el principio de imparcialidad y toman en consideración tanto lo adverso como lo favorable al investigado. En ese sentido, me parece relevante destacar que un archivo de una investigación también ha de ser considerado como un éxito de la Justicia por cuanto supone que, si no hay indicios de criminalidad suficientes contra una persona, la misma no será sometida a juicio.
La asunción de la dirección de la instrucción por los Fiscales Europeos Delegados en absoluto modifica lo anterior, pero evidentemente cambia drásticamente el procedimiento. Un procedimiento que entró en vigor después de un mes de ser operativos y al que todos los operadores jurídicos nos hemos tenido que adaptar de modo inmediato, sin tiempo para poder estudiarlo en profundidad.
Esto ha supuesto y está suponiendo un esfuerzo por parte de todos los intervinientes. No solo de estudio acelerado del procedimiento en sí, sino también de su implementación desde un punto de vista práctico en la que, además, estamos plenamente comprometidos con la filosofía de papel cero en la que nos está apoyando el Ministerio de Justicia.
Esta acelerada inmersión en un nuevo procedimiento solo está siendo posible gracias al esfuerzo conjunto de numerosos equipos de personas además de los Fiscales Europeos Delegados, entre los que destacaría a los miembros de la Oficina de la Fiscalía Europea.
Asimismo, tenemos que ser conscientes de los retos a los que se enfrentan los Jueces Centrales de Instrucción, quienes están abriendo un nuevo camino asumiendo funciones hasta ahora inéditas para un juez español al tiempo que continúan con su elevada carga de trabajo como Jueces de Instrucción. E igualmente los Letrados de la Administración de Justicia de esos órganos, que desde un primer momento han colaborado en la implantación de este nuevo procedimiento.
Del mismo modo, mantenemos contactos con los abogados en relación con las distintas cuestiones surgidas desde la entrada en funcionamiento de la Fiscalía Europea.
En definitiva, con la colaboración de todos los intervinientes vamos solventando las distintas cuestiones que se plantean afianzando un modelo de investigación eficiente y plenamente respetuoso de los derechos fundamentales y las garantías procesales.
S.C.: Los fondos europeos covid —Next Generation UE— están permitiendo un resurgimiento de nuestra economía, una restauración de nuestro tejido empresarial y un auténtico renacimiento de nuestro sector productivo; pero seguramente también algún riesgo de fraude, corrupción, blanqueo —etc. — se estará percibiendo. ¿La Fiscalía Europea ha llegado justo a tiempo para detectar y —hasta— bloquear la oportunidad de esta criminalidad?
C.S.: Precisamente nuestra entrada en funcionamiento ha coincidido con el mayor paquete de estímulo financiado por la Unión Europea y, como es evidente, a mayor cantidad de fondos, mayor riesgo de fraude. Además, como nos recuerdan constantemente las Agencias antifraude, no existe el riesgo cero en el fraude por muchos y muy buenos sistemas de prevención que se implanten.
Por eso, tenemos que ser capaces de detectar y perseguir ese fraude de modo ágil evitando que se consume en aquellos casos en que nos resulte posible y para ello, como decía anteriormente, necesitamos que las autoridades nacionales nos lo notifiquen en el momento en que lo detecten.
En el mismo sentido, por ejemplo, también podemos hacer referencia a los fondos europeos con los que se financiaron diversas medidas durante la crisis del COVID. Fue un tiempo en el que hubo de realizarse un enorme gasto de forma urgente, pero ahora, pasado ya este tiempo, corresponde a las autoridades nacionales comprobar si en alguno de los gastos se incurrió en irregularidades presuntamente delictivas y, en ese caso, comunicárnoslo de modo inmediato. Solo así podremos ser efectivos.
S.C.: La autonomía presupuestaria e independencia orgánica de la Fiscalía Europea —respecto de los distintos Gobiernos de la UE— es una franca garantía de imparcialidad y neutralidad institucional que la ciudadanía valora sobremanera. Sin embargo ¿Existe alguna vinculación —o dependencia del tipo que sea (incluida la posible «dependencia psicológica»)— entre la Fiscalía Europea y la Fiscalía de cada uno de los Estados miembros o la independencia —ineludiblemente asociada a la imparcialidad— es total y absoluta?
C.S.:La independencia de la Fiscalía Europea es su característica esencial, sin ella no podría entenderse y sobre ella se insistió desde su concepción, quedando expresamente reflejada en el Reglamento que la crea. En el mismo se insiste en que todos sus miembros actuamos solo en interés de la Unión en su conjunto no pudiendo solicitar ni recibir instrucciones externas.
No es una declaración meramente voluntarista, sino que también se establece un completo sistema dirigido a garantizar esa independencia. Así sucede, por ejemplo, con el sistema de nombramiento y cese de la Fiscal General Europea y de los Fiscales Europeos y con la limitación de su mandato; con los Fiscales Europeos Delegados desempeñando sus funciones exclusivamente en la Fiscalía Europea; y con la supervisión de los procedimientos por tres Fiscales Europeos de procedencia distinta al Estado Miembro en que se tramita el procedimiento.
Además, en la práctica, mi experiencia es que quienes conformamos la Fiscalía Europea somos conscientes de nuestro deber de guiarnos solo por un interés supranacional y de contar con plena independencia para ello.
S.C. El ámbito objetivo de la actuación de la Fiscalía Europea no es ilimitado. ¿Tal vez debiera ampliarse a todos los delitos o, a saber, a algunos más de los no previstos legalmente? El ámbito subjetivo sí parece ilimitado. ¿O quedan fuera de su alcance algunos sujetos, por ejemplo, por razón de aforamiento? ¿Las personas jurídicas tienen un régimen específico y/o merecen algún tratamiento diferenciado?
C.S.: Efectivamente, la competencia de la Fiscalía Europea es limitada, referida exclusivamente a delitos que pueden afectar a los intereses financieros de la Unión Europea. La ampliación de nuestra competencia corresponde a los Estados Miembros, quienes ya la han planteado en relación con delitos de terrorismo o delitos medioambientales. Nosotros, como Fiscalía Europea, lo que podemos hacer es ofrecer una valoración de los medios que en su caso necesitaríamos para poder ejercer de modo efectivo esas eventuales nuevas competencias.
En cuanto a la competencia subjetiva, como bien dice, es ilimitada. Se extiende tanto a las personas jurídicas como a las físicas, ocupen éstas o no un cargo político y sea cual sea, en su caso, dicho cargo. Lo que varía en los supuestos en los que el cargo determine un aforamiento ante el Tribunal Supremo o ante un Tribunal Superior de Justicia es que, en estos casos, el Juez de Garantías se constituirá en el correspondiente Tribunal.
S.C.: ¿Se prevén conflictos de Jurisdicción y/o de competencia entre las 22 Fiscalías Delegadas o con terceros Estados? ¿Existe algún mecanismo preventivo para evitarlos o para minorarlos? ¿Alguno para resolverlos?
C.S.: Éste es uno de los ámbitos en los que precisamente la Fiscalía Europea aporta un claro valor añadido.
En primer lugar, la existencia de la Fiscalía Europea y la consiguiente centralización de las investigaciones de su competencia permite identificar procedimientos sobre las mismas personas y hechos.
En segundo lugar, la existencia de la Fiscalía Europea pone fin a los conflictos de jurisdicción entre los Estados Miembros que la conforman, puesto que va a ser en su seno donde se decida en qué Estado Miembro van a investigarse y, en su caso, enjuiciarse unos hechos. En particular, son las Salas Permanentes, órganos constituidos por tres Fiscales Europeos, quienes van a decidir al respecto con base en los criterios establecidos en el Reglamento. Ello no significa que las partes queden inermes frente a esas decisiones puesto que pueden recurrirlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales conforme a los correspondientes ordenamientos jurídicos.
Por último, en cuanto a los conflictos de jurisdicción con Estados Miembros no participantes (Irlanda, Dinamarca, Hungría, Polonia y Suecia) podemos contar con la experiencia y cooperación de EUROJUST, con quien firmamos un Acuerdo de Cooperación ya en febrero de 2021.
S.C.: El procedimiento legal arbitrado ante la Fiscalía Europea. ¿Es lo suficientemente ágil, flexible, acelerado y eficaz —al tiempo que garantista— como para cumplir, en plazo razonable, los objetivos marcados? ¿O también aquí nos veremos apaleados por la insuficiencia de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia —esta vez, europea— para alcanzar, en tiempo real, los retos a los que se enfrenta la Fiscalía?
C.S.: Como ya hemos comentado, el procedimiento regulado para la Fiscalía Europea en España es totalmente novedoso en la jurisdicción de mayores y además ha de respetar el regulado en el Reglamento que la crea. Ello determina que haya surgido alguna cuestión que entendemos requeriría alguna modificación y mejora.
En cuanto a la cuestión de los medios personales y materiales hay que recordar que los correspondientes a la oficina en cada Estado Miembro corresponden a éstos, no se financian desde la Fiscalía Europea, por lo que pueden existir discrepancias entre los mismos.
En España echo de menos, por ejemplo, la adscripción de unidades, fundamentalmente de Policía Nacional y de Guardia Civil y de la Intervención General de la Administración del Estado. Sin duda estas unidades agilizarían nuestras investigaciones. Por otra parte, este modelo de Fiscalía con unidades de apoyo y adscritas no es ajeno a España, sino que es el de la Fiscalía Anticorrupción desde su creación y, como se destaca constantemente por la misma, son un activo esencial en su trabajo. De hecho, otros países, y también algunas delegaciones de la propia Fiscalía Europea, han tomado el ejemplo de este modelo español; sin embargo, en España por el momento no lo hemos conseguido.
S.C.: En un nuevo tiempo —de superación de una grave pandemia mundial— en que se concibe la Justicia —Tercer Poder del Estado— como un «servicio público»; en un delicado momento en que ha de velarse por su racionalidad, sostenibilidad y austeridad. ¿Resultaría viable la incorporación —al proceso— de medidas jurisdiccionales —conformidad (premiada o no) —; así como, en su caso, alternativas —mediación penal— bajo la puntual supervisión —o, incluso, gestión—de la Fiscalía Europea?
C.S.: En el debate resurgido sobre la aplicación o no del principio de oportunidad y de la utilización de sistemas alternativos al procedimiento penal tenemos que tener en cuenta el tipo de delitos competencia de la Fiscalía Europea. Se trata de delitos en que la única víctima en sentido estrictamente procesal será con carácter general la Unión Europea y muchos de ellos estarán relacionados con la corrupción.
Por ello, en principio, parece complicado que sistemas excluyentes de la responsabilidad penal pudieran aplicarse a nuestros procedimientos salvo en lo referido al «colaborador denunciante».
Sí, en cambio, resulta de aplicación la figura de la conformidad que está, además, expresamente regulada en España en el procedimiento de la Fiscalía Europea. Por su parte, además, el Reglamento que crea la Fiscalía Europea también admite los denominados «procedimientos simplificados».
En todo caso, como es evidente, la aplicación de la conformidad estará siempre sujeta al principio de igualdad ante la ley y se tomará en consideración la necesaria recuperación de los fondos y beneficios obtenidos indebidamente.
S.C.: La Fiscalía Europea cumple un año en España. En este primer aniversario ¿El balance es positivo? ¿O ya se perciben insuficiencias estructurales, deficiencias legales u otras necesidades dignas de especial mención para emprender —de forma constructiva— un nuevo viaje?
C.S.: Como figura nueva y totalmente diferente de lo hasta ahora existente, nos enfrentamos casi diariamente a cuestiones de muy distinto alcance. Desde las meramente materiales referidas, por ejemplo, a instalaciones, como otras jurídicas relativas a la regulación del procedimiento, como ya indiqué antes, o como la estructura de la Oficina. En ese sentido vemos, por ejemplo, la conveniencia de dotar a la Oficina de un Letrado de la Administración de Justicia. Pero, en conjunto, el balance es netamente positivo.
S.C.: La Tecnología Blockchain ha llegado; los Smart-contracts se celebran cada día; los Big Data nos desbordan; la Inteligencia Artificial evoluciona a una velocidad de vértigo. Ya no existen —en internet—fronteras, ni países, ni demarcaciones, ni horarios. La Fiscalía ha llegado justo a tiempo; pero la Jurisdicción nacional de cada país parece quedarse atrás. ¿Es necesaria una regulación sustantiva y procesal europea unificada? ¿Debiéramos comenzar a pensar en una Jurisdicción europea? ¿Nos estamos quedando atrás?
C.S.: No cabe duda de que el espectacular desarrollo de la tecnología y, muy especialmente, de la Inteligencia Artificial está cambiando radicalmente nuestra sociedad, generando oportunidades, pero, a su vez, numerosos retos.
Y eso es extensible al ámbito del derecho penal en el que se desenvuelve la Fiscalía Europea. La Inteligencia Artificial va a poder ser utilizada con fines delictivos, pero también va a dotarnos de herramientas fundamentales en su detección y persecución. Y es precisa una regulación clara que permita utilizarlas con pleno respeto a los derechos fundamentales y garantías procesales y que genere confianza en los ciudadanos.
En ese sentido, creo que la Unión Europea es consciente de estos retos, habiendo adoptado diferentes iniciativas en esta materia como la de promover un marco jurídico asentado en los valores que compartimos con una propuesta de Reglamento sobre armonización de reglas en Inteligencia Artificial.
S.C.: ¿La vida en Luxemburgo difiere mucho —y no sólo en el clima—de la vida en Madrid o en Burgos? Desde España, manifestamos nuestra profunda gratitud por la renuncia personal sufrida —la posible «pérdida de calidad de vida familiar» (con cuatro hijos) —en favor de un noble objetivo profesional —el evidente aumento «de la calidad de la Justicia europea»—. ¿Está valiendo la pena este ímprobo esfuerzo?
C.S.: Agradezco sus palabras, pero ese esfuerzo realmente merece la pena, he de decir que en la familia lo vivimos todos como una oportunidad privilegiada.
Para mí en particular, está siendo un privilegio al mismo tiempo que una gran responsabilidad participar en la constitución de la Fiscalía Europea, en esta primera Fiscalía supranacional que lo es también contra la Corrupción.
Porque, aunque mi actual trabajo, por supuesto, tiene grandes diferencias con el anterior como es, por ejemplo, hacerlo siempre en inglés y buscando soluciones que se adecúen a muy diversos ordenamientos jurídicos, sigo siendo Fiscal contra la Corrupción. Sigo trabajando para que los fondos públicos se destinen a los fines establecidos, en procedimientos en que se investiga y persigue a quienes desvían esos fondos, cualquiera que sea su cargo o posición, y sigo haciéndolo en equipo.
Confío contribuir con mi trabajo a poner las bases de una Fiscalía Europea sólida e independiente que refuerce el Estado de Derecho y que pueda servir de referente a otras Fiscalías.
Muchas gracias.