I. Introducción: la polémica entre el Gobierno español y el Banco Central Europeo
El pasado día 2 de noviembre de 2022, el Banco Central Europeo (BCE) emitió su «Dictamen sobre la imposición de gravámenes temporales a determinadas entidades de crédito» (CON/2022/36) que ha tenido un impacto notable en la opinión pública española y europea y ha generado, en particular, una intensa reacción del Gobierno español. Dada la virulencia de esta reacción del Gobierno español frente al Dictamen del BCE —con argumentos «ad hominem», «ad ignorantiam», «ad populum», «ad misericordiam», etc., etc.— nos parece que el análisis racional de la cuestión recomienda enfocarla desde la perspectiva de la eficiencia económica y regulatoria de la medida propuesta de la imposición de gravámenes temporales a determinadas entidades de crédito que busque identificar la mejor solución para los intereses económicos de los ciudadanos españoles que serán los sujetos inmediatamente afectados. En el anterior sentido, consideramos que el análisis riguroso y equilibrado de la cuestión que debemos a los lectores de este Diario nos recomienda trascender los resúmenes de prensa (que pudieran parecer, en algunos casos, interesados) y evitar las falacias de todo tipo que se han empleado en el debate y exponer una síntesis de la Proposición de Ley y del Dictamen del BCE para que el lector disponga de herramientas racionales para adoptar un juicio fundado. Más en concreto, puesto que analizamos una cuestión que enfrenta los diagnósticos de las autoridades políticas españolas con la autoridad monetaria de la Unión Europea; nos parece que el método de análisis más fecundo será el método dialéctico, en el que expondremos la tesis de la Proposición de ley y la antítesis del Dictamen del BCE, para tratar de alcanzar una síntesis en forma de juicio de probabilidad sobre la eficiencia de la medida propuesta de la imposición de gravámenes temporales a determinadas entidades de crédito.
II. Tesis: la imposición de gravámenes temporales a determinadas entidades de crédito es eficiente. La Proposición de Ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito
El 30 de agosto de 2022, el BOCG publicó la «Proposición de Ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito» presentada por los Grupos Parlamentarios Socialista y Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común (1) .
1. Las razones que justifican la imposición de nuevos gravámenes temporales energético y de entidades de crédito
La Exposición de Motivos de la Proposición de Ley muestra un catálogo proteico de razones para proponer dichos gravámenes temporales comenzando con un diagnóstico variopinto de sus causas y siguiendo por un pronóstico de los efectos benéficos de tal medida. Podemos resumir los argumentos en tres categorías:
- a) Causas: Dentro del diagnóstico de causas destacan la invasión rusa de Ucrania como desencadenante del incremento de precios de determinados productos; la inflación como principal riesgo para la economía española y europea española; y la necesidad de repartir equitativamente los costes que origina la inflación en la sociedad mediante un pacto de rentas.
- b) Medidas: En la descripción de las medidas adoptadas por el Gobierno entre las que se insertarán los gravámenes temporales energético y de entidades de crédito resaltan: la necesidad de dar una respuesta eficaz, eficiente y contundente frente a los efectos nocivos que la escalada de precios está generando en la ciudadanía; la necesidad de profundizar en el pacto de rentas; la insuficiencia del incremento de la recaudación impositiva; la compatibilidad con el refuerzo del pacto de rentas en un momento de repunte de la inflación de la imposición de un gravamen excepcional no tributario sobre determinados sectores con márgenes de beneficios privilegiados por la escalada de precios; y la compensación retroactiva de los recursos públicos movilizados para el rescate de determinadas entidades financieras.
- c) Efectos: En el catálogo del pronóstico de los efectos benéficos de los gravámenes temporales propuestos, nos parece adecuado fijar nuestra atención en los siguientes: El refuerzo del pacto de rentas para lograr que determinados grandes grupos económicos realicen una aportación obligatoria; la identificación del sector de las entidades de crédito como especialmente favorecido por el incremento de precios; el impacto positivo que tendrá el gravamen sobre el pacto de rentas.
2. La articulación técnica de la imposición de nuevos gravámenes temporales energético y de entidades de crédito
Una vez diagnosticadas sus causas acuciantes y pronosticados sus efectos benéficos, el artículo 2 de la Proposición de Ley establece el «Gravamen temporal de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito» en términos jurídicamente originales y, en determinados aspectos, incongruentes. Su estructura regulatoria establece:
- a) Ámbito subjetivo y objetivo: El artículo 2 de la Proposición de Ley delimita el ámbito subjetivo y objetivo del gravamen propuesto cuando se refiere a «las entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito cuya suma de ingresos por intereses y comisiones, determinada de acuerdo con su normativa contable de aplicación, correspondiente al año 2019 sea igual o superior a 800 millones de euros, deberán satisfacer durante los años 2023 y 2024 el gravamen temporal regulado en la presente disposición». Después, entra a especificar este doble ámbito en el caso de entidades integradas en grupos fiscales y grupos mercantiles.
- b) Naturaleza jurídica no tributaria: El artículo 2 de la Proposición de Ley sigue diciendo que «el gravamen temporal tendrá la naturaleza jurídica de prestación patrimonial de carácter público no tributario y se regirá por lo dispuesto en esta ley y, supletoriamente, por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003), y la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LA LEY 1914/2003), así como por las normas reglamentarias dictadas en desarrollo de las mismas». Sin embargo, añade que «el régimen sancionador aplicable será el resultante de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LA LEY 1914/2003)».
- c) Devengo, importe a satisfacer y pago anticipado: En cuanto se refiere al devengo del gravamen, el artículo 2 de la Proposición de Ley dice: «La obligación de pago nacerá el primer día del año natural y se deberá satisfacer durante los primeros 20 días naturales del mes de septiembre de dicho año, sin perjuicio del pago anticipado que se deberá efectuar conforme a lo dispuesto en el apartado 5». El artículo 2 de la Proposición de Ley añade que «el importe de la prestación a satisfacer por cada obligado al pago será el resultado de aplicar el porcentaje del 4,8 por ciento a la suma del margen de intereses y de los ingresos y gastos por comisiones que figuren en su cuenta de pérdidas y ganancias correspondiente al año natural anterior al de nacimiento de la obligación de pago, determinada de acuerdo con lo dispuesto en la normativa contable que sea de aplicación. El importe de la prestación será minorado por la cuantía del pago anticipado que se hubiera ingresado». También en este aspecto entra a especificar el importe a satisfacer en el caso de entidades integradas en grupos fiscales y grupos mercantiles.
- d) Carácter reflexivo o no repercutible del gravamen: Veremos que el aspecto técnicamente más polémico es el carácter reflexivo (no transitivo) o no repercutible del gravamen tanto a efectos fiscales como a efectos comerciales, cuando el apartado 7 dice: «El importe de la prestación y su pago anticipado no serán objeto de repercusión económica, directa o indirecta».
- e) Supervisión pública: Veremos que otro aspecto técnicamente discutible es el régimen de control público previsto para este gravamen porque:) Por un lado, se atribuye a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia —«sin perjuicio de las competencias del Banco de España y de la obligación de este de colaborar con la misma»— la comprobación del cumplimiento de la obligación así como, en su caso, la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores por incumplimientos de la misma. A estos efectos la CNMC «podrá solicitar la información relativa al cumplimiento de la obligación correspondiente a los años 2022 y siguientes». Por otro lado, se tipifica como infracción muy grave el incumplimiento de la obligación que «se sancionará con una multa pecuniaria proporcional del 150 por ciento del importe repercutido». Añadiéndose que «esta infracción no tendrá carácter tributario y estará sometida al régimen administrativo sancionador general».
- f) Vigencia inmediata
Por último, es importante destacar que la Disposición final segunda de la Proposición de Ley establece: «Esta ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado"»
III. Antítesis: la imposición de gravámenes temporales a determinadas entidades de crédito presenta dudas en cuanto a su eficiencia. El Dictamen del BCE de 2 de noviembre de 2022 sobre la imposición, en España, de gravámenes temporales a determinadas entidades de crédito
1. Origen del Dictamen
Este Dictamen del BCE que tan airada reacción ha merecido desde el Gobierno español comienza aclarando que no ha surgido de la iniciativa espontánea del BCE porque «el 23 de septiembre de 2022 el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Banco de España, en nombre de las Cortes Generales españolas, una solicitud de dictamen acerca de una proposición de ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito (en lo sucesivo, la "proposición de ley")».
2. Inserción de la Proposición de ley en el contexto de la política monetaria de la zona euro
Después de describir, en su apartado 1, el «Objeto de la proposición de ley»; el Dictamen del BCE entra a exponer el «Contexto de la política monetaria» comenzando por señalar que «el actual aumento de la inflación de la zona del euro en relación con el Índice Armonizado de Precios de Consumo ha alcanzado niveles récord y plantea importantes retos para la ejecución de la política monetaria. (…). En vista de esta situación, y atendiendo al objetivo fundamental del BCE de mantener la estabilidad de precios a medio plazo, se han adoptado medidas enérgicas para garantizar el pronto retorno de la inflación al objetivo del 2 %. Las compras netas de activos han finalizado, se han elevado los tipos de interés oficiales y se esperan nuevos aumentos de los tipos de interés en el proceso de normalización, con la intención de moderar la demanda y evitar el riesgo de un ascenso persistente de las expectativas de inflación».
3. Antecedentes: Referencia a los pronunciamientos previos del BCE sobre otros proyectos de legislación que introducían gravámenes dirigidos a las entidades de crédito en varios Estados miembros
Entrando ya en materia, el Dictamen del BCE nos recuerda que «el BCE ya se ha pronunciado anteriormente sobre otros proyectos de legislación que introducían gravámenes dirigidos a las entidades de crédito en varios Estados miembros» que, en esos casos, «el BCE ha recomendado en el pasado que sea necesaria una clara separación entre la cuenta extraordinaria creada a partir de los ingresos procedentes de los gravámenes y los recursos presupuestarios generales de las administraciones públicas para evitar su utilización con fines de saneamiento presupuestario general».
4. Recomendaciones de mejora de la Proposición de Ley realizadas por el Dictamen del BCE
Con referencia a la Proposición de Ley, el Dictamen del BCE, entre otras cosas, recomienda: Realizar un análisis exhaustivo de las posibles consecuencias negativas para la Economía en general y el sector financiero en particular; revisar el carácter reflexivo del gravamen temporal por sus consecuencias negativas en el tráfico bancario y subsanar defectos de técnica regulatoria evidentes como la «discrepancia entre la redacción utilizada en la proposición de ley para establecer el criterio a la hora de determinar las entidades de crédito y financieras afectadas por el gravamen temporal, que hace referencia a "la suma de ingresos por intereses y comisiones, determinada de acuerdo con su normativa contable de aplicación" 10, y la redacción para determinar la base a la que se aplica el gravamen temporal del 4,8 %, que se refiere a "la suma del margen de intereses y de los ingresos y gastos por comisiones que figuren en su cuenta de pérdidas y ganancias correspondiente al año natural anterior"; o la falta de claridad de "la función de colaboración del Banco de España para garantizar el cumplimiento por parte de las entidades de crédito del requisito establecido en la proposición de ley de no trasladar el importe del gravamen temporal a sus clientes". Sobre este último punto, "el BCE subraya que esta cuestión podría aclararse más, en particular, indicando que no equivale a encomendar ninguna tarea nueva al Banco de España"».
IV. Síntesis: La necesaria revisión de la Proposición de Ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito
Según indicábamos al comienzo de esta tribuna, en ella hemos expuesto una síntesis equilibrada tanto del contenido de la Proposición de Ley como del Dictamen del BCE para que el lector tenga las herramientas racionales para adoptar un juicio fundado sobre el debate suscitado en la opinión pública sobre un tema de tanta trascendencia para el futuro económico de nuestro país.
Una vez cumplida la finalidad básica de esta tribuna, no queremos poner punto final sin ofrecer a su lector una modesta reflexión final de método más que de resultado. Esta reflexión consiste en recordar que, habida cuenta de la cifra del déficit público del Estado español y de la previsible necesidad de apoyo intenso del BCE en la compra de nuestra Deuda Pública en un futuro cercano, no nos parece inteligente tener una reacción insólita —en un Estadio membro de la UE— de crítica hostil que nos parece que excede en mucho los límites habituales de la cortesía internacional con relación al BCE a cuenta del Dictamen comentado. Máxime cuando el recital de argumentos en los que se ha sustentado esa crítica —tal y como han accedido a los medios de comunicación— nos parece que pudieran calificarse —en pura lógica— de falacias que, además de las clásicas citadas al inicio de esta tribuna, pudieran subsumirse en el tipo de falacia de ambigüedad, de datos insuficientes, de predicción múltiple, de generalización inadecuada y otras semejantes que no podemos detallar por falta de espacio y tiempo.
En este sentido, nos parece que las simplificaciones nunca son buenas porque no son precisas ni, por lo tanto, justas. Por ello, pretender que el Gobierno de un Estado miembro de la UE —en este caso, el Reino de España— defiende al ciudadano frente al BCE que defiende a la banca implica una dosis de ignorancia notable sobre el papel institucional y la actuación del BCE comenzando por la función de velar por la estabilidad financiera que implica la lucha contra la inflación que, con razón, se denomina el «impuesto de los pobres» porque afecta primero y principalmente a las rentas bajas de toda sociedad que son las primeras que perciben la pérdida de su poder adquisitivo a resultas de la inflación desbocada.
(*) Este artículo anticipa una síntesis del estudio más detallado que publicaremos en la tribuna del próximo número de LA LEY UE.