I. El criterio general: la Ley General Presupuestaria
Es constante, tanto para la doctrina como para la jurisprudencia, describir la naturaleza de la prescripción atendiendo a la finalidad de proporcionar seguridad jurídica a las relaciones jurídicas entre las partes. En el particular campo de la contratación pública reviste especial trascendencia el transcurso de los plazos legalmente establecidos sin que se ejerciten las oportunas acciones para reclamar a la Administración pública el reconocimiento o el cumplimiento de las obligaciones o responsabilidades contraídas. Tal inacción lleva aparejadas rigurosas consecuencias jurídicas ya que provocará la extinción de aquéllas y, por tanto, malogrará cualquier reclamación posterior dirigida al cobro de lo que se considera debido.
En este sentido, pese a algunos pronunciamientos judiciales discordantes lejanos ya en el tiempo, el Tribunal Supremo ha venido declarando de forma general que el plazo de prescripción a tener en cuenta en la contratación administrativa es el establecido en la Ley General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003), sin que sean de aplicación las reglas del Código Civil. Ya la sentencia de 27 de enero de 2003 (recurso 2876/2000 (LA LEY 19348/2003)) en el marco del ejercicio de una acción de prohibición de enriquecimiento injusto por obras realizadas y no abonadas por la Administración pública, vino a rechazar la aplicación del plazo de quince años establecido en el artículo 1964 del Código Civil (LA LEY 1/1889) al considerar que se estaba en presencia de una reclamación de cumplimiento de una obligación de Derecho Público.
Esta doctrina se ha reiterado en las posteriores sentencias de 8 de febrero de 2007 (recurso 1084/2004 (LA LEY 3331/2007)) y 1 de octubre de 2014 (recurso 2060/2013 (LA LEY 145594/2014)), entre otras, en las cuales, además, se establece como criterio general que el día inicial para el cómputo del plazo de prescripción, dies a quo, es aquel en el que el derecho pudo ejercitarse.
Bajo estos parámetros ha de partirse, por tanto, del artículo 25 de Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003), que lleva por título «Prescripción de las obligaciones» y que prevé en su apartado 1 lo siguiente:
«Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:
a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.
b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación».
De esta forma, el plazo de cuatros años contemplado en el art. 25 de la Ley General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003) se erige como el que ha de tenerse en cuenta para las reclamaciones de naturaleza contractual a la Administración, ya sea para invocar el derecho al reconocimiento o liquidación de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos como para exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas.
II. El plazo de prescripción para reclamar el pago del principal
Determinar el dies a quo para computar el plazo de cuatro años cuando se reclama el cumplimiento de las obligaciones contractuales resulta escasamente problemático cuando ya existe un reconocimiento de las mismas o se han liquidado. Ahora bien, en aquellos supuestos en que no se practica una liquidación del contrato, algo que sucede en ocasiones en el devenir contractual, surge un problema para determinar el dies a quo.
La liquidación es un acto formal obligado para la Administración, tal y como se establece en los artículos 210.4 (LA LEY 17734/2017) y 243.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017), tras el cual ha de abonarse al contratista el saldo resultante, en su caso. Sin embargo, no es infrecuente que se produzca la resolución de un contrato sin la oportuna liquidación y sin que se fijen los saldos pertinentes a favor o en contra del contratista.
En los casos de resolución contractual sin liquidación correlativa se han suscitado dudas acerca del inicio del cómputo del plazo para que el contratista reclame el importe de las obras ejecutadas o los servicios prestados. Al respecto, en la sentencia de 16 de febrero de 2004 (recurso 8797/1998 (LA LEY 12585/2004)) el Tribunal Supremo, frente al argumento de que debía distinguirse entre el derecho a reclamar una deuda y el objeto de la reclamación —la deuda misma—, tuvo ocasión de señalar que la liquidación no es un requisito previo e inexcusable para que la prescripción produzca efectos ya que, de acuerdo con el entonces aplicable artículo 46.1.a) de la Ley General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003), el plazo de prescripción del derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos se ha de contar desde la fecha en que concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o, en última instancia, desde que pudo ejercitarse el derecho. En consecuencia, si la ley habla de prescripción del derecho a la liquidación es precisamente porque no ha habido liquidación y la prescripción opera igualmente en estos casos.
Por otro lado, a efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción en reclamaciones de abono de obras con ausencia de liquidación se atiende generalmente a la finalización de la relación contractual. Si bien en ocasiones precisar este momento puede resultar en un principio de difícil determinación, el criterio general en la jurisprudencia es acudir a la existencia de actos concluyentes que pongan de manifiesto esa extinción. Así se pronuncia la sentencia de 25 de octubre de 2021 (recurso 8243/2019 (LA LEY 186071/2021)) en donde el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistió en determinar cuál era el dies a quo del plazo de prescripción de las acciones del contratista de la Administración en el particular supuesto de obras adicionales ejecutadas al margen del contrato, cuando no hay liquidación definitiva del contrato principal. En la sentencia se considera a tal fin que puede ser acto concluyente de la extinción contractual la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantías definitivas.
En otro supuesto particular, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2022 (recurso 6677/2018 (LA LEY 55475/2022)) analiza el supuesto de resolución del contrato por la Administración con incautación de la fianza mediante un acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, sin que posteriormente se practique la liquidación correspondiente. La sentencia concreta en la fecha del acuerdo municipal el momento de inicio del cómputo del plazo de prescripción y rechaza como tal la posterior devolución de la fianza por imposibilidad de ejecución. Viene a fijar doctrina en el sentido de que «el dies a quo para cómputo del plazo de prescripción de la acción que tiene el contratista para reclamar el importe de las obras realizadas con arreglo al proyecto empieza con la conclusión o extinción de la relación contractual» y considera como tal la fecha de la resolución administrativa.
La jurisprudencia afirma constantemente que la inexistencia de un acto formal de liquidación no impide que se pueda iniciar el plazo de prescripción
En conclusión, la jurisprudencia afirma constantemente que la inexistencia de un acto formal de liquidación no impide que se pueda iniciar el plazo de prescripción. De entender lo contrario se mantendría indefinidamente abierto el plazo para reclamar lo que se considera debido y se desvirtuaría el contenido del artículo 25 de la Ley General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003).
III. El plazo de prescripción para reclamar los intereses de demora
El Tribunal Supremo ha tenido distintas ocasiones para establecer una doctrina consolidada en ámbito de las reclamaciones de intereses por demora de las Administraciones públicas en el pago de obligaciones contractuales. La primera línea doctrinal marca un rumbo claro en el sentido de que para que puedan reclamarse intereses por impago de una deuda nacida en el marco de la contratación pública es preciso que sea líquida, vencida, incontrovertida y exigible. Criterio que viene reflejado en sus sentencias de 15 de febrero de 2015 (recurso 3030/2013), que estima un recurso de casación en materia de concesión de autopistas, de 22 de mayo de 2019 (recurso 904/2015 (LA LEY 64258/2019)), que desestima una reclamación de reequilibrio económico-financiero y subsidiaria de indemnización de daños y perjuicios, y de 16 de julio de 2019 (recurso 1312/2016 (LA LEY 101552/2019)), en donde se rechaza una reclamación de intereses de demora por revisión de precios.
En otro orden de cosas, recientemente resultan interesantes las sentencias del Alto Tribunal de 29 de noviembre de 2021 (recurso 7680/2019 (LA LEY 236030/2021)) y de 20 de abril de 2022 (recurso 3905/2020 (LA LEY 55476/2022)), que examinan el plazo de prescripción de la acción de reclamación de intereses de demora en los contratos de obras. En ellas se presenta singularmente una cuestión de interés casacional objetivo que consiste en precisar si el dies a quo del plazo de prescripción previsto en el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003) se determina, en el ámbito del pago de intereses por certificaciones de obra, por la fecha en la que se liquida la última certificación o bien hay que atender al momento en que se liquida definitivamente el contrato de obras, vinculado con el plazo de garantía y la devolución de las fianzas prestadas. En tal sentido, en relación con la fecha en que empieza a correr el plazo de prescripción de la reclamación de intereses por certificaciones de obra ambas sentencias recogen los precedentes recaídos en supuestos semejantes y acuden especialmente a la doctrina jurisprudencial que ha venido afirmando que el dies a quo no será aquel en el que se liquida la última certificación de obra sino que habrá que atender a la fecha en que se realiza la liquidación definitiva del contrato de obras, vinculada con el plazo de garantía y la devolución de las fianzas.
Ha de recordarse, en esta dirección, que la sentencia del TS de 10 de febrero de 2020 (recurso 416/2018 (LA LEY 3918/2020)) estableció la doctrina de que «para la fijación del dies a quo a los efectos del cómputo del plazo de prescripción para reclamar intereses por demora en el pago de certificaciones de obra se valorará como un solo contrato la existencia del principal y complementarios y, además, que el inicio del cómputo de la prescripción, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, será la fecha de liquidación definitiva, sin perjuicio de que, en casos concretos y por las circunstancias concurrentes, existan hechos posteriores que permitan apreciar el fin de la relación contractual en otro momento».
Esta doctrina es consecuente con la posición tradicional del Tribunal Supremo, reflejada en sentencias como las de 26 de enero de 1998 (recurso 353/1991 (LA LEY 3448/1998)) y de 8 de julio de 2004 (recurso 185/2003 (LA LEY 13310/2004)) que valora un solo contrato de obra a los efectos del cómputo de prescripción, de manera que se iniciará el plazo en relación con todas las obligaciones parciales desde su liquidación definitiva. Y por obligaciones parciales debemos entender todas las que puedan venir constituidas por las distintas certificaciones que se van sucediendo a lo largo de la ejecución del contrato como por aquellas otras obras complementarias de la que fue contratada como principal. En suma, como se ha reiterado constantemente, las certificaciones provisionales no tienen vida autónoma ni sustantividad propia respecto del contrato principal y son meros pagos a buena cuenta.
En consecuencia, habrá que estar a la fecha de la liquidación del contrato a efectos de marcar el inicio del plazo de prescripción. De esta forma, el cómputo del plazo de prescripción de los intereses de demora no se inicia en cada fecha en que se paga cada una de las certificaciones de obra sino desde la fecha de la liquidación definitiva.
IV. La prescripción y el silencio administrativo
La sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2021 (recurso 7680/2019 (LA LEY 236030/2021)), a la que se remite posteriormente la de 20 de abril de 2022 (recurso 3905/2020 (LA LEY 55476/2022)), resuelve también una cuestión especialmente interesante que se contrae a determinar qué efectos tiene el silencio administrativo en los casos en que el contratista reclama los intereses de demora por retraso en el pago de certificaciones de obra ya liquidadas, y si se puede aplicar el plazo de prescripción fijado por el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003) cuando la Administración no responde de forma expresa.
La sentencia rechaza la tesis sostenida por el recurrente de que no cabe aplicar el instituto de la prescripción extintiva en aquellos supuestos en que la Administración obligada al pago de los intereses de demora incumple la obligación de resolver. Dice el Tribunal Supremo que esa posición jurídica, que se hace descansar en los supuestos daños que se producen al contratista por la posición pasiva o inactiva de la Administración, choca frontalmente con la naturaleza de la prescripción y la interpretación conjunta del artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003), con los artículos 42 (LA LEY 3279/1992) y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992). Preceptos estos últimos aplicables al caso por la fecha de los hechos y que contienen la obligación de resolver de la Administración y los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio.
Y es que una cosa es que la jurisprudencia del Tribunal Supremo admita que no corren los plazos para interponer el recurso contencioso-administrativo cuando la Administración incumple la obligación de resolver, garantizándose así el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y el acceso a los tribunales, y otra bien distinta es el cómputo del plazo de prescripción de la acción de reclamación de intereses de demora en materia de contratación administrativa, que está expresamente previsto en el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003).
Se entiende que admitir una solución diferente implicaría reconocer que la acción de reclamación de intereses de demora es imprescriptible mientras la Administración no dicte una resolución expresa sobre la petición del interesado. En tal caso se ignoraría de forma clara el significado de la institución del silencio administrativo y se vaciaría de contenido la regulación sobre el cómputo del plazo de prescripción establecida en la citada Ley Presupuestaria, que se iniciaría en todo caso desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.